經濟法額外成本認識缺位的原因及影響

馬恩斯

(東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117)

經濟法額外成本認識缺位的原因及影響

馬恩斯

(東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117)

我國目前經濟法立法對“成本收益分析”的認識缺位，導致我國目前經濟法立法對法律成本的分析、考量不足，這樣的直接后果是一方面妨礙了經濟法立法目的的實現，另一方面減損了社會福利。上述兩種弊端已經體現在新《勞動合同法》的立法和實踐環節，并進一步體現在將要實施的新《環保法》中。探究經濟法額外成本的地位、構成和影響，既有利于實現經濟法立法目的，也有利于社會福利的最大化。

成本收益分析；額外成本；社會福利；新勞動合同法；新環保法

一、經濟法額外成本概述

所謂經濟法的額外成本，指的是經濟法實際運行過程中對經濟社會產生的負外部性并由此產生的成本以及為了消除負外部性而產生的補救成本。可見，經濟法的額外成本由兩部分構成，一部分是直接成本，是由經濟法的實施而直接對經濟產生的負外部性所產生的成本；另一部分是補救成本，也就是為了消除經濟法負外部性而產生的成本。

鑒于經濟法內容的龐雜，上述直接成本和補救成本也會隨研究它的法律部門的不同而存在差異。但是從共性的角度來看，經濟法額外成本中的直接成本是這樣一種情況：由于經濟法的制定與實施常常會導致企業的生產成本變化，進而導致市場供給和商品價格的變化，而價格調整需求及消費者的消費需求也會隨之變化。如果經濟法的實施推高了企業成本，導致企業無法賺取經濟利潤①，從而進一步導致企業退出市場，則經濟法的實施實際上降低了社會總供給，使生產者剩余降低。而生產者剩余是社會福利的組成部分，社會福利的降低是經濟法額外成本中的直接成本。隨著企業退出市場，企業解雇員工導致勞動者失業，失業也是常見的經濟法額外成本中的直接成本。經濟法額外成本中的補救成本指的是經濟法實施使得部分企業退出市場，從而可能導致市場蕭條，政府為了刺激經濟所采取的財政政策和貨幣政策的調研、制定、運作和監管成本。

總而言之，由于經濟法額外成本的存在，經濟法對社會的影響從立法目的來看雖說是正義的，但其運行結果未必是效率的。所謂效率并非立法者看到的狹義效率(法律手段達到法律目的的速度和質量，比如說用罰款的手段治理企業偷排污水。通過法律的實施，污水排放量和重大污染事故發生概率降低了多少)，而是指法律的廣義效率，即法律對整個社會福利的影響是否達到了卡爾多—希克斯效率②。

二、經濟法額外成本缺位的原因

我國經濟立法雖然也使用成本收益分析，但經濟法的額外成本鮮有人重視和研究，長期處在被忽視的地位。最主要原因有三：一是我國經濟法立法對法律的成本收益分析本身就重視不夠，對法律的成本缺乏足夠深入的研究，因此也就難以在傳統的立法成本、司法成本、執法成本、守法成本和違法成本之外發現額外成本(經濟法的額外成本是經濟法成本收益分析的重要變量之一)；二是我國經濟立法對成本收益分析環節缺位。現在我國經濟立法對成本收益分析的使用主要從立法、司法、執法、守法、違法五個法律環節來考慮，忽略了經濟法額外成本這一環節的分析和研究；三是經濟立法的主體仍然是法學家而非經濟學家和數學家，經濟立法文件草案和說明案中幾乎看不到經濟模型、數量分析和成本核算，而經濟法的額外成本是經濟模型中既存的，不重視成本收益分析自然也就很難看到經濟模型中的經濟法額外成本。

成本收益分析(Cost Benefit Analysis)是發達國家立法者的重要工具，其含義是對一個擬議項目將導致的所有社會和經濟成本及其收益作出評估[1]。體現在立法活動中，由于法律是一種社會制度，所以成本收益分析中的成本指的是制度成本，收益指的是制度收益。在國外的實踐中，立法的成本效益分析程序作為強制性要求進入立法過程，最先是上世紀80年代由美國通過總統12291號行政命令加以采用，要求任何潛在經濟影響每年超過1億美元的行政立法案必須通過成本效益分析，并且只能制定效益大于成本的行政立法[2]。德國、日本、英國等立法法中都確定了成本效益分析原則[3]。成本效益分析的核心意義是用客觀數據來幫助立法者盡可能準確評估風險并克服常識性錯誤，同時也能提高政策的有效性和可信度。法律的成本收益分析是法律經濟學的研究對象，法律經濟學是新制度經濟學的分支學科。新制度經濟學理論認為，只有當一個新制度帶來的收益大于制度變遷的成本時，制度才會被改變，否則制度變遷不會發生[4]。立法活動作為改變原有法律制度的一種方式，應當符合新制度經濟學的一般理論，所以在進行立法活動時，有必要對立法的成本和收益進行分析，并保證制度收益大于制度成本，以便實現立法目的。

