基于內部控制視角的地方政府債務風險研究

藥清 董玲

（太原理工大學經濟管理學院 山西 太原 030024）

地方政府性債務是指地方政府、經費補助事業單位、融資平臺公司等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目建設形成的債務。其中包括顯性直接債務、隱性直接債務、顯性或有債務和隱性或有債務等。

一、地方政府債務風險成因與控制系統

（一）地方政府債務風險成因 （1）金融危機加大了地方政府債務負擔。2008年全球金融危機給我國的地方政府融資造成了深刻的影響，經濟增長的放緩總體上減少了地方政府的收入。與此同時，2009年初我國出臺經濟刺激計劃，旨在施行擴張性財政政策、大力推進基礎設施建設來應對金融危機對我國經濟造成的影響。各地方政府要在已經大幅減少財政收入的情況下，繼續投入對民生、就業的保障支出，以維持社會經濟的相對穩定，這對于原本就緊張的財政收入來說，更是雪上加霜。為了應對金融危機，中央政府代發地方債券，地方政府一方面要償還中央代發的地方債；另一方面地方政府為刺激當地經濟增長需依賴大量的資金投入，迫使地方政府不得不加大舉債融資力度。（2）稅制改革不徹底導致地方政府債務的產生成為必然。1994年的財政分稅體制改革，導致了各級政府財權和事權不對稱問題，政府財政收入向上級政府集中。局限了地方政府的收入規模。但是一般地方公共服務、社會保障、教育、醫療衛生等支出項目方面，絕大部分的支出責任是由地方政府承擔，這就形成了中央政府財權大事權小，地方政府財權小事權大的矛盾。雖然轉移支付在一定程度上緩解了地方政府部分財政壓力，但無法從根本上扭轉地方政府收支上的矛盾。醫療保險、養老保險、城市農村最低生活保障、社會失業保險等社會保障體系的進一步建立和完善；上級政府需要下級政府進行資金配套的公共支出項目；以及一些地方政府對市縣級等基層政府部門的年度考核標準，這都不可避免地增加了地方政府的事權，加重了其財政負擔。這樣的矛盾使地方政府難以通過正常途徑解決財力問題，使得舉借債務成為一種必然。（3）地方融資平臺等舉債方式導致隱性債務規模大。我國《預算法》明確規定地方政府不能舉債，與地方政府實際上強烈的融資需求之間的矛盾，催生了各種各樣的舉借債務方法。包括通過銀行來打包處理，地方政府變相發行的地方債券，地方融資平臺貸款，地方政府為中小企業擔保或變相擔保的債務等，這些隱性債務的出現與擴大，為地方政府累積了大量的風險和隱患。其中處于主導地位的是地方融資平臺，其存在在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，但其形成的政府債務具有隱蔽性，透明度和規范性都存在明顯不足。（4）過于重視用單純的經濟指標和形象工程來衡量政績。結合實際情況，目前我國存在地方政府間過度攀比的情況，而這種攀比必然會導致利用經濟指標和形象工程等明顯的形式，這就不可避免的以單純經濟指標來衡量政績。但在追求高經濟指標、擴大形象工程的同時，隨之而來的是地方政府債務的不斷增加。對于地方官員和政府來說，創造政績是第一位的，債務問題是次要的，要有政績就必須有足夠的資金，就必須貸款發債，借的越多在任期內的政績就越大。這就導致地方政府債務連年增加，并伴隨著與日俱增的債務風險，也許這些會傳給下屆政府領導，并繼續向下延伸，但債務規模和風險終究是地方政府必須要解決的問題，一旦債務問題爆發，就會不可避免的影響到當地經濟社會的發展與穩定。

