辛亥革命初期各省立憲述論

王兆剛

（青島大學 法學院，山東 青島 266071）

辛亥革命初期各省立憲述論

王兆剛

（青島大學 法學院，山東 青島 266071）

辛亥革命時期獨立各省大都頒布了具有根本法性質的地方憲法性文件，成為辛亥革命初期引人注目的現象。這是近代以來資產階級民主共和方案在中國的第一次大規模實踐，反映出當時政治精英群體對民主共和方案在中國實現形式的不同理解。各地的立憲從制憲主體與制憲過程來看，具有明顯的精英制憲的特點；從內容看具有革命性、過渡性等特點。這一時期的地方立憲傳播了憲法民主觀念，安定了地方秩序，為南京臨時政府的建立準備了條件。

辛亥革命；地方；立憲；獨立

對于民國初年的立憲，如“臨時約法”“天壇憲草”“袁記約法”等，學術界已多有研究。而對于辛亥革命初期各省的地方性立憲活動則多限于史實梳理，少有系統的深入剖析。①1982年香港學者李鍔、林啟彥曾發表專論對此問題進行探討，見《辛亥革命時期的共和憲法》，載《近代史研究》1982年第2期。近年來較重要的研究成果有韓大元的《辛亥革命與憲法學知識譜系的轉型》，載《中國法學》2011年第4期。隨著新材料的不斷發掘與認識的更新，對辛亥革命初期地方性立憲理應有更多研究。這一時期獨立各省頒布了大量憲法性文件，其內容雖以地方為主，但內涵豐富，展現出了一幕多樣的政治圖景，為我們認識辛亥革命前后的憲法觀念提供了寶貴資料。鑒于此，本文擬對辛亥革命初期各地制定的憲法性文件的內容、特點等做一初步探討，以求教于學術界同仁。

一、辛亥革命初期獨立各省立憲綜述

武昌起義爆發后，各地紛起響應革命，相繼發動起義或宣布獨立。“在各省響應革命的，包括不同政治立場的革命派、改革派、舊官僚，不同身份的新軍、會黨、咨議局、學界、商界”。[1]（P27）獨立后的各省先后建立了地方性的臨時政府，同時頒布了形形色色的多以“約法”命名的憲法性文件。這是清末以來立憲運動的延續。[2]（P175）這些文件從內容和體例來看，基本都包括了近代憲法的三大要素：一是關于國家體制、政府組織和職權分配，二是公民的權利和義務，三是憲法修正和解釋的程序，[3]（P4）因此可以說屬于憲法性文件的范疇。

1.湖北

在辛亥革命過程中，首先依據民主共和原則建立的革命新政權是首義而起的湖北軍政府。1911年11月9日，湖北軍政府頒布《中華民國鄂州約法》，這“是中國資產階級擬定的第一個帶有憲法性質的重要文件”。[4]該草案在國家結構方面規定中華民國完全成立之后，“得從中華民國之承認，自定鄂州憲法”，實際上規定了未來中國的國家結構形式為聯邦制。其他各章主要為對政府體制的具體規定，從其內容來看，基本是按照三權分立原則建立政府。其中都督由人民公舉，任期三年，連任以一次為限。政務委員由都督任命，執行政務。政務委員對于都督公布的法律及其他命令與其主管事務有關的須署名，議會可彈劾政務委員的違法失職行為。議會與總統之間的制約關系主要體現為都督對議會議決的法律有一次再議權，都督發布緊急命令須得議會事后同意等。在司法方面，除受理一般案件的法司外，特別規定設行政審判院，專門受理“行政官署所為違法侵害權利之行為”，[5]（P351）顯示出鮮明的限制政府權力與保護公民權利的意識。從政體模式來看，鄂州約法規定的更近似于總統權力較大的總統內閣混合制。

2.江蘇

江蘇宣布獨立后，江蘇臨時議會討論通過了《中華民國江蘇軍政府臨時約法》（簡稱《江蘇臨時約法》）[6]（P618-619），由江蘇軍政府都督程德全于1911年12月7日在《民立報》公布。

