與國際行政法的產生有關的幾個基本問題——基于全球化、全球治理的視角

林 泰

(重慶工商大學 法學院，重慶400067)

“‘國際行政’是指履行全球治理職能的國際組織或機構對國際公共事務的規制性行為以及其內部的組織、管理活動。”［1］所以，從寬泛上理解，國際行政法即有關全球治理實踐中實際存在的跨國或者國際性行政權力行使的法律規制，是全球治理法治化的表現。國際行政法的產生是全球化向縱深發展以及全球治理中一個法律發展現象及趨勢。在學術史的發展中，國際行政法的概念與傳統國內行政法的理念以及國家主權觀相悖而歷來都是一個備受爭議的問題。德國行政法立法者之一的奧托·邁耶(O.Mayer)就認為:“國內公權力在自己的統治范圍內是國王，可以排除其他一切權利;外國權力在另一國范圍內只能在極特別情況下適用;如果國際義務存在的話，也必須通過國內法的過濾，將其轉化成國內法。”［2］(354)我國臺灣地區學者陳新民也認為:“行政法是基于國家主權而制定的，主要是為規范國家行政機關有效行使行政權力的法。即使存在某些涉外因素，效力也只及于本國領域，其在性質上仍屬于國內法的范疇。國際行政法之成立及承認，除非憲法規定國家主權可讓渡到一個國際組織之上，否則，所謂國際行政法的概念，仍是不實際及未成熟的”。［3］(8)但全球化的進一步發展使全球治理成為可能，全球治理帶來人類歷史上史無前例的一種全新治理方式，也使真正意義上的國際行政法的產生成為可能。本文所述即為國際行政法的產生所涉的一系列基本問題，試圖由此厘清以往各種觀念誤區。

一、國際行政法的產生語境——全球治理

全球治理的提出源于全球化的推動、國際性公共問題的不斷增加，而單個國家無法自力解決等綜合因素。誠如一些學者認為:“全球治理可以被看成是全球化時代全球公共事務的管理方式。全球公民依照某種普遍認可的規則參與及管理各層次國際公共事務并形成新的得到認可的規則或制度，由此世界得以有序發展。”［4］相對應的，全球治理是人類治理方式、廣度、深度、范圍的一次變革，其中蘊含著涉及整個人類的生活方式、制度構造、文化理念等的改變均是革命性的。全球治理最終要落實到規則層面的解讀，因為全球治理的核心目標，在于致力于“健全和發展一整套維護全人類安全、和平、發展、福利、平等和人權的新的國際政治經濟秩序，包括處理國際政治經濟問題的全球規則和制度。”［5］(2)所以全球治理必然意味著大量全球性規則的增加以形成制度性支撐，那么，其理所當然帶來的是國內法、國際法以及它們之間相互關系的一次巨大變革。正如有學者認為:“全球治理表現在法律方面，就是國內法與國內法、國內法與國際法、國家法與非國家法等各種形式的法之間以極其復雜多樣的方式相互聯系、相互作用。其中任何一種法律體系的變動，可能會立即引起其他法律體系的變動或者反應。”［6］(20)

正是在全球治理的背景下，大量的有關國際經濟與社會管理制度得到爆發式發展，這些制度都是對全球市場經濟的發展，經濟、社會、環境、信息和其它相互依存的形式發展的結果以及由這些純粹通過國家間解決這些問題存在的不足而產生的后果的回應。這些管理制度包含了各種各樣的學科領域:貿易、銀行業和金融規制;環境、健康和安全;醫藥品;交通和通信等。市場失靈和那些分散的用于維護重要的經濟和社會價值的國家管理體制的失敗也都導致了這些制度的產生，其當然也包括那些國內實施的具有行政管理特征、做出行政監管決定和創制行政監管法律的領域。這些國際監管制度應當如何對他們所應當服務的制定者或者公眾的利益負責，這是對以新的形式出現的行政法所提出的問題。提及責任的追究時，又立即提出了向誰問責以及通過什么方式問責的問題。其中一個方面就是確保行政決策者(包含國內和在國際范圍內執行跨國或者全球性管理規范的官員)忠實于一套得到認可的新的行政法體系。

