新型城鎮化戰略重點優化：基于國際經驗的啟示

李 為，游秀鳳

(福州外語外貿學院，福建 福州 352020)

新型城鎮化戰略重點優化：基于國際經驗的啟示

李 為，游秀鳳

(福州外語外貿學院，福建 福州 352020)

過去30多年的快速城鎮化，對中國經濟社會的發展做出了巨大貢獻，但也帶來大量不協調、不平衡和不可持續的問題。借鑒城鎮化發展國際經驗，在推進我國新型城鎮化發展進程中，要下大力氣不斷提升農業生產力水平，發揮產業升級的先導性作用，持續提高人口素質與勞動力質量，促進就業以及保護生態環境。

新型城鎮化；戰略重點；國際經驗

建國以來第一次中央城鎮化工作會議的召開(2013)和《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》的頒布，標志著新型城鎮化已上升為國家意志和舉國戰略。推進新型城鎮化，需要總結和吸收世界各國城鎮化經驗教訓，把握我國城鎮化發展的主要矛盾和矛盾的關鍵環節，在牽一發而動全身的重大改革、重大政策的研究制定方面下功夫。

一、發達國家城鎮化基本歷程與特點

(一)基本歷程

全球城鎮化發展歷程大致可以劃分為三個階段：18世紀中期—19世紀中期，城鎮化興起階段；19世紀中期—20世紀中期，城鎮化局部發展階段；20世紀中期至今，城鎮化普遍發展階段。主要發達國家已率先完成城鎮化進程。作為世界上最早啟動城鎮化的國家，英國城鎮化率從1750年的17%，提高到1851年的54%和1901年的77%，用150多年時間基本完成了城鎮化進程，近幾十年城鎮化率穩定在接近80%的水平。從19世紀末開始，美國進入城鎮化快速發展階段，城鎮化率從1850年的15.3%提高到1920年的50.9%和1970年的73.6%，用120多年時間基本完成了城鎮化進程。2011年城鎮化率達到82.38%。伴隨著工業飛速發展，日本城鎮化從1920年開始快速推進，1940年城鎮化率達到37.17%，之后經過近十年的停滯后再次快速發展，城鎮化率提高到1955年的56.11%和1970年的71.88%，用50多年時間基本完成了城鎮化進程。2011年城鎮化率達到91.14%①。

(二)核心特點

第一，農業生產力的發展是城鎮化的堅實基礎。農業剩余指農業生產要素和農產品相對過剩，包括農產品剩余、農業勞動力剩余和農業資本剩余[1]。歷史上，英國利用圈地運動強迫失地農民演化為產業工人，提供發展城鎮化的勞動力；通過掠奪它國獲得海量資本。美國借助歐洲移民獲得農業勞動力和產業工人增量，通過農產品出口和吸引別國資金積累資本。在城鎮化之前和初期，主要發達國家農業技術大幅提升，形成提高農業生產率的農業革命。1880年至1980年，美國的農業勞動生產率增長21倍，法國增長13.6倍，日本增長14.2倍，英國增長6.4倍①。農業生產率的提高伴隨著發達國家城鎮化全程。第二，工業化是城鎮化的根本動力。一是在工業化過程中，發達國家通過掠奪殖民地、戰爭賠款和提高外部資本流入，為城鎮化提供了充足的資金支持。二是發達國家工業化進程較長，城鎮化與工業化協同度較高，兩者進展較為協調。三是輕工業是工業化的發展起點，發達國家均以輕工業為先導實現工業化。第三，人口素質和轉移數量是城鎮化的關鍵因素。從人口角度看，城鎮化是農業人口轉化為城市人口的過程，人口素質與轉移數量決定城鎮化的實效和水平。仍以英國為例，1750年的城鎮化率為17%，到1851年時這一數字達到54%，表明人口已成功大量轉移。同時，由于人口素質較高，英國的工業化與農業進步幾乎同步展開，保障了城鎮化的發展動力。

二、發達國家與發展中國家城鎮化存在的差異

(一)歷程時長存在差異

歷史表明，發達國家城鎮化過程歷時較長，如英國和美國基本完成城鎮化進程分別用了150多年和120多年，其經濟、社會、政治制度有相對充裕的時間來進行適應性調整。發展中國家城鎮化進程歷時相對較短，加上人口增長率較高、人均收入水平較低、國際移民機會較少，相關調整被壓縮在較短時間內，城鎮化過程中出現的問題更集中、更嚴峻。

(二)發展現狀存在差異

發達國家城鎮化程度較高，目前已進入相對穩定狀態。發展中國家城鎮化起步較晚，目前處在較為活躍階段。2011年高收入國家城鎮化率比中等收入國家和低收入國家分別高30.92個和52.50個百分點。據預測，未來新增城鎮人口將主要集中在欠發達地區的城鎮，特別是亞洲和非洲。2011-2030年，中國、俄羅斯、巴西的農村人口將有較大幅度下降②。