（二）地方政府債務控制系統內部控制理論的核心COSO《內部控制——整合框架》最初是為企業管理提供方法和依據，由于其突出風險、強調責任明確、是整體動態系統等特點，對企業日常風險管理有相當的指導意義，而對于地方政府債務風險問題也同樣具有借鑒意義。控制環境要素包括管理者的態度、風險意識，這樣才能正確設立內部審計、紀檢監察等監督機構，尤其是利用內部審計功能來改善控制環境的質量。良好的控制環境的形成有助于地方政府債務風險控制，其中風險意識的形成影響著風險控制實施效果，內部審計機構的建立促使地方政府債務更加規范，并識別相當部分的隱形或有債務，一定程度降低債務風險。風險評估要素就是識別和分析與實現目標相關的風險，從而為確定如何管理風險奠定基礎，其在內部控制理論中無論對于企業還是政府部門都是至關重要的環節。對于地方政府債務的風險評估，是對其債務風險的量化，通過對地方政府債務相關指標體系的建立以及風險預警模型的建立，清晰、及時和完整地揭示了地方政府債務風險水平，確保債務管理機構能夠合理控制負債水平，保證資金的使用效率，從而對應對地方政府債務風險提供支持依據。控制活動要素是企業根據風險評估結果，采用相應的控制措施，將風險控制在可承受的范圍之內。具體到政府債務情況，主要是指地方政府對債務發行的政策和程序控制。首先是債務的授權審批，需要地方政府對債務的發行和范圍、權限、金額、用途進行嚴格審核；其次是對政府會計系統的控制，政府部門會計施行權責發生制有利于地方政府債務的風險識別，尤其是對于目前較為難以識別和控制的隱性或有債務；最后是對預算的控制。信息與溝通要素整體來說是滲透到各要素中的一個普遍特征，具體到企業和政府內部包括高層管理人員應當把指令順暢地傳達給內部各相關人員，同一層級的信息溝通與交流，以及與相關外部各方的開放式信息交流。對于地方政府來說，債務問題更多涉及到的是債務信息的對外披露，包括對外披露準確的債務信息，以及可能發生的或有負債和擔保信息。持續監督要素不僅可以評價內部控制系統的有效性，還可以發現現行內部控制中存在的缺陷。分為內部監督和外部監督，對于單個地方政府內部來說，建立內部審計制度是對債務的直接監督，包括對當地政府債務情況的全面分析、合理性分析以及預測，是內部控制監督的核心內容。站在宏觀地方政府部門來說，還包括黨委紀檢和監察制度、人大監督制度等。內部與外部的綜合監督，對于地方政府債務的起到了規范的作用。通過內部控制五要素建立地方政府債務控制框架，是對目前地方政府債務研究的新理念，內部控制理論側重于從政府部門內部開始對債務進行規范、控制，同時更加重視債務風險問題，這就把當前地方政府債務的核心和難點問題——隱性或有債務風險擺到突出位置。由于政府對于企業的特殊性，內部控制理論使得地方政府債務從政府內部風險角度出發，到對全社會可能帶來的風險，強化風險概念，才能更好的把內部控制理論在企業中所起的重要作用運用于地方政府債務問題，從而試圖找到化解和防范地方政府債務風險問題的方法。

二、內部控制視角的地方政府債務風險研究

（一）控制環境 地方政府為彌補財政收支缺口，進行舉債顯然已成為解決當前制約的重要方式。但是由于地方對債務的承受能力并不是無限的，因此要從地方政府自身的具體承受能力以及消化能力來考慮債務的規模，樹立適度借債的觀念和風險意識，實現債務規模的合理化。對于管理者來說，要求其自身樹立債務風險意識，并在整個政府部門內部傳達內部控制的重要性。

（二）風險評估 風險評估環節是內部控制理論運用于地方政府債務風險問題的關鍵，指標的選取是對地方政府債務風險的量化，以及一定程度上預測即將帶來的風險，有利于發現并確認重大潛在風險，并關注可能影響單位目標實現的各項因素，及時識別風險，評估發生的可能性和影響程度，以設計出高效的應對機制。具體來講，通常有一下指標可供評估地方政府債務風險。

