合作共贏：環境污染治理的新典范

□胡曉芳 侯善男

近年來，我國在經濟建設如火如荼地發展之際，環境污染問題令人觸目驚心。重慶作為一個重工業基地的城市，其經濟發展和環境保護亦陷入兩難困境。重慶擁有長江的水利資源，也義不容辭地肩負著保護長江的使命。令人遺憾的是，長江屢屢被污染，面對一些重度污染企業，政府環境保護部門除了立法和罰款，往往束手無策。下文的案例堪稱經典，譜寫了污染治理的新篇章。

一、“停排或停牌”之經典案例

本案例來源：由重慶市民間環保組織L和S基金會提供素材。本案例歷經2012年到2014年，其過程曲折，從污染的發現到問題的解決，大致可分為以下階段：

（一）洪災的意外發現

2012年7月23日，位于中國西部的重慶遭遇了一場洪災，長江迎來31年來最大洪峰,重慶沿江街道一片汪洋，洪峰持續83小時,官軍民團結一致，萬眾一心，奮力抗洪，最終重慶無一人傷亡。洪水漸漸退去之后，在喘息之余人們不禁生出了一絲擔憂，這場洪水，是天災還是人禍？

民間環保組織L按照慣例，對重慶主城區長江、嘉陵江兩岸被淹區域進行巡查，調查被淹工廠、渣場、化工倉庫環境風險，在調查過程中，意外發現Y企業排污存在嚴重問題，該企業渣場滲濾液進入長江。

秉承嚴謹的態度，環保組織L對長江污染進行取樣送檢分析。 2012年7月24日、10月15日，L組織分別取樣送檢，經過科學檢測，結果顯示錳、懸浮物超標。基于檢測報告，環保組織L和污染企業Y進行了積極交涉，但由于環保組織并沒有任何正式的處罰權和處置權，因此不能對污染治理問題起到實質性影響。

（二）媒體報道

長江洪災之后污染問題浮出水面，環保組織發揮了積極的監督作用。媒體和政府相關部門也對此高度關注。2012年11月20日，媒體報告，因污染企業Y排廢水污染長江，使重慶市某長江段驚現紅色巖石，長江河岸呈現銹紅色，該報道迅速引起了人們的強烈關注。與之同時，重慶市環保部門根據舉報介入調查。政府介入，加之媒體廣泛關注，污染企業Y面臨強大壓力。2012年12月，環保組織L臨時安裝了滲濾液收集罐，但是滲濾液直排問題沒有得到有效解決。

（三）投訴反饋

環境保護組織不滿意臨時處置，在此之后，數次向重慶市環保局投訴該公司排污行為，2013年6月20日，重慶市環保局做出了如下答復：經查，企業Y新渣場已取得區環保局批復，同意該臨時渣場使用。該公司老渣場目前已停止使用，渣場滲濾水通過管道收集至渣場下方的儲罐，由罐車定期運回該公司污水處理站進行處理。投訴人反映“黑色管道”實際為渣場上方魚塘水，為防止魚塘水流入渣場，該公司建造了專門管道，魚塘水經管道流入長江，不與渣場接觸。經現場核查，由于該管道密閉性不夠，導致部分渣場滲濾水進入管道。由于渣場滲濾水含鐵離子導致魚塘水排入長江時呈黃色。市環境監察總隊已要求該公司立即對管道進行維護、加固，確保魚塘水與渣場隔絕。調查情況已回復投訴人。

（四）念水行動

政府雖積極作為，但治理污染遭遇瓶頸。污染問題的解決，往往需要釜底抽薪之舉。環保組織L借助民間環保公益組織生態鏈的力量，念水行動上升為議題，并成為該事件的重要轉折點。

2013年8月11日，由知名房地產商任志強帶隊、眾多企業家組成的“念水行動，長江護水”隊伍赴重慶，暗訪企業Y排污口，并通過微博曝光企業Y違法排污行為。

（五）股票停牌

在念水行動中，任志強微博爆料企業Y向長江排放含鐵量超標近百倍的污水，立即引發關注，深圳證券交易所進行配合，并發表公告，指出因企業Y發生對股價可能產生較大影響、沒有公開披露的重大事項，根據證券交易所相關規定，經公司申請，該公司股票停牌，待公司刊登相關公告后復牌。

（六）查處致歉

污染企業Y臨時停牌，并接受環保等相關部門的調查，污染治理難題峰回路轉。2013年8月11日，重慶市環境保護局對污染企業現場發出行政處罰告知書、聽證告知書和違法行為改正通知書，要求其整改老渣場滲濾水直排長江問題。2013年8月13日，重慶市環保部的官網發布處罰決定，企業Y發布致歉信。