另外一個方面就是對最終受這些制度影響廣泛的大眾的責任，包括自然人、企業、法人，和在某些情況下涉及到的非政府組織，以此來確保他們的權利得到保護，利益受到尊重。全球化帶來了一系列從實踐到制度層面的難題，各種行使實質性規制權力的跨國組織或機構的權力在全球治理中急劇膨脹，對其問責成為一個難題。如果把全球治理理解為一種規制型行政，各種類型的跨越國家界限的國際組織或機構在全球治理中承擔了各種國際公共管理職能，規制型行政的作用和影響在不斷增強，最為突出的表現就是很多承擔全球治理職責的國際機構直接面對私人主體行使權力。在一國的國內法中，公權力機關面對私人主體我們一般可以理解為行政法律關系，而對公權力機關的問責和監督一般都有比較完善的行政救濟法予以明確，比如我國的《行政復議法》和《行政訴訟法》，尤其是行政訴訟(或者稱為司法審查)，是由法院作為獨立的第三方來終局裁決行政行為的效力及合法性。這樣，主要是私人主體的行政相對人在面對異常強大的公權力機關的時候，也能借助司法來維護自己的人權和其它合法權益。但是在國際層面上，目前既不存在一個超越國家主權界限的“世界政府”或者“超國家政府”，也不存在擁有充分管轄權的“世界法院”，在全球化進程中的大量履行全球治理職責的國際機構的權力行使沒辦法沿著國內行政法的進路得到有效的監督，這就產生了一系列的難題。行政法只是用以促進問責制度的完善以及確保事實上的國際監管制度最終的正當化的方式之一，其也提出了在與其他制度并行的實施過程中所應當扮演的適當的角色問題。除此之外，履行全球治理職能的組織并不僅僅是正式的政府間國際組織，大量公私混合，甚至是私人機構、非政府組織也承擔了這一國際行政性職能，私人因素成為行政規則的主體，這同樣帶來了一系列國際法層面上的難題。從某種程度上講，這些都是國際行政法產生的必然性與必要性因素。

總之，在闡述“全球治理”這個概念的同時，我們必須同時承認法律全球化的進程正在發生，盡管在全球的范圍內，一套表述明確、內容合理、結構妥當并得到國際社會的普遍尊重和遵守的規范體系尚未成型，［7］所謂“國際法治”的完全的理想圖景還十分遙遠，但其進程已經逐步呈現。學者周永坤教授曾經樂觀的預計，人類可以在21世紀中葉初步達成法律的全球化這一目標。［8］國際行政法的產生已經是一個明顯的例證。據此，我們可以這樣認為:國際行政行為、國際規制主體(權力行使者，最后達至“國際行政主體”的完全表述)、國際行政相對人等概念已經有一定相對清晰的雛形和基礎，一個規范等級逐漸鮮明的“國際行政法”體系正在產生并逐步形成。正如國外學者所認為的，國際行政法體系的形成本身表明在“國內法層次的行政法和單純的國際法已經不能完整的說明或者闡明這些創造出新的跨國或者全球性行政和行政法的新的國際監管制度”［9］。

