僑鄉鄉規民約的法治困境及發展路徑

王婷婷

(五邑大學 政法學院，廣東 江門 529020)

僑鄉鄉規民約的法治困境及發展路徑

王婷婷

(五邑大學 政法學院，廣東 江門 529020)

僑鄉鄉規民約是民眾普遍遵守的行為規范，在社會治理中發揮著重要作用。本文結合僑鄉“外嫁女訴訟”事件，首先分析僑鄉鄉規民約的發展現狀及法律特征，指出其與現行國家法律存在的諸多沖突與矛盾，并提出增強法律意識、保障合法鄉規、歸化融合民約、充分發揮其教化功能等發展路徑，以期使其成為國家法律的有益補充。

鄉規民約；僑鄉；法治困境；路徑

一、問題的提出

所謂鄉規民約，是指在鄉村地域的一定范圍之內，由一定的群眾組織按照自我管理、自我服務、自我約束原則制定出的并由此區域內的民眾普遍遵守的行為規范。我國華僑主要集中在南部沿海地區，其中廣東江門五邑地區籍過半數，被人們稱為“僑鄉”。

2005年12月1日是新《婦女權益保障法》施行的第一天，廣東江門僑鄉發生了一起出嫁女狀告鄉規的案件。24位來自江門桐井鄉各自然村的出嫁女曾經長期享有“農村合作醫療保險”、“魚塘承包款分紅”等福利，連換屆選舉時也具有“選民資格證”，享有與其他村民同等的待遇。然而，在2003年的2月26日，桐井鄉村委會通過了《桐井村委會關于戶口管理及村民小組收益分配的暫行規定》，以其中一條“本村農業戶口的出嫁女戶口不遷出，以婚姻登記日為準，一年后取消其分配權，戶口可保留在本村，出嫁女及其子女不享受村民待遇”為依據，剝奪了這些出嫁女的分紅收益權。根據《婦女權益保障法》第五十五條規定，以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中各項權益的，或者因結婚男方到女方住所落戶，侵害男方和子女享有與所在地農村集體經濟組織成員平等權益的，由鄉鎮人民政府依法調解；受害人也可以依法向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，或者向人民法院起訴，人民法院應當依法受理。該暫行規定明顯違反了《婦女權益保障法》。這一案例也突出反映了鄉規民約與國家法律的強烈沖突。由此看出，鄉規民約雖然是僑鄉法律文化的重要組成部分，但與國家法仍存在一定程度的沖突。如何處理好兩者之間的關系，推動僑鄉的法治化進程，是我們要研究的一個重要問題。

二、僑鄉鄉規民約的發展現狀及法律特征

鄉規民約，自春秋戰國時期已現端倪，但歷史上成文的鄉規民約發物于宋，推行于明清，清末民初曾在一些地區盛極一時。在我國，鄉規民約的出現和實行具有悠久的歷史，起著化解社會矛盾的重要作用。

僑鄉傳統鄉規民約的內容廣泛存在于歷代史志、文集、族譜、碑帖等資料中，根據不同的角度，可以劃分為若干類型。從名稱上看，有“鄉約”、“村規”、“公約”、“鄉禁”等；就內容來看，可以分為管理集體資源規約、保護生態環境規約、文化教育建設公約、禁賭規約、調整成員關系規約等；[1]從制訂主體劃分，可分為宗親家族鄉規民約、公會集社鄉規民約和其他社會組織鄉規民約等；就形式而論，又可分為獎賞鼓勵性鄉規民約、禁止扼制性鄉規民約、懲罰警戒性鄉規民約、告訴通知性鄉規民約和議論商事性鄉規民約等類型。總體來說，鄉規民約具有以下法律特征。

(一)群眾自治性

鄉規民約是人們出于生產生活的需要而約定俗成的一種民間規范，可以說是一種習慣法，對于協調社會成員內部矛盾和維護集體利益發揮著至關重要的作用。一般來說是由全鄉村的群眾參加，召開會議，反映生活中存在的問題，提出明確的意見和要求，一致或多數同意通過了才具有普遍約束力。總之，鄉規民約在制定和實施過程中始終貫徹著群眾自治的原則。

(二)通俗易懂性

鄉規民約主要是通過村民口口相傳、代代相承形成的，條文簡便、通俗易懂，它把對鄉村人們的教育內容從理論變為實踐，從抽象行政行為變為具體活動，從人們難以想象的變為與之生活息息相關的東西。如建設和諧社會中的“安定有序”被細化為“不打架斗毆、不酗酒滋事，要尊老愛幼、文明守秩序”等人們自發制定的行為準則。在解決問題的過程中為了起到教育、警醒鄉民的作用，他們避免含糊粗魯的指責和生硬枯燥的空泛說教，而是以事實為依據，分析具體情況后再作公平定斷，解開雙方當事人的心結，更加注重人文關懷和心理疏導。