(三)空間聚散存在差異

空間布局形態上，發達國家城鎮化主要表現為向中心城市外圍城鎮發展，發展中國家城鎮化主要表現為農村和中小城鎮向中心城市集聚。

(四)協同發展存在差異

在城鎮化與工業化協同發展方面，發達國家城鎮化靠工業化、服務業產業化循序漸進拉動。發展中國家城鎮化與工業化同步性相對較強。城鎮化與信息化協同發展方面，發展中國家也具有后發優勢。

三、發展中國家城鎮化過程中易出現的問題

(一)農村發展動力弱化

發展中國家發展基礎較低，城鎮化推進較快，各類要素向城市快速聚集，大大偏離了區域平均發展水平，產生的主要問題包括：一是加大了城市基礎設施承載壓力。各類要素快速集中使得城市在就業、土地供給、基礎設施配套、城市規模和民生保障上承擔了前所未有的壓力。二是城市投資饑渴容易導致債務危機。當城鎮化進度與國家、區域財政金融實力偏離較大時，過度依賴外部資本和債務極易導致經濟波動與債務危機。三是削弱了農村持續發展能力。城市吸引了大量經濟資源，其聚集能力大大超出輻射能力。經濟發展中的馬太效應，削弱了農村保持經濟資源增加和持續發展的能力。

(二)城鎮化缺乏產業升級支撐

某種程度上，城鎮化與產業升級具有一致性。但實踐表明，部分發展中國家出現了產業升級滯后的高城鎮化傾向，主要表現為城鎮人口快速膨脹，房地產業畸形繁榮，大量產業缺乏核心競爭力，農業生產力仍處較低水平，科技、教育、文化與城鎮化人口發展極不均衡，就業等社會矛盾不斷加劇，直接影響城鎮發展的可持續性。

(三)人口素質與勞動力質量偏低

非洲、中東的大部分地區以及拉美、亞洲的實踐已充分證明，高素質的人口和勞動力是支撐一國工業化和農業現代化的核心要素。發展中國家的城鎮化發展，既需要努力提高工業化水平，也需要高質量農業現代化與之協同。農村向城鎮轉移人口數量較大，但素質停留在較低水平，不僅難以支撐農業現代化，也不可能有力促進工業化水平的提升。

(四)貧富差距擴大

大量發展中國家經濟二元結構明顯，其城鎮化進程極易在減少農村貧困人口的同時增加城市貧困人口，整體拉大貧富差距。從全球范圍看，有兩大趨勢：一是過度城市化，致使大城市畸形繁榮，加劇了城鄉間經濟社會發展差距；二是外部轉移人口難以融入城市發展主流，大型城市郊區中貧民窟現象加劇。這種不均衡發展情況在南美表現得尤為明顯。在巴西的快速城鎮化時期，大量農村人口短時間內集中流入圣保羅、里約等幾個大城市，但這些城市基礎設施和公共服務跟不上，社會保障也嚴重不足。進城農民強占山頭、城鄉結合部等公地，私搭亂建住所，變成大大小小的貧民窟。這些貧民窟缺乏必要的設施和服務，暴力犯罪、毒品走私猖獗，對社會穩定構成嚴重威脅。

(五)生態環境惡化

農業現代化發展滯后，致使農業發展仍需依賴耕地。過去50年，全球損失了1/5耕地和1/3森林，這與發展中國家城市擴張、土地使用率低具有密切關系。據聯合國糧農組織研究，未來發展中國家農業增長需求將對農業生產率提高產生巨大壓力。

(六)“城市病”突出

建筑密度過高、交通擁擠、物價高昂、水資源枯竭、空氣質量惡化和居住成本高等問題，已嚴重威脅城市人口生活質量，影響城市吸引力，對城鎮化持續發展非常不利。

四、我國新型城鎮化戰略重點

(一)不斷提升農業生產力水平

發達的農業是工業化的基礎，也是城鎮化的必備條件。隨著國際競爭加劇，糧食安全在國家經濟安全中的重要性不斷上升。解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是實現穩定和發展的基礎。新中國成立以來，我國曾經出現過因為糧食供應不足導致城鎮化進程中斷的歷史教訓。國家糧食安全是城鎮化健康發展的底線，絲毫不能動搖。總體來看，我國農業生產力水平仍然較低。解決農民收入與農村建設歸根到底離不開農業生產效率的提升。建設新型城鎮化，要采取各種積極措施，增加農業科技含量，提高農業人口教育素質，推動農業的集約化、規模化、機械化和產業化發展，不斷提高農業勞動生產率、商品化率和農產品質量。農業發展的主要出路在于發展農業科技，提高農業生產力，單純依靠增加農產品價格難以持續。