二、國際行政法產生的兩個現實驅動因素

(一)全球公民社會的興起

“全球公民社會”是全球化背景下“公民社會”這一概念的飛躍性嬗變。美國的艾利斯·勃丁是較早提出“全球公民社會”這一概念的學者，其在1988年發表的《建立一種全球公民文化》一文中將在國際視野下的全球公民社會的功能定位為:游說政府、培育世界公民身份、新的關于國家的思想觀念、北方了解南方的新方式、創造和維持信息渠道和作為對國家失望的一副解藥等。［10］放在本文背景下來討論全球公民社會對國際行政法產生的推動，主要意義更多在于全球公民社會的興起為國際行政法的產生提供一種政治文化與氛圍。全球公民社會孕育出的從國內民主到國際多元民主理念的嬗變，是國際行政法產生進程中不可或缺的一部分。在國際多元民主理念的指引下，更多的國家、組織、團體參與到國際公共事務的治理中去，后面所謂“國際行政空間”的形成才具有正當性。因此，全球公民社會的興起是國際行政法產生的一個直接而現實的驅動力。全球公民社會在全球化時代背景下得到不斷壯大，對于跨國監管制度產生了深遠的積極影響，產生了全球公民社會各種階層、團體，包括“跨國私人規制者、諸如國家、國家間組織或其行為具有終局效力但可能并不受控于中央行政當局的國內公共規制者參與的公私合作組織這樣的混合機構、無條約基礎的非正式國家間機構(包括“無同盟意愿”的)，以及通過行政性行為影響第三方的國家間組織(如聯合國)”［11］等，他們具有明確的參與到跨國監管制度和行政服務的訴求，這有力地促進了國際行政法體系化的形成，包括主體結構、運行結構，以及問責結構等。而國際化行政法的產生、完善又提供一種適當的有別于傳統國際法的對全球公民社會的調整機制，包括運作方式、行動模式等的支持以及規則依據。

(二)國際非政府組織的發展

國際非政府組織的快速發展是全球治理中一個突出的現象，自上世紀末以來，業已引起國內外學者的重視，并有大量著述發表。討論國際非政府組織的發展對國際行政法產生的驅動，主要在于全球治理中國際非政府組織為國際行政法提供參與的主體支持。除了主權國家及特殊地位的地區之外，國際非政府組織是全球治理過程的重要參與主體。因為普通公眾通過對非政府組織的參與這種形式可以表達自己的某種傾向性或者意愿，以此與政府機構和其他公法組織進行互動和博弈。在這個過程中，一方面，共同的治理目標的實現成為可能;另一方面，民主參與的程度也通過組織的自主性和自治方式而得以提高。［12］由此，國際非政府組織成為全球公民社會參與國際公共問題解決的主要渠道，也是國際政治體系與公民進行有效溝通的基本方式。因此，全球治理，不可能缺乏國際非政府組織的參與與協助。約瑟夫·S·奈認為:“非政府組織在全球治理機制中發揮的直接作用至少包括以下方面:指出全球化可能被忽視的、存在問題的后果;闡明全新的價值觀和規范，以引導和約束國際實踐;建立跨國聯盟，倡議和支持容易被忽略的替代政策方案;改革國際制度，回應未得到滿足的要求;推廣有國際應用價值的社會創新;協商解決跨國沖突與爭執的方法;動員資源，對重要的公共問題采取直接行動。”［13］(284)對于國際非政府組織在全球治理中這些具體的作用和功能，即為成型中的國際行政法律規則和制度調整的范圍和領域。無論是全球公共問題的甄別，還是適用何種程序、動員什么資源，以及對這些全球公共問題的處理與決定，都需要國際行政法律規則提供基本的依據和方式。國際非政府組織的主體地位、機構設置、以及全球行動、權力配置與救濟運作程序等都為國際行政法律制度所涵蓋。從另一個層面講，非政府組織在國際行政法中的角色難以替代，其職能的擴張所在往往正是一國政府、正式的政府國際組織所無法觸及之處，在特定領域，一定程度上甚至充當了規制的主體，對被規制對象(如私人、公司法人、另外的非政府組織等)擁有巨大的權力，甚至涉及個人健康、工作等基本人權范疇，這種獨特的角色安排又更加促使國際行政法向縱深發展。因此，國際非政府組織的發展成為驅動國際行政法產生的直接因素之一。