(三)實踐優越性

我國大大小小的法律多不勝數，其中與人們生活密切相關的就多達上百部。一部新法頒布后，要做到普及是非常困難的。我國進行普法已經25年了，但令人感到無奈的是其路徑艱難，離預想中的結果還很遠，更何況是在人們受教育水平并不高的廣大農村。相反，鄉規民約發自于群眾自身，不需要政府的推廣就能家喻戶曉，這是一般法律法規和其他規范性文件難以比擬的優越性[2]。且“鄉規民約的處延、制定過程以及實踐的需要都決定了鄉規民約的約束范圍是很廣的。”[3]這些鄉規民約普及率高、調整范圍廣，囊括各種民間問題、家庭瑣事，并且不像法條那樣晦澀難懂，因此在實踐操作中比一般的法規具有優越性。

三、僑鄉鄉規民約與現行法律的沖突

在僑鄉，鄉規民約的出現和實行具有悠久的歷史，起著化解社會矛盾的重要作用。但是鄉規民約在約定條款、制定程序和實現手段上都存在不足，與國家法律沖突的案例多不勝數，成為我國建設和諧社會和法治進程中的一大障礙。本文開頭部分提出的外嫁女權益問題在鄉規中的規定與我國《婦女權益保障法》第五十五條規定截然不同，這一案例明顯地反映了鄉規民約與法律的強烈沖突，表現為以下幾個方面。

(一)鄉規民約的集體主義與國家法的以人為本矛盾

鄉規民約是人們為維護本村的公共秩序、倫理道德規范、精神文化教育建設、物質經濟發展等而制定出的符合多數村民實際利益需要且具有普遍約束力的一種規章契約。因此，鄉規民約有著明顯的集體主義傾向，不僅表現在著重保護集體的財產利益，忽視村民個人的財產權利，還表現在排斥外來者，并對其權利義務區別對待。相反，隨著法律觀念的轉變，我國糾正了以往法律維護秩序的強制性，在尊重人們個人生活方式和合理要求的前提下，堅持“以人為本”，使法律的社會性與個人意愿相結合。以人為本的法律觀的重大歷史價值和意義就在于它是在對我國傳統封建法律觀的辯證否定的基礎下改進創新，符合發展中國特色社會主義道路和構建和諧社會的時代精神[4]。因此很多鄉規民約有悖于我國憲法中規定的人權和“公民的合法私有財產不可侵犯”這一基本原則。例如廣東五邑地區很多鄉鎮會進行“成員”資格登記，在醫療、就業保險、教育和住房方面，本地戶籍的待遇都與外地戶籍的有著明顯區別，本地居民和鄉鎮官員將各種犯罪現象和治安問題歸咎于外來民工身上，對外來人投異樣眼光。

(二)僑鄉鄉規民約對國家法律的抗拒性

這點在婚嫁方面體現尤為明顯。一些落后的農村里有的父母包辦婚姻、互相簽訂協議，有的納妾、娶童養媳，民間所謂的“倒插門”往往被嘲笑為“入贅女婿”、“招郎仔”等現象，很明顯是和我國婚姻法中提倡男女自由戀愛、平等婚姻等原則相違背的。除此之外，時至今日人們重男輕女的思想還很嚴重，不讓女兒讀書，做廉價童工，(已出嫁的)女兒無繼承權，有些地方的人們甚至還會把剛出生的女嬰溺死都不足為奇，種種讓人倍感痛心而又無奈的現象，都是與我國法律對人權、受教育權、繼承權的規定大相徑庭的，這足以反映出鄉規民約制定內容的不健全，與國家法律的矛盾激烈。

由于受傳統儒家倫理道德的影響，中國廣大民眾存在著厚重的“厭訟”觀念，總認為對簿公堂是不光彩的事情。而且我國的法律制度并不完善，人們認為起訴不僅耗費大量的時間和金錢，還不一定能達到預期效果，還不如大事化小、小事化了，因此多數愿意委曲求全，實行所謂的“私了”、“和平談判”，這樣既能簡便快捷地解決問題，還能維持原有的鄰里關系和親情。農村里甚至很多作奸犯科的刑事案件都以“私了”解決，輕恕了很多犯罪分子。因此，鄉規民約的內容很多都規避、排斥法律。