(二)發揮產業升級的先導性作用

產業是城市繁榮的重要支撐，沒有產業就沒有城市，產業衰敗將直接導致城市的衰落。底特律曾是美國重要的港口城市、全球最大的汽車制造中心，但其經濟高度依賴汽車制造業，隨著汽車制造業比較優勢逐步喪失，又沒有培育、升級新的接續產業，其制造業崗位嚴重流失，失業率急劇攀升，人口大量減少，最終只能破產。推進新型城鎮化發展，要引導各類城市積極發展符合城市資源稟賦和比較優勢的產業，努力培育動態比較優勢，發展壯大優勢特色產業，加快產業轉型升級。綜合各方面條件看，我國服務業發展有望進入快車道。要加大改革開放力度，營造公平發展環境，鼓勵各類民間資本進入。適應產業轉型升級，加快發展生產性服務業；適應人口老齡化和消費升級趨勢，積極發展生活性服務業[2]。

(三)持續提高人口素質與勞動力質量

從歷史和全球視野看，只有不斷提升人口素質與勞動力質量，才能提高國家城鎮化質量，并保障城鎮化長期持續發展。在推動新型城鎮化跨越發展、促進城鄉統籌發展新時期，加快經濟發展方式轉變，不僅是加快生產方式、管理方式的轉變，更重要的是加快勞動力要素流動，提高勞動力素質，即促進勞動力在第二產業和第三產業合理布局和轉移，從體力型向技能型轉變，以支撐產業結構升級[3]。其著力點是建設高質量的教育與培訓體系，特別要著重解決農民工的技能缺乏問題，加強農民工的技能培訓。政府和企業要加大投入，廣搭平臺，從供給角度解決有效培訓資源絕對不足、無處可去的難題；農民工自身要轉變觀念，培訓機構要真正關注農民工的差別化需求，創新培訓模式，構建培訓體系，從需求角度解決無效培訓資源相對過剩、有處不去的難題。

(四)堅持就業優先

發展中國家推進城鎮化、實現經濟轉型升級的底線是社會穩定，穩定的基礎在于民生。從全局和長期看，促進就業是解決民生的有效途徑。改革開放以來，我國城鎮化水平快速提升，主要動力就是工業化深入推進創造了大量的非農就業機會，吸納了大量農村富余勞動力進城工作。推進新型城鎮化發展，要堅持就業優先，把創造更多更加穩定的城市就業機會擺在優先位置。通過產業發展聚集更多的人口和生產要素，通過人口的聚集創造更大的消費市場和創新平臺，推動工業化與城鎮化的良性互動、城市和產業的融合發展。解決就業問題，關鍵是要解決就業總量與公平的平衡，同時兼顧城鄉就業覆蓋完整性。青年學生與失地青年農民是應重點保障的就業人群[4]。

(五)保護生態環境

生態環境相對脆弱是我國的基本國情。隨著工業化城鎮化的深入推進，環境污染的狀況正在發生深刻變化，生態環境形勢日益嚴峻。從全國大范圍霧霾天氣的出現看，生態環境保護已進入十分關鍵的時間窗口。推進新型城鎮化發展，要堅持主體功能區規劃的理念，把城鎮化的重點集中在優化開發區域和重點開發區域，嚴格保護農業主產區和重點生態功能區，堅決避免遍地開花、不顧資源環境承載能力而按行政區推進城鎮化發展的錯誤做法。要推動城市化地區的生態重建，更加注重生態系統結構與功能的恢復，充分依托山地、河流、海岸線等自然山水格局，劃定農業空間及綠色開敞空間，構筑區域生態保護體系。要推進綠色城市建設，針對治理大氣、交通、噪音和工業污染等城市環境問題，研究制定一整套政策法規和措施，大力倡導綠色建筑，發展綠色智能公交系統，推行綠色城鄉設計，推動綠色社區建設。

[注 釋]

①數據來源：世界銀行WDI數據庫。

②數據來源：聯合國《世界城市化展望》2011年修正版。

[1]許學強，周一星，寧越敏.城市地理學[M].2版.北京：高等教育出版社，2009.

[2]丁元.提升產業支撐力 助推城鎮化發展[J].中國商貿，2013(9):144-145.

[3]國務院農民工辦課題組.新生代農民工發展問題研究[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2011.

[4]楊偉民，蔡昉.促進人的發展的中國新型城市化戰略[M].北京：人民出版社，2010.

2014-04-23

福建省社科聯項目(2013C078)；福建省高等學校杰出青年科研人才培育計劃。

李 為(1984- )，女，湖南長沙人，福州外語外貿學院講師，博士，從事城市經濟、城市與區域規劃研究。

F291.1

A

2095-7602(2014)05-0035-04