該約法主要內容為江蘇軍政府的組織制度。規定江蘇軍政府由都督、政務委員、省議會組成，都督由江蘇人民公舉，政務委員由都督任命，省議會由人民選舉。約法對司法權與司法制度未作規定。這種政體結構是政府、議會兩權分立而非三權分立。就具體政體模式而言，可以說是都督權力獨大。約法規定，都督總攬政務，有權裁可省議會所議定之法律，政務委員雖“于都督公布法律及及其他有關政務之制令時，就主管事務，須自署名”，[6]（P618-619）但未規定如果政務委員不進行副署都督政令是否有效，因此政務委員很難對都督權力進行制約。從省議會與都督關系來看，省議會可以彈劾政務委員，但對能否彈劾都督未加規定。都督在緊急必要時可以發布等同法律之制令，“緊急必要之制令發布后，須提出省議會，經其議定而裁可之”，[6]（P618-619）這是省議會對都督的有限制約。另據《江蘇臨時議會章程》[7]（P28-29）規定，議會議員對于本省利害事件，如有疑問，可提交質問書，由議長轉交都督府，都督府接到質問書后，應由主管各司具書答復，這種質問權有一定強制性，屬于議會對都督府的監督權。

3.四川

1911年11月21日四川的同盟會員組織民軍攻占廣安，宣布成立大漢蜀北軍政府。軍政府成立后，宣布廢除清朝統治的一切制度，改州為縣。[8]（P545）1911年11月22日重慶蜀軍軍政府成立，此后公布《蜀軍政府政綱》，[6]（P619-622）為戰時的根本大法。該法值得注意者有以下幾點：第一，采取都督集權制，規定都督主持軍務、政務，審判廳長、檢察長、庭長由都督任命，且都督對于司法審判不當之案，有令其復審并減刑、特赦之權，這一規定賦予都督極大的司法權，一般實行總統制的國家對總統權力都沒有此類規定，可以說頗具特色。第二，設審計院，由都督任命正、副院長，負責監督政府財政，這是當時獨立各省的憲法性文件中極少規定的。第三，無議會之規定，而是設公民大會，由各地公選代表組成，對于地方行政及各部辦事，有建議改良之權，即公民大會僅為建議機關，而無對政府的實際制約權。公民大會每年開會兩次，會期不超過二十天。

4.浙江

1.從現代經濟管理思想出發，構建企業經濟管理新體系。事實上，當前經濟管理不再是一種基礎性管理活動，而升級成為受到外部的環境，并且受內部員工影響的全新管理體系。尤其是在當前知識經濟全面改革、深入之后，企業發展的絕對優勢日益消亡，不再存在擁有絕對優勢的企業了，所以結合當前知識經濟日益成熟的時代特征看，使用現代制度、重視科研，杜絕不必要的浪費現象等，也就成為所有企業需要走的路。

1911年11月浙江軍政府都督湯壽潛發布命令，決定于12月召開浙江臨時省議會，制定約法。各地共推出議員38人，革命黨人至少19人，他們是臨時省議會的中堅力量，保證了臨時省議會的民主革命導向。[9]（P244）臨時議會召開后，隨即著手起草浙江臨時約法草案。約法制定過程中，經過了數次討論。會上爭議最激烈的是關于都督是否負實際責任的問題，最后投票表決以應負責任得票最多。12月29日通過了《浙江軍政府臨時約法》[6]（P623-625）。

與同時期其他各省的地方性憲法文件相比，浙江臨時約法結構相對完整，內容上較為審慎。在政體模式方面，規定都督總攬政務，由人民公舉，任期三年，得連任一次，都督有緊急命令權，但須由次期議會開會時追認。都督有權任命下屬各司司長，但須得議會同意，后又頒布《各司官制》，規定各司司長“就于主管事務對都督負責任”。議會可質問都督及政務員，求其答辯[6]（P623-625）；議會可對都督提出不信任案于中央參議院，但僅限于法律上之罪犯[6]（P623-625）；議會可彈劾政務員之失職與違法[6]（P623-625）；議會年中開會，會期四個月[6]（P623-625）。從以上規定看，約法規定的政體模式類似于美國的總統制，同時又有諸多不盡完善之處。如規定議會可彈劾都督，但僅能就犯罪事項向中央參議院提出不信任案，可彈劾政務員違法失職，但未規定被彈劾之公務員應由都督罷免或主動辭職或其他處置辦法，這體現出議會對都督主導的政府的制約權是有限的，偏向于都督集權制。

5.江西

1912年1月，江西軍政府頒布《江西省臨時約法》[6]（P626-629）。該約法共7章60條。約法規定江西軍政府以都督及都督任命之政務委員、議會、法司組織。該約法值得注意者有以下幾點：