三、國際行政法的產生路徑

如前所述，解決全球公共問題的方法之一就是發展更為有效且適當的行政法監管體制，追究行政管理決策和國內執行的責任。國際行政法的產生是一個動態過程，這個動態過程可以稱之為行政法國際化進程。以一個國家為基點考察，這種國際化不外乎“輸入”和“輸出”兩種方式:“輸入”即國際上的行政法的國內化;“輸出”則可以理解為國內的行政法的國際化。在體系化的國際行政法形成中，金斯伯里、斯圖爾特教授等人將“輸出”、“輸入”的路徑總結為“自下而上”和“自上而下”的路徑。［14］他們認為在跨國規制權力的運用中產生了問責缺失現象，從而開始引發兩種不同的回應:一是試圖將國內行政法延伸到對國家產生影響的政府間規制決策中;二是在全球層面發展新的行政法機制以應對政府間機制形成的決策和規則。“自下而上”即延伸了一國國內行政法的觸角并對國內法規中的超越國家部分以更加有效的控制和審視。比如在美國，相關法院在執行國內機構對全球管理規范政策做出的決議時，試圖采取多種途徑進行行政法程序要求下的司法審查和純粹運用于國內監管措施進行的司法審查，并使美國的行政官員能夠參與到這些標準和國內措施的全球發展進程當中。例如，他們可能要求美國的行政官員在開始進入全球監管討論和談判之前給予公眾以公告和評論的機會。要求美國的行政機構在擬通過執行一個新的全球監管標準規則時，提供一個全球監管制度討論和決議的摘要，并提供監管機構在全球探討和最后決議中所扮演的角色的分析和論證。對于已通過決議程序但又不符合基本監管標準要求的全球監管決議或者規范，國內的法院有時甚至會大膽地拒絕承認。其他參與國家可能也會有類似的要求，這很可能促成跨國行政法的產生。“自上而下”的方式下，以條約為基礎的監管制度，甚至網絡或者橫向監管制度都會采用相應的決策程序，以此來促進更大的透明度、為利益相關者提供更多的參與和反饋機會、建立審查機構或其他機制以促進完善對國際或跨國界監管決議的問責制度。特別是在這種情況下，我們需要從以法院為中心的行政法概念中將自己解放出來。國際實踐中已經開始運用多種途徑來解決這一問題:世界銀行的檢查小組，北美貿易自由區環境合作委員會制定的程序，食品法規委員會在國際食品安全的標準中和在國際瀕危物種貿易公約中都將國際非政府組織納入到其決策程序當中。［15］

在評估這兩種國際行政法的實現路徑后，我們可以發覺，發展中的國際行政法機制有可能會對國內行政法提出挑戰，特別是在國內整體法律設置中有可能起否定(權力制衡)或者肯定(權力導向)作用的行政法。［16］在國內，行政監管機構一般受制于民選的代議制機構，并受到獨立法院的審查。但是國際監管網絡和組織并沒有受到類似國內的民選代議制機構過多的干涉，也沒有所謂的審查法院。這可以作為采用安全的傳統外交規范、進行秘密談判和采用非正式的全球監管治理模式的好理由。此外，在很多全球行政監管制度當中，監管功能并不是由能夠明顯區分、易受制于行政法管理的固定行政機構所承擔。

不管哪一種路徑，所達至的結果就是最終形成國內國際兩元結構逐漸淡化的一個規則等級鮮明的“國際行政法”體系，行政法國際化體現的是這一過程所表現出來的某些特征。所謂“國際行政法”體系，很大程度上是作為國內行政法體系類比的基礎上提出來的，其和國內行政法有某些內核或基本理念的相似性。