(三)僑鄉鄉規民約的制定程序不盡合法民主

鄉規民約是群眾自發制定的，一般由村民推選出來的代表在制定過程中起著重大作用，其不能將個人的意見強加到廣大農民身上，更不能利用職位任意篡改村民會議中集體表決通過的約定，要嚴格要求自身做好組織者的職責[5]。但由于制定過程缺乏監管，往往出現很多暗箱操作，私下制定出臺，僅僅對群眾宣讀或告示即告成立。這些鄉規民約的制定方法、制定方式太過隨意，缺乏權威性、法治性和民主性，而且操作性和針對性都不強，甚至脫離實際。一些地區的村民眾多，難以讓全部村民集體討論，制定出的鄉規民約很多村民都不知道，這就很難保障村民的自主權和知情權；村委會的領導成員容易操縱整個制定過程，鄉規民約的制定過程缺少有效的外部和內部監督機制，容易出現一些村干部利用鄉規民約擴大自己的權力謀取不正當利益的情況。

(四)鄉規民約的實現手段單一、執行失妥

鄉規民約有自治性的特點，在制定上難免存在一定的隨意性，而且制定主體的法律素質也不盡相同，導致相當多的鄉規民約沒有做到權利與義務的統一，容易導致“擬法律”的暴政，不利于保障人權，難以在鄉規民約的適用和執行中做到以人為本。且僑鄉鄉規民約多數為懲戒類鄉規民約，一般有通報批評、停止違法行為、賠禮道歉、解釋聲明、糾正錯誤、返還所有等，但重罰輕教的現象嚴重。鄉規民約在某些窮遠山區甚至成為貪官污吏賺錢的工具，罰款細目占村規的半數，輕則罰十來塊，重則上千。為了保護個人和集體利益，許多規定都超出了國家法律的限度，成為管理者不擇手段貪財的工具[6]。還有很多鄉規民約甚至把限制人身自由、體罰等措施當作維護鄉規民約權威性和強制性的工具。然而我國法律明確規定，鄉規民約是沒有處罰權的，我國《立法法》和《行政處罰法》對行政處罰的設定和執行規定了非常嚴格的程序。鄉規民約并不是我國的法律及行政法規，無權擅自規定處罰權，更無權授權給有關的執行者去執行。不合法且粗暴的執行不僅不能很好地解決鄉民矛盾，反而容易激化矛盾，引發更大的社會問題，不利于鄉民的團結和和睦相處。

四、僑鄉鄉規民約在法治進程中的發展路徑

對于僑鄉鄉規民約，我們固然應該看到它的積極作用，但是更加不能忽略它的負面效果。應針對鄉規民約在制定、內容、執行適用等方面存在的缺陷，注重增強鄉民法律意識、保障合法鄉規、規化融合民約，為其提供更好的發展路徑，實現其在僑鄉法治建設中的價值。

(一)增強法律意識，培育法律文化氛圍

法律文化是指一個國家所有法律活動中的經驗、智慧和知識等一切成果的總和。法律文化氛圍取決于人們從事法律活動的思維模式、行為習慣和人們的物質生活條件。當代中國的法律文化發展的目標就是立足于我國的基本國情，發展有中國特色的法律文化。鄉規民約無疑是國家法律發展的重要資源，它是由廣大人民創造并被普遍接受的體現群眾意志的法律文化，在不斷被國家法吸收的同時被賦予國家意志，成為國家法的一部分，有著培育法律文化的重要作用。

鄉民是鄉規民約的制定者，也是鄉規民約的適用者，提高其法律意識，有利于制定出高質量的鄉規民約，并在一定程度上發揮鄉規民約的積極作用，促進僑鄉農村和諧建設的發展。應采取有效并且易于被鄉民接受的宣傳方法，提高鄉民的法律意識。然而有些地方只是單純地打印出法條進行宣傳，這種方法雖然簡單易操作，但是有些法條專業性太強，法官在判案時尚且有不同理解，更不用說法治意識并不高的村民了，后者對這些晦澀難懂的法條理解力顯然是很弱的，因此這樣的方法并不十分有效。對于一些文化水平較高、鄉民法律意識較強的地區，此方法則可以適用。因此，選擇何種宣傳方法要考慮地方實際，因地制宜。尤要通過群眾喜聞樂見的形式，廣泛宣傳《婦女權益保障法》、《土地承包法》等有關法律法規，正確引導和教育群眾逐步消除封建傳統思想，樹立平等意識，提高自我保護意識，引導他們通過合法的途徑維護自己的權益。

(二)保障合法鄉規，充分發揮其社會教化的功能

僑鄉很多鄉規民約在內容上還是符合法治精神，不與我國的法律法規相抵觸的。結合鄉規民約的通俗易懂性及實踐優越性，充分發揮中國社會優良傳統美德的勸導作用，做到以德服人、曉之以理、動之以情，這樣既解決了問題，又節約了社會資源，還發揚了我國傳統的美德。