第一，按照三權分立的原則來組織政府，都督與政務委員、議會、法司分掌行政、立法、司法三權，三權之間的關系重心在于分立而非制衡。從約法規定看，都督權力較大，議會對都督很難進行有效制約，如規定都督有發布緊急命令權[6]（P626-629），對這種隨意處置權進行嚴格限制是各國憲法的通例，而約法僅規定都督發布緊急命令后提交屆期議會追認，而未規定如果議會不予追認的后續措施。此外都督任命政務委員與文武職員，也無需議會同意[6]（P626-629）。約法有部分條款規定了議會對政府的制約，但并不充分。如規定議會可以對都督及政務委員提出質問并要求答辯[6]（P626-629），但如議會對相應答辯不滿意如何處置沒有規定。議會對于政務委員失職及法律上之犯罪可提出彈劾[6]（P626-629），未規定何種機關受理這種彈劾，也未規定議會對都督的彈劾權。從這些內容看，議會對都督缺乏有效的制約權力，都督權力獨大。另一方面，都督可否決議會通過的法律，但以一次為限。[6]（P626-629）第二，從約法的結構看，將“都督”列于“人民”之前，“議會”列于“政務委員”之后，體現出重行政、輕民權、輕議會的傾向。第三，沒有明確規定司法獨立原則。

6.貴州

1911年11月4日大漢貴州軍政府成立，11月7日軍政府改咨議局為立法院，由立法院擬定憲法大綱。1911年12月，貴州公布憲法大綱。該大綱規定中國未來為一聯邦國，各省聯合憲法為共定憲法，各省自治憲法為特定憲法。大綱中有“國憲大要”“貴州國領”等語，意指貴州為聯邦制下的成員國家。在具體政權結構方面，規定立法院由上下兩院組成，下院以人口為標準，直接選舉產生；上院以區域為標準，間接選舉產生。立法院議員互選產生行政院員，由行政院員組成行政院，對立法院負行政上之完全責任。行政院制定官制、官規及一切章程、調遣軍隊等須得立法院厘定或同意。司法院正副院長由立法院選舉產生。從上述內容看，貴州憲法大綱的政體模式具有突出特點，可以說近似于議行合一制，議會即立法院權力獨大，行政院類似于議會制之下的內閣，但沒有規定行政院對立法院的任何制約權力。司法院由立法院選出正副長官組織，司法獨立也是不徹底的。

7.廣西

廣西獨立后，由廣西軍政府頒布了《廣西臨時約法》，分總綱、人民、都督、政務司、議會、法院、附則7章58條。約法規定“本約法在中華民國憲法未施行以前，為廣西根本法”。約法規定廣義的廣西政府由都督及其任命之政務司、議會、法院構成。都督由人民公舉，總攬政務，統帥軍隊。都督任命政務司長、高等法院院長等須得議會同意。都督可否決議會通過之法律及其他事件，但以一次為限。都督有緊急命令權，但事后須得議會同意，如議會不同意則命令失效。議會得質問都督及政務司，求其答辯。議會可彈劾一切官吏、公務員之失職違法，從這條規定看，都督應該屬于可被彈劾之列。法院審判“獨立不羈”。上述內容體現出廣西臨時約法規定的政體模式近似于三權分立下的總統制。都督權力較大，但受到幾個方面制約，首先議會對都督擁有實際的制約權，如同意任命權、緊急命令追認權、彈劾權等；其次，政府運行具有一定合議制色彩，如都督否決議會議案、提出緊急命令、提出法律案于議會等須與政務司連署。該約法中的政府組成頗有特色，設立了典試院、法官懲戒院、審計院、行政審判院，專門負責考試、法官與行政官員懲戒、政府審計。

二、各省憲法性文件的特點

辛亥革命爆發后，各地在群起響應的過程中，大都頒布了具有根本法性質的地方憲法性文件，這是辛亥革命初期引人注目的現象。這是近代以來資產階級民主共和方案在中國的第一次大規模實踐，其中內容各異的制度設計反映出當時政治精英群體對民主共和方案在中國實現形式的不同理解。從上述各省頒布的地方憲法性文件來看，雖各有特色，但都是在革命進程中或革命取得初步勝利后頒布的，都與當時的革命形勢密切相關，具有較多的共同之處。在上述七部省約法中，湖北、浙江、江西、廣西約法結構完全相同，都是分為七章，各章名稱基本相同。除此之外，上述約法還具有以下特點：