（三）控制活動 控制活動是地方政府在具體管理、規范債務時的具體方法，包括：（1）債務發行授權審批控制。地方政府對債務發行實施授權審批控制，首先要求允許地方政府合理發債，在此基礎上來規范發債行為。地方政府債務的審批機構主要有地方政府設立的債務管理機構、地方財政部門等，發債的地方政府需向上一級政府（必要時需向中央）進行申報，申報中應明確發行的債務應當落實未來償債資金的來源、償債責任以及抵御風險的措施，并向審批機構提供經本單位主管部門審核后的資料（包括舉借政府債務申請、項目建議書和可行性研究報告、財務報告、立項審批資料等）。審批機構對申報單位的財務狀況、負債情況、債務清償情況、配套能力及還款能力進行考察審核后，并參與項目的論證、評估后，決定是否授予發債權以及具體金額等事項，確保地方政府債務資金投放的安全性。（2）政府內部會計系統控制。我國政府現行的會計制度債務核算的范圍窄、報告內容少，不能清晰地核算與反映債務總體規模、具體構成狀況，而且收付實現制在債務核算方面具有局限性，導致其在地方政府債務管理中的基礎作用缺失，因此需要完善政府部門會計體系。最重要的是應當實施權責發生制會計核算原則，這樣會對當期沒有支付但已發生的負債予以反映，使得費用和支出不能向未來轉移，這就能夠較為客觀、全面、及時地反映地方政府的債務狀況，同時使得地方政府當期發生的債務不能轉移給下屆政府，在一定程度上抑制了未來債務風險的累積，從而有利于防范地方政府債務風險。對于地方政府債務中的或有負債和隱性債務，由于計量方面存在難度,，不便于進行具體會計核算，可以規定通過附注等方式進行披露。（3）預算管理與控制。目前，地方政府債務的收入和支出在政府總收入和支出方面占有重要位置，而由于債務資金的不確定性和風險行較一般政府收入、支出大，對于將債務納入地方政府預算編制有著重要意義。在美國，地方政府為了防止財政過度支出，制定了諸如《債務限制》等相關的法律法規，我國可以借鑒美國等發達國家的實踐經驗，通過嚴密的預算程序和強有力的執行機制來防止地方政府財政出現過度支出，進而降低地方政府債務出現危機的可能性。我國地方政府債務預算管理總體要求編制綜合平衡的地方政府預算，對于直接債務主要依照財政部2009年頒布的《地方政府債券預算管理辦法》進行，即地方政府債券由中央代為發行，地方政府債券收入全額納入省級財政預算管理，市、縣級政府使用債券收入的，由省級財政轉貸，納入市、縣級財政預算。對于隱性或有債務，現行的《預算法》不允許地方財政列“赤字”項目，造成地方政府債務隱性化，由此可引入中期預算框架，編制3～5年的滾動預算計劃，為地方政府和政府各部門提供每個未來財政年度中支出預算務必遵守的預算限額。

（四）信息與溝通 公開、準確的政府財務信息是實施有效經濟管理的基礎，我國透明度較低的政府債務信息，為隱性債務及其風險提供了“溫床”，信息的公開披露可以抑制地方隱性債務和或有債務的形成，迫使一些隱性債務和或有債務轉變為顯性債務，這將有助于降低地方政府債務風險以及加強債務管理。實現地方政府債務信息公開透明，最直接的就是要求地方政府依據權責發生制原則編制資產負債表，分別反映政府各項收入、支出情況，其中包括了權責發生制下要求的隱性擔保債務，將地方政府顯現、隱性債務及其償還情況向公眾透明，這將一定程度降低政府融資的隨意性，規范地方政府融資，從而減少總體債務規模。地方政府內部信息溝通要求管理者對各政府部門傳達指令，并鼓勵各部門之間溝通交流有關各自資金需求情況，有助于各部門更好的合理規劃安排其資金需求和使用情況，這使得地方政府發行債務的具體金額、用途等更具有合理性、可操作性。