四、國際行政法的基本特征

首先，由于大量不同的國際規制機構的存在，國際行政法是存在于各個行業(或者部門)的。這個特征直接起源于國際規制本身，它追隨第一個不能為某個國家單獨行動所能達到的特殊公共目標的出現。這種部門性本身通過多種實體提供多種國際行政形式對全球管理的組織產生了影響，從正式的國際組織(例如WTO)到具有管理功能的民間機構(例如互聯網名稱與數字地址分配機構IOSCO)，皆是如此。［17］而且，不同組織的聯系逐漸取代了過去協助的缺乏，表現為很多國際規制實體為其他國際體系所形成，例如由聯合國糧農組織與世界衛生組織創設的國際食品法典委員會(CODEX);另外，連接不同組織的協議或者協助網絡得以建立，例如在WTO與世界知識產權組織(WIPO)之間，或者是在WTO與世界衛生組織(WHO)之間的協議;再之，由一個組織創設的爭端解決實體可能用于解決產生于其他組織之間的爭議，例如解決英特網域名爭議的世界知識產權組織仲裁與調解中心。總之，國際行政法針對的主體范圍極其廣泛——從國家、國內公共行政管理、全球性機構、非政府組織乃至自然人等。雖然國際行政管理不能真正被說成是獨立于國家層面而存在，但在全球舞臺上國家的角色變得越來越多層面，并且在全球和國家層面存在著一個互動的過程。正是基于這個原因，國際組織的決策程序揭示出技術上的聯合行動和共同的調整是多數主體的意見。正如有外國學者所說的，無論從實證主義還是從經驗主義方法，都沒有將全球從國內層面分離開來的清晰方法。［18］

其次，國際行政法超越國家界限進行運作，這種運作與國內行政法特征的主要區別就是與任何憲法基礎相脫離。在國際乃至全球層面，沒有超國家政府或者更高的權力機關，僅僅有某些部門準政府形成的多數意見。［19］國際行政和行政法、憲法基礎的缺乏又一次產生了新的具體的問題——權力行使的正當性和問責性。而且在更深一層的相關方式上，國際行政法的主焦點致力于在操作層面增加多樣的保護機制以確保國際管理機構對那些其行動所影響的利益做出適當的回應。如前面所論述的，憲法基礎的缺乏，關于追求全球民主的任何可能性在任何時候和將來會強迫對其他正當性和責任促進機制的重視，例如來自國內法原則如透明度、參與、給出理由的職責、司法審查等。［20］

最后，從一個嚴格的法律角度，國際行政空間帶有“國際”與“行政法”的雙重性質，既不能否定這兩個概念的共存，也不能作為一個僵硬的分裂而概念化，而是應該單純的作為一個新的挑戰被認可、接受和面對，以促使一個新的概念工具設置的發展。［21］

從以上這些特征看，盡管界限和范圍還不是非常清晰，但一個多維度、多層次的“國際行政空間”目前是事實存在的。在這個空間中，很多履行全球治理職能(或許是無意的)不同類型的組織或機構作為行使規制權力的主體，包括正式的政府間國際組織(或其機構)、一個國家的國內當局、私人機制組織(非政府組織)、公私混合型組織等。這種觀點很可能會引起爭議，很多學者堅持最為傳統的觀點，認為行政與傳統的國家主權觀相連結，是一個國家與政府中的特定范疇，嚴格意義上的行政法只能存在于一個主權國家的內部，“國際行動可以協調和協助國內行政，但由于缺乏國際執行權力和能力，它本身不構成行政行為”。［22］所以所謂“國際行政”的提法從理論到實踐上都是有問題的。對該觀點，筆者認為從邏輯上，一個實證例子就可以駁倒，這就是歐盟行政法。隨著歐洲政治經濟一體化的深入，目前在學理上和司法實踐中已經形成了歐盟行政法這一全新法律部門，而對這一法律部門有著不同的定義。通說認為，歐共體法主要由行政法規則所構成，而歐盟行政法包括所有緣自歐洲共同體法以及保障共同體法實施的法律規范和法律文件。［23］著名的行政法學者施瓦茨教授認為:“就某種程度而言，歐洲法院將歐共體描述為建立在法律基礎上的共同體，更確切地說，是建立在行政法基礎上的共同體。”［24］(4)因此，歐共體近年來不斷發展的實踐正在促進統一的“歐盟行政法”的形成。問題在于:歐盟是一個國家嗎?盡管一體化程度之高讓人矚目，甚至在《里斯本條約》基礎上已經產生了“歐盟總統”，但是無法否認，歐盟現階段還不是一個主權國家，但是歐盟從歐共體誕生那一天就有若干統一的行政法淵源，這是非常值得深究的。這說明了基于絕對主權觀的行政及行政法概念并非牢不可破，起碼人類早已經有了行政及行政法“超國家化”的實踐。另外，從現時的實際情況看，“這種觀點與具有行政要素和職能的國際和跨國規制機制的迅速擴張是相矛盾的”［22］。