第一，從制憲主體與制憲過程來看，具有明顯的精英制憲的特點，基本沒有民眾的廣泛參與。從法理的角度來說，制憲權是人民主權的延伸和體現，是憲法正當性的保證。在實踐中，民眾的制憲權一般體現為由民意機關制定或由民意機關擬定后再由民眾表決通過。辛亥前后的地方性立憲基本上都是由個人或幾個人起草的。如鄂州約法是由宋教仁起草，由居正、張知本、湯化龍、胡瑞霖等人共同議定的。此后湖北軍政府曾設立總監察處，負責收集民眾對于鄂州臨時約法草案的意見，然后進行討論、修改，[11]這一措施多少體現了一些民眾參與制憲的色彩，但離制憲權由民眾享有的本義還相距甚遠。

第二，由于是在革命進行之中所頒行的憲法性文件，其戰爭色彩還是相當濃厚的，這突出表現在對政府體制尤其是對都督權力的規定上。即都賦予了都督較大的權力，表現為都督總攬政務，任命官吏，甚至可以直接干預司法，且普遍賦予都督以緊急命令權，省議會對都督的制約有限。這反映出各省的立憲都有一定的現實性，即考慮當時的戰爭需要，適當集中權力以便于戰爭的指揮與應變。

第三，在都督之下，大多設立了政務委員等行政機構，既隸屬于都督，同時又與議會有一定關聯，如政務委員任命須由議會同意等規定，這種政體模式類似于法國等國實行的總統內閣混合制政體，同時在一定程度上帶有瑞士委員會制的特點。這反映出制憲者一方面鑒于戰爭未息的動蕩形勢，需要賦予都督一定的應變權力，另一方面又受西方民主共和思想影響，對都督權力進行了一定制約。

第四，雖普遍按照三權分立原則建立政府，但政府結構的重心在于三權分立而非權力制衡，尤其議會對都督缺乏有效制約。

第五，從內容來看，這些憲法性文件的內容結構都不夠完整，主要是對軍政府組織形式的規定，對于經濟社會制度、政黨制度，各級政府之間的關系、地方與基層政權的組織制度基本沒有規定。這與辛亥革命的特點與進程有關。作為革命進程中的立憲，憲法性文件需要確認革命的成果，尤其是通過新的政治制度來反映新的利益格局和規定新的利益分配方式。而武昌起義爆發后，各地相繼而起的革命多半是以并不激烈的方式完成新舊政權的更迭，主要體現為政府名稱與組成人員的變化，而并未有觸動利益格局和社會結構變化的深刻變革。作為社會變動的直接反應，辛亥革命之初的地方政權尤其是基層政權并沒有徹底變革的必要。在此情況下，地方憲法性文件自然側重于確認革命所取得的形式成果即政權名稱的改變與民主政權組織的建立，至于反映和推動社會變革的政權體制的徹底改變則無必要。這反映出當時各省的立憲具有突出的過渡性特點，即立憲的主要目的為適應當時的形勢需要，憲法性文件的討論、制定都比較倉促，大多規定民國憲法頒布后本省憲法還要進行修訂。

三、對辛亥革命時期地方立憲的評價

各地在革命過程中如此普遍密集的頒布憲法性文件，有諸多值得關注之處：

第一，這一現象鮮明反映出辛亥革命與中國傳統社會以農民起義為主的反抗斗爭的巨大不同，即其中所蘊含的明確的政治近代化取向。各地憲法性文件普遍規定了三權分立、民權等具有近代憲法特質的內容。

第二，反映出革命的領導者普遍注意到根本法的重要性，以此來為新生的革命政權提供合法性資源。各省的立憲一方面是要確立新的政治秩序，另一方面也作為革命的宣言書，以此來宣傳革命，傳播民主共和理念，爭取民眾對革命和新政權的認同與支持。

第三，在革命尚在進行之時即頒行憲法性文件，使得這一系列革命展現出與傳統截然不同的特色，會對對民眾產生很大震撼，客觀上起到了民主政治文化社會化的效果。對辛亥革命是成功還是失敗的爭論往往以革命的結果為轉移，而僅從革命初期地方憲法性文件大規模頒行所具有的政治示范作用和影響來看，革命已經達到了部分目的，即通過憲法性文件的普遍頒行及其他措施，使得主權在民、議會制、選舉制甚至合議制等現代民主觀念從理念變為現實的法律文本和政治實踐，其對民眾的影響比單純的思想宣傳要大得多。

第四，辛亥革命初期的地方性立憲顯示了一種自上而下、先地方而后中央的民主制度建設道路。各地的立憲為國家層面憲法體制的建立提供了參照。溝口雄三先生認為，這種各省獨立的方式實際是民末清初以來鄉里空間從縣逐步擴展到省一級的結果。在辛亥之前，“省的文化、經濟、社會的網絡空間已經形成”，可以說省的自治網絡已經過多年實踐日趨成熟，而國家構想則因缺乏實踐而方案各異，因此先省而后國的立憲方案也就可以理解了。