（七）污染處罰

2013年8月13日媒體報道：2013年1至7月， 重慶市環保局已對污染企業發出4次行政處罰決定書。2013年8月，市環保局對該企業無組織排放粉塵、不正當排放污染物等環境違法行為立案調查2起，執行行政處罰程序。

在重慶市環境保護局督促下，企業Y迅速對已建成的清污分流魚塘水管道進行排查堵漏，并新建架空管道以引流魚塘水，使其與老渣場徹底隔離。經過晝夜連續施工，新建成的魚塘水引流管已于2013年8月15日清晨全面完工，老渣場滲濾水通過收集裝置回收處理，其直排長江問題基本解決。

（八）環評跟進

曾經喧囂一時的污染問題，往往會隨著時間的流逝，漸漸淡忘于民眾的視野。可是污染的徹底解決卻是一個漫長而艱巨的過程。繼污染處罰之后，2013年8月13日，環保組織L在網絡平臺陸續發布之前記錄的3條企業Y的環評信息。

（九）信息公開

環保組織L視污染治理作為自己的堅定信念和使命，2013年8月14日，組織L已向重慶市環保局發出信息公開申請，要求公開企業Y環評報告書全本、簡本、審批報告。

繼念水行動和信息公開之后，環保組織L仍積極行動，決不容污染事件卷土重來、死灰復燃。資助方I陸續跟進企業Y污染處罰記錄，跟進企業Y投融資證券市場；環保組織L則跟進企業Y污染整改，跟進企業Y兩個搬遷項目環境影響評價。

二、案例討論

以上關于污染治理的案例生動曲折，堪稱污染治理若干案例中的成功典范。故事由沉寂到喧囂，歷經峰回路轉，最終柳暗花明，圓滿落幕。其案例意義深遠，其舉動不是對環境污染治理的淺嘗即止，而有畢其功于一役之妙。

（一）NGO部門遭遇的危機

所謂環境民間組織，是指以環境保護為主旨，不以營利為目的，不具有行政權力并為社會提供環境公益性服務的民間組織。作為NGO組織，環保民間組織為推動環保事業的發展發揮了積極作用、做出了突出貢獻，但也面臨重重危機：

第一，費用問題。我國環保民間組織沒有固定經費來源。沒有固定經費來源、沒有任何行政權力、一切費用自籌解決，這是各類民間組織最基本的特征。經費不足是民間組織共同面臨的壓力和挑戰，該問題長期困擾我國環保民間組織生存和發展。

第二，觀念問題。一些政府部門對環保民間組織的發展缺乏熱情和支持。全能政府的思想觀念作祟，是抑制環保民間組織發展的重要原因。作為草根組織，環保民間組織行為低調，普通民眾對其組織類型、數量、作用、社會影響、生存和活動狀況等情況不清，自然對其地位與作用缺乏認識和理解，因此社會和公眾的參與度不高，環保民間組織也因此在開展活動、吸引人才、籌集資金、招募志愿者等方面遇到很多困難和阻礙。

第三，能力問題。我國環保民間組織在參與環境政策制定和實施社會監督方面，由于專業性人才匱乏、基礎薄弱，環保民間組織參與環境政策制定和實施社會監督的能力不足、成效不高，這表現在政策建議和行動方案質量不高，專業性不強，往往缺乏綜合情況、專業理論和基礎數據支持。

由此可見，環保民間組織生態環境惡劣，其對政府依賴性強，獨立活動能力弱，與社會公眾溝通少，公眾參與不足，這系列問題制約了環保民間組織的健康有序發展。

本案例中的環保組織L是一家在重慶市民政局登記注冊，致力于工業污染防治的民間環保組織。該組織通過污染源調查監測、環評第三方監督、推動行政執法、環境信息公開等手段，達成削減污染、行政提效的目標。該環保組織積極參與重慶市環境污染問題，面對污染企業的行為，環保組織也一度遭遇挫折和困境。然而，該組織不氣餒、不妥協，與政府溝通的同時，通過“念水行動”來改變利益格局，變被動為主動，媒體乘勢而為，深圳證券交易所的積極配合，環保部門再度出場，一個具有重大環境影響的區域或企業開展全面調查，推動當地環保部門加強執法，污染企業Y受到懲處，公眾環保意識提升。

由上可見，在參與治理污染過程中，環保民間組織發揮了巨大的作用，污染企業與媒體之間呈現錯綜復雜的關系。環保組織發揮監督作用，其理應與環境形象較好的企業開展合作，與政府保持暢通的溝通渠道，借助媒體的影響力進而得到社會公眾的支持。當環保民間組織的活動和污染企業的利益發生沖突之際，會尋求與政府合作選擇與政府合作而不是對抗或沖突。