五、國際行政法體系化的阻礙因素及克服

國際層面相比國內層面的很多特殊性使得國際行政法的體系化發展面臨諸多挑戰，從前述新興國際行政法的若干特征中也可從另一側面看到國內行政法的模式在國際層面的很多領域事實上是無法實行的。國際行政法體系化面臨的挑戰包括:超國家決策過程通常是繁冗的，因為權力由不同的機構分享;國際決策過程的非正式性也會減損行政法的應用;私人利益在一些國際決策機制中起重要作用;國際、國內，政府和私人機制的混合使得行政法的應用更加復雜化;現存的國內行政法模式總是被理解為是西方發達國家的產物，是用來擴張發達國家權力的工具等。［25］(1537)另外，國際層面，也存在權力濫用的風險，現存的國際組織甚至缺少對權力的最基本的控制，且沒有全球范圍內的公眾檢查官員是否濫用權力，是否對自己的行為負責。［26］(34)當然，從另一個層面分析，這些國際行政法體系化的阻礙因素并非不可克服，雖然國際行政法不如國內行政法成熟，但是如能改進合法性，就能夠將超國家機構的全球治理職能發揮得更好。下面簡要闡述在國際領域應用行政法如何克服各種阻礙因素。

(一)責任劃分的難度。對某一事項的決策權力往往是在幾個級別上劃分的，這使得對決策結果的問責很難精確地追溯到源頭，在這一點上國際決策和國內決策區別并不明顯。從國內行政法布局來說，劃分責任并在各級政府之間布置好幾方如何連接是非常重要的。比如說在美國，環境保護局和能源部對環境變化政策都有責任，并且還有其他幾個對該政策有從屬作用的機構和部門，這些互相重疊的決策機構是確保政府官員間審慎商議的重要途徑。同理，在全球范圍內，當有權限的決策機構間相互重疊時，首先要確保有解決管轄權糾紛的程序規則。

(二)非正式性。國際決策的非正式性可能會使決策過程模糊化。在這個方面，有兩個不同的問題需要解決。一方面，非正式性意味著不透明，解決它就需要強化透明度以及更加明確的程序規則。然而另一方面，非正式性往往產生約束力優先的軟法，在談及全球治理合法性的時候，軟法的產生有其一定意義，但是也有可能更進一步產生合法性障礙。所以，更強調程序嚴格和程序法更能使公眾產生對集體行動的信心，也更能接受其結果。

(三)私人的角色。國際層面的一個特征就是私人結構性參與國際規制秩序，事實上，在決策過程中私人機制的存在在國際層面和國內層面沒什么不同。在很多發達國家，商業組織和非政府組織的游說可以說無處不在。在國際決策過程中，利益相關方的參與具有重大意義，即使現存的在全球層面的特殊利益游說缺少制度約束是一個值得關注的問題。解決方式如上所述，不但不能放棄在超國家領域嘗試適用國際法原則，而且要為特殊利益參與設立規則，以免決策結果的歪曲。

(四)混合性。國際國內、政府與私人的混合使得國際層面適用行政法更為復雜，每個國際組織都是國內和國際官員的連接處。規定國內和國際官員的角色，尋找混合國內和國際權力的方式是制度設計的主要挑戰。然而成熟的行政法制需要解決這個問題。一些問題可以通過國家政府間的協商解決，還有一種方式就是授權給國際機構并允許他們在授權的范圍內解決問題;另外，還需要在國際層面明晰并調和國際機構的利益，且能相對應每個特定的國際組織以顯示其特殊的決策情況以及治理結構的深度和特點。