表1 地方政府債務風險評估指標

（五）持續監督 （1）建立內部審計機構。從美國等西方發達國家的經驗來看，內部審計對于政府內部控制的監督作用是內部控制持續有效運行的重要工具。雖然當前我國一些政府內部建立了內部審計部門，但仍然缺乏以整套完善的內部審計程序，其中包括對債務情況審計的弱化。建立完善的內部審計機構，需要首先對地方政府債務規模情況進行摸底清查，同時分析債務構成情況，追蹤債務使用情況及績效評價，落實具體債務責任人，進而分析計算地方政府的償債能力、預計債務風險，將有助于采取相應的措施控制地方政府債務以及其帶來的降低風險。特別地，對于地方政府的重大舉債項目，政府需指派專門人員對相關舉債項目的財務活動進行全程監督，相應地，內部審計部門應同時對已竣工的項目和地方政府債務資金的使用情況及償債計劃進行審計。（2）外部監督。地方政府債務的外部監督主要包括國家審計機關對地方政府各部門及其他公共機構的審計和各級人民代表大會委托專門機構或人員對本級地方政府的債務情況進行檢查。前者主要負責監督地方政府債務信息的真實性、公允性，運用債務資金的經濟性、效益性、效果性，以及提供公共服務的質量進行審計；后者主要是對具體項目實行跟蹤檢查和重點檢查相結合，對舉債項目的財務活動進行全程監管。此外，適當引入社會監督機制能夠有效彌補審計機關和人大監督的不足，進一步規范政府舉債行為。即地方政府要編制詳細的舉債計劃，包括債務資金的來源、用途和歸還計劃等，將其向社會公開，提高信息透明度，從而起到監督執行的效果。有效的審計監督能夠推動完善權力制約機制，保證債務風險得到合理監督和控制。

三、地方政府債務風險防范的對策

（一）加強融資平臺管理 2010年《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》明確規定，只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，不得再承擔融資任務；承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，不再保留融資平臺職能；承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，實現商業運作。首先是使融資平臺透明化，要求銀行或非銀行金融機構如實上報對政府及其融資平臺公司的借貸信息，掌握各類平臺公司融資規模、運作模式、資金來源等。其次是將地方財政投融資平臺債務納入政府債務管理的范疇，加強對融資平臺的監管，確保財政融資資金的有效使用。最后，在加強融資平臺公司自身建設方面，要引進民間資本，提高其市場化程度。應適當引入民間資本，通過地方融資平臺和民間資本的雙重結合來控制成本。這樣市場化的選擇不但能夠使民間資本獲得回報，推動市場經濟發展，還能解決地方政府財政收支平衡問題，降低融資平臺的債務風險。

（二）實施稅制改革 現行分稅制在劃分中央和地方之間共享稅分享比例時，中央占大部分，面對地方政府財權和事權不匹配的情況，應重新考慮各稅種在中央和地方之間的共享比例，使地方政府在財權方面增強自主性，也就從一方面擴大了地方政府的財政收入。而這種匹配又是動態的，不論是中央還是地方政府，都應針對不同時期不同階段的實際發展情況來適當修改和完善相關的稅收制度。對于地方政府來說，這將為地方基礎設施建設、公共事業、社會保障等方面提供了一定的資金保障。

（三）建立償債準備金制度 設立償債準備金是為了在地方政府沒有能力償還到期的債務時，先從償債準備金中劃撥支付，以減少債務風險對地方財政正常運行的影響。債務的償還是地方政府債務管理中的重要環節，要建立合理的償債準備金制度，首先要合理確定償債準備金的比例，制定細致的還本付息安排。其次，要確定償債基金的來源，這些資金可能來源于項目建成投產后所獲得的收益，或者是該項地方債發行溢價收入，或政府財政預算中的專項償債資金和信用證收益等。最后，要對償債準備金的使用和償付情況進行及時的外部監控和內部監督，并定期向地方人大公布政府償債情況和具體的財務報告。

（四）完善政府績效評價體系 完善政府績效評價體系首先要做到淡化上級政府對下級政府的經濟發展考核指標，將對地方政府的評價加入債務規模和償還情況等指標。其次是杜絕“政績工程”，改革和完善地方干部考核機制，用科學發展觀來衡量干部的政績，防止新的“政績工程”產生新的負債。最后是要完善地方政府官員問責機制，將債務產生及償還責任直接與具體責任人掛鉤，并強化責任人責任的事后懲罰，也能夠一定程度收斂地方政府隨意發債行為，從而降低債務風險的產生。

［1］ 趙云旗：《地方政府債務研究》，《經濟研究參考》2011年第38期。

［2］ 封北麟：《地方政府投融資平臺與地方政府債務研究》，《中國財政》2009年第18期。

［3］ 孫芳城：《淺議內部控制視角下的地方政府債務管理》，《商業會計》2010年第16期。

［4］ 江俊龍、鄒香、狄運中：《我國地方政府債務及其風險控制研究》，《經濟問題》2011年第2期。

［5］ 孫勇：《地方政府債務風險問題初步分析》，《金融會計》2010年第3期。