第五，民初的地方性立憲活動對清末的預備立憲有一定的繼承和延續。“從光緒三十一年日俄戰爭以后，立憲不惟成為國人具有政治覺悟者一種堅定的政治信仰，而且成為當時及以后數十年間我國政治上最基本而不可抗拒的主流”。[2]（P175）武昌起義爆發后，各地的獨立多半是經過不流血的革命而實現，清末已經崛起的地方精英并未因獨立而沒落，相反成為獨立后地方政權的中堅力量。這一批地方精英成為清末與民國之間承前啟后的力量，使得辛亥革命并沒有徹底掃蕩過去，造成歷史的斷裂，而是在一定程度上延續發展了清末預備立憲運動中的一些制度措施，這在民初制定的一系列地方憲法性文件中能夠體現出來。如1912年2月頒布的浙江省議員選舉法在結構、內容諸多方面照搬了清末頒布的咨議局議員選舉章程。

辛亥革命初期的地方性立憲傳播了憲法民主觀念，安定了地方秩序，為南京臨時政府的建立準備了條件。辛亥革命初期各地的地方性立憲反映了當時的政治精英對在中國建立一種什么樣的憲法體制所進行的思考。這些憲法方案一方面大體包含了資本主義民主憲法的基本原則與內容，另一方面在具體制度設計上也不盡相同。辛亥革命時期的地方性立憲可以說是近代中國人嘗試實際建立資產階級民主共和制度的一個開端，其后中國的政治制度發展曲折復雜，辛亥革命初期地方性立憲中所體現的一些民主共和原則也沒有被北洋軍閥政府與國民黨政權充分繼承與發展，歷史并非直線前進而是螺旋式進步的，這也從一個側面說明在中國探索一條適合我國國情的近代化政治制度絕非易事。法國從大革命時期的1791年憲法開始，一直到1958年才真正找到一部適合本國國情的憲法，數百年間憲法屢經變易，政局動蕩不安。因此從歷史的長時段來看，辛亥革命初期的地方性立憲為中國近代的民主進程創造了一個充滿生機的開始，但也只能說是一個開端，其后的歷史發展卻是當時人無法預料的。

[1] 張玉法.中華民國史稿[M].臺北:聯經出版事業股份公司,2001.

[2] 荊知仁.中國立憲史[M].臺北:聯經出版事業股份公司,1984.

[3] 羅志淵.中國憲法與憲政[M].臺北:正中書局,1979.

[4] 王永祥.戊戌以來的中國政治制度[M].天津:南開大學出版社,1991.

[5] 陳旭麓編.宋教仁集[M].北京:中華書局,2011.

[6] 夏新華等,編.近代中國憲政歷程:史料薈萃[Z].北京:中國政法大學出版社,2004.

[7] 中國史學會編.中國近代史資料叢刊:辛亥革命（七）[C].上海:上海人民出版社,1957.

[8] 隗瀛濤.四川近代史[M].成都:四川社會科學院出版社,1985.

[9] 汪林茂.浙江辛亥革命史[M].杭州:浙江人民出版社,2011.

[10] 浙江軍政府都督公布實行案第四號[J].浙江軍政府公報,1912,（1）.

[11] 邱遠猷,張希坡.中華民國開國法制史[M].北京:首都師范大學出版社,1997.

[12] 溝口雄三.辛亥革命新論[J].林少陽譯,開放時代,2008,（4）:5～11.

責任編輯：侯德彤

Provincial Constitution in the Early Stage of the Revolution of 1911

WANG Zhao-gang

( Department of Law, Qingdao University, Qingdao 266071, China )

During the early times of the Revolution of 1911 the independent provinces enacted their own constitutional documents, which was a noticeable phenomenon. This was the fi rst time that the program of the bourgeoisie democratic republic had been put into practiced in modern China. It refl ected the different understandings of the democratic republic by the political elite at that time. Obviously the elite played an important role in the Constitution-making process. The content of the constitutions was revolutionary and transitional. The local constitutional documents spread the ideas of democracy, restored the order and prepared for the establishment of the Nanjing Provisional Government.

revolution; locality; constitutionalism; independence

K257.1

A

1005-7110（2014）06-0075-05

2014-08-31

王兆剛（1974－），男，山東曹縣人，青島大學法學院教授，主要研究方向為中國近現代政治制度。