(五)制度缺陷。把國內行政法應用到國際領域的最重要的問題來自于在國際層面缺少類似國內領域那樣限制決策者權力行使，使其對自己行為負責的機制。［27］值得注意的是，國際行政法通常需要保護因全球治理機構權力濫用而損害的個人和經濟實體的權利，在一些國際組織中，爭端解決機制則提供了必要的機制。另外，由國家政府監督其權力行使的機制也應該確立。［28］由于缺少類似國內的直接司法或檢察權力行使，產生了一個嚴重的問題即是缺少問責。在國內領域，代議制民主制度保證了問責制度:無法達到公眾標準和期望的首長官員將在下次選舉中落敗并交出其權力。［29］(1540)對于政務官員來說，如不按照法律行使權力或按照首長制定的政綱則會導致承擔相應責任或者被解雇。［30］我國國內也有相對完善的行政訴訟及行政問責制度，確保了對權力行駛者的有效問責，而在國際層面，問責就成了一個難題。目前的現實情況是只能寄望于一些比較寬泛的監督機制，比如市場壓力、法定的監督機構、非政府組織、媒體等能促使權力行使者證明其權力行使的正當性。有學者提出了七個可供選擇的規則國際政治決策的問責制度:即責任分級、國家政府監督、預算和財政監督、法律約束、市場激勵、同行壓力以及聲譽風險等。［31］(35～41)具體、微觀的有關的國際行政法規則和程序，以及對它們產生的決策結果的監督，也應該加入到上述機制中。

(六)意識形態與政治偏見。前述有關國際行政法的觀點很容易被誤認為專屬于西方的意識形態，并且規則對發達國家有利，這個問題可以通過機構化的國際組織克服，晚近國際社會的發展也證明了發展中國家的參與并非一定就處于劣勢，在個別時候這些國家甚至更具優勢。更重要的是，雖然本文提出的行政法規則絕大多數都以發達國家法制為基礎，但是很多國家的管理機制都采用了其中一些程序性要素。部分行政法元素能獨立于意識形態而具有普遍應用的意義或深遠的影響，并且在越來越多的國家得到了應用。不論國家對提出的國際行政法有多大程度的了解，在務實的基礎上，本文所提出的這些行政法工具可以在很多情況下由不同發展階段、不同意識形態的國家應用。

六、結語

在依存度極高的世界，超國家治理乃至全球治理不可避免，從打擊恐怖主義，到控制全球變暖，再到制造全球公共產品，以及自由貿易和公共健康計劃等，有效的國際規制機構有助于實現上述目標。當超國家機構擴張其治理職能，它們的合法性更令人關注，而合法性意味著按照規則指定的方式行事、明確性和穩定性、效率的系統和制衡機構、提升政治對話的能力、以及對程序的嚴格遵守等，行政法工具是建構合法性的核心，所以國際行政法的產生是應有之義。盡管不會在短期內形成“全球政府”或全球性中央權力的行使，所以行政法國際化仍然是一個漫長、復雜且多元化的進程。但是由于某些利益的共同性，在世界上呈現某些共同的標準和制度，在全球治理中依然是完全可能，也是完全可行的，全球治理語境下國際行政法體系的形成是一種歷史的必然趨勢，全球范圍內對集體行動的需求以及對善政的越來越多的強調使得對這方面持續努力的需要也將會越來越急迫。

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［26］ See Ruth W.Grant＆ Robert O.Keohane，Accountability and Abuses of Power in World Politics，99 AM.POL.SCI.REV.29，(2005).

［27］ Jerry L.Mashaw，Structuring a"Dense Complexity":Accountability and the Project of Administrative Law，ISSUES IN LEGAL SCHOLARSHIP，Mar.2005，at 11，http://www.bepress.com/ils/iss6/art4.

［28］ See Richard B.Stewart.U.S.Administrative Law:A Model for Global Administrative Law?，68 LAW ＆ CONTEMP.PROBS.63，76－88(2005).

［29］ See Daniel C.Esty，Good Governance at the Supranational Scale:Globalizing Administrative Law，Yale Law Journal(2006).

［30］ See Elena Kagan.Presidential Administration，114 HARV.L.REV.2245(2001).

［31］ Ruth W.Grant＆ Robert O.Keohane.Accountability and Abuses of Power in World Politics，99 AM.POL.SCI.REV.29，30(2005).