（二）環境保護部門的尷尬：污染與罰款的博弈

一般而言，政府的環境保護部門是最大的執法者和動員者。各級地方政府都面臨發展經濟和保護環境的雙重挑戰，經濟發展和解決民生和就業問題顯得更加迫切，而環境危害顯得相對滯后，因此犧牲環境，發展經濟的現象屢見不鮮。環保執法部門對做出巨大經濟貢獻和就業問題的污染企業，除了按照規定罰款，很難作為，環保部門的處境十分尷尬。

據了解，污染企業Y因生產設備老化、內部管理粗放、守法意識淡薄，重慶市和區兩級環境保護部門均將其作為環境監管重點對象。重慶市環境保護局對該公司每月開展一次以上現場檢查，并嚴肅查處檢查發現的各類違法行為，但該公司環境違法行為卻屢查屢犯。在本案中，重慶市環境保護局已對企業Y下達行政處罰決定6次。2013年8月，重慶市環保局現場執法檢查時發現該公司粉塵散排和以不正當方式排放含油廢水的環境違法行為，對此也進行了相應處罰。

由上觀之，罰款的傳統方式很難改變屢查屢犯：生產—污染—罰款—生產—污染，循環往復，單向度的政府治理很難擺脫路徑依賴，改變博弈格局。

（三）尋找均衡點：由各自為政到合作共贏

該環境污染治理的轉折點是“念水行動”，該行動的意義在于廣泛動員，倡議為了我們共同的水資源，每個人都可以開始積極的行動起來，用民間正能量為社會對環境安全的焦慮找到出口。民眾積極參加跟隨志愿者暗訪排污口，見證民間對污染的監督如何協助環境執法，邁入集體動員的新時代。

污染企業面對政府為主的全方位的壓力，進行積極整改，扭轉企業形象。這種行為的巨大變化，是多方合作努力的結果。如下圖所示：

上圖顯示的結果表明，污染企業Y處于風口浪尖，面臨前所未有的壓力與挑戰，在其中政府是權力的來源，權威的象征，直接影響污染企業的行為變遷；環保組織L和資助方攜手合作，令污染企業Y無處可逃遁。其具體分工情況是：資助方I負責污染處罰數據庫，上市公司數據庫；環保組織L具體監督，在地污染調查，督促整改，環評數據庫；資助方S作為支持會員環保組織L，推動政策，是最重要的提供資金資助；媒體利用曝光，尋求輿論和支持；公眾積極參與到污染治理過程之中，監督、曝光污染企業，進行綠色選擇。

三、啟示與結論

回顧案例，我們不難發現，既往環境污染治理過程遭遇的困境，在本案例也同樣存在。然而，本案例卻能突破困境，給我們留下許多重大啟示。

該案例最終取得成功，其原因耐人尋味。該案例帶給我們最大啟示在于：僅僅靠單向度的努力，很難對污染治理有所作為，正如前文案例所示，政府、NGO、媒體、公眾都有自身難以克服的弊端而陷入路徑依賴。治理環境污染，我們任重而道遠，多元主體合作共治的鮮活的案例擺在我們的面前，合作共治是污染治理的必然趨勢。

政府與NGO未來合作前景光明，本文對合作路徑的初步思考如下：

第一，建立政府與NGO互動的長效機制。案例的比較分析表明，我國政府和NGO之間的合作應該是長期而持續的。既往，NGO組織對政府高度依賴，面臨人財物匱乏、自身素質和能力不高的困境；政府的人力、時間、精力有限，在位于科層制的制約和束縛，這些可以通過政府與NGO的互動合作來化解困難和束縛，改變利益格局，取得積極效果。

第二，全面參與，協同治理。協同是關注普遍規律支配下的有序的、自組織的集體行為，其面臨著對兩種現象：一是有序的集體行為的發生，一是自組織行為的發生。在污染治理過程之中，我們應該廣泛動員，發揮協同的力量。具體而言，NGO組織發揮監督作用，并發揮全民動員的優勢；政府擔當兜底工作，是權威的符號；公民廣泛參與，保護家園的行動。全面參與一方面受支配的動員，一方面基于公民的自發組織，兩種動員方式均有益于問題的解決，有異曲同工之妙。

第三，公益公共平臺的搭建，持續關注污染治理。除了建立長效合作機制，全面動員，繼而建立環境保護的公益平臺勢在必行，因為公益公共平臺是聯系多主體的公共平臺，是合作機制的載體，有了這個載體作為依托，協同治理才有可能。