在鄉規民范的引導下，村民從日常生活小事做起，規范自己的行為和待人方式，漸漸形成了尊老愛幼、正直善良、勤儉節約等正確的價值觀。它教育人們要認識到契約規定在道德生活中的重要地位、要團結互愛、要遵守民族成員之間的倫理關系、為人要正派等等，在鄉民社會中起到了重要的教化作用，從而減少犯罪。即使是自身文化素質不高的農民，在各種鄉規民約、祖訓的反復灌輸、潛移默化下也能認識到“三綱五常”、“三從四德”以及“禮、義、廉、恥”的含義，了解日常生活規范，了解時事政策，并樹立遠大的生活目標，將個人知識技能、創造力回饋社會。

(三)補充完善民約，成為國家法律的有益補充

目前我國法律制度并未能涉及生活的各個方面，且宣傳力度不夠，很難讓其深入民心。而鄉規民約因是結合各地的風土人情和傳統習俗制定，補充了國家法的空白，增強了人們對這種約束機制的認同感和歸屬感，逐漸也培養起遵紀守法的觀念。很多鄉規民約已被國家法認可和吸納，憲法規定的民族區域自治制度就有自治區可以根據本地的情況依法定程序制定自治條例和單行條例的內容。鄉規民約在制定目的、依據、程序和處理方式等方面也體現著國家法精神，用通俗易懂的語言表述國家法律，起到了解釋國家法、查漏補缺功能。“由此可見，鄉規民約對法律規范的民間注解功能既有助于國家法在鄉土社會的普及，又有利于鄉村農民法制觀念的培養。”[7]

(四)設置監督機制，加強對鄉規民約的審查和監督

在尊重村民自治的基礎上，出臺相關的法律條文，規范政府監督、管理村規民約的具體權限和程序，完善對村規民約的審查和監督。在村規民約的制定階段，由政府相關部門進行把關，對違反法律法規、國家政策的內容不允許提交村民大會進行表決，對不合法的村規民約要及時進行清理整頓，從源頭上解決村規民約的違法問題。必須在鄉規民約的制定過程中對其進行全面的、實質的審查，比如村民會議在制定和修改村民自治章程、村規民約的過程中可以通知上級部門，上級部門可以派具有相關法律知識的專員進行旁聽和指導、做筆錄，并收集部分村民的意見，等會議結束后專員整理好相關資料并進行上報。建立有效的監督機制，既要提高鄉民的法律意識和維權意識，還要加強有關政府對鄉規民約的監督，提高其對鄉規民約的重視度。

[1]黨曉虹.中國傳統鄉規民約研究[D]：博士.楊凌：西北農林科技大學，2011.

[2]張中文.試論鄉規民約的性質與效力[J].甘肅政法學院學報,1994(3):6.

[3]杜峻曉，楊彥.鄉規民約促和諧——西安創新機制化解農村矛盾紀實[N].西安：陜西日報，2010-04-13.

[4]呂玉紅.實現以人為本的法律途徑[D]:碩士.濟南：山東大學,2011.

[5]劉喜堂.怎樣制定村規民約[J].中國民政,2001(4):11.

[6]袁雪霞.鄉規民約及其法治功能研究——以當下中國的法治實踐為視線[D]：碩士.南京：南京師范大學,2007.

[7]劉建榮.鄉規民約的法治功能及其當代價值[J].北京人民警察學院學報,2008(1):25.

The Legal Dilemma and the Development Path of Village Rules in Guangdong Province

WANG Ting-ting

(Political Science and Law School of Wuyi University, Jiangmen Guangdong 529020, China)

The village rules for the hometown of overseas Chinese is the commonly applied codes of conduct for common people and it plays a significant role in social governance. By combining with the lawsuits of “outside-married women”(women who married to men outside hometown), the author firstly analyses the current status and legal characteristics of the village rules for the hometown of overseas Chinese, and then points out the existing contradictions and conflicts against the current national law. Base on this analysis, the author finally raises an opinion to enhance people’s legal sense, to guarantee the legitimacy of village rules and naturalization and fusion of folk regulations, and thus making the village rules and folk regulations fully play their educational function and providing a development path to make them as a useful supplement to legal state laws.

village rule; overseas Chinese; legal Dilemma; development path

2014-05-21

江門市哲學社會科學研究項目(20121316)。

王婷婷(1979- )，女，湖北鐘祥人，五邑大學政法學院講師，碩士，從事法學理論研究。

D90

A

2095-7602(2014)05-0039-04