三、經濟法額外成本缺位的不利影響

我國目前經濟法立法對“成本收益分析”的認識缺位，導致我國目前經濟法立法對法律成本的分析、考量不足，其不利影響如下：

(一)對法律成本的認識不足妨礙了立法目的的實現

以新《環保法》為例。新《環保法》修訂于2014年4月，2015年元旦起實施。新《環保法》第五十九條體現了本次《環保法》修改的最大亮點——按日計罰制度。這一制度是為了解決原有《環保法》關于企業污染成本和污染收益相比較，污染成本過低的問題。根據通說觀點，按日計罰制度的核心內容是：“違法超標排污一天就罰款一天，企業不治理污染，就可以連續處以罰款，違法超標排污時間越長罰款越多，企業在面臨違法處罰時就會考慮對治理污染和罰款的成本進行比較。罰款成本高了，企業就會主動掏錢治理污染，避免再次受罰。對企業來講，必然要權衡是進行治理污染免于罰款，還是繳納罰款而不治污？只有在重罰之下，才能使其在權衡兩者之間做出正確的選擇。”[5]這種說法體現了立法者仍然沒有足夠重視法律的額外成本。新《環保法》雖還沒有實施，最大亮點卻表現出明顯的弊端。這一弊端可以概括為“若不按日監管，何以按日計罰？若要按日監管，執法成本幾何？”

在法律經濟學看來，法律也是一種商品，具有價格。按照微觀經濟學原理，在需求不變的情況下，生產成本提高則供給量減少。具體到生活中，以前排污企業想盡辦法偷排、超排，一般是在夜間偷排或者挖暗渠轉移到其他地方，如果要按日計罰，是否要求每天晚上每個排污工廠附近都要有環保局蹲點呢？國外的通行做法是企業自我監測，環保部門負責審查數據，對數據造假行為進行重罰。首先，本次《環保法》修訂沒有建立企業自我監測制度，自然更沒有后續的數據造假重罰。其次，就算實行了該制度，正如同會計法從未杜絕會計做假賬一樣，污染企業仍然會比較篡改數據成本和減少排污收益。既然重罰也沒有杜絕企業違法排污，重罰能杜絕企業篡改數據嗎？新《環保法》的立法目的能否實現讓人擔憂。

(二)對法律成本的認識不足減損了社會福利

以《勞動合同法》的修訂為例。此次修訂是為了平衡用人單位和勞動者之間的不平等關系，以促進勞動者福利的提高，以法律手段促進實質公平的實現。但由于立法者缺乏對法律額外成本的充分認識，新的《勞動合同法》導致企業生產成本中的人力資源成本高起，造成那些不處于有效成產規模的企業也即生產成本高、獲利空間小的企業的利潤空間被進一步壓縮，結果是這些企業選擇裁員或者退出市場，從而造成了原有勞工的失業。本來是用人單位賺得少和勞動者保障少，現在是用人單位沒有利潤，勞動者失去工作，《勞動合同法》造成的額外成本導致市場的兩大參與者的福利同時下降了。另外，沒有退出市場的企業受勞動力成本上升，ATC(平均可變成本)曲線向上移動，而ATC即價格，導致市場產品價格上漲[6]。導致能夠購買同樣商品的消費者人數變少了。從福利經濟學的角度說，能夠購買同樣商品的消費者人數變少意味著部分消費者剩余沒有實現，社會福利因而降低了。綜上所述，《勞動合同法》的修訂導致了社會福利的下降——這就是出乎立法者預料的額外成本。

再以《環保法》的修訂為例。前文論證了新《環保法》五十九條能否實現立法目的令人堪憂，現在不妨假設按日計罰制度實施良好，那么我們不禁要問污染企業去哪兒呢？絕跡是不可能的，因為對工業產品的需求和對生產工業產品的利潤需求是長期存在的。新《環保法》的實施效果很可能會和上文中的《勞動合同法》的實施效果類似，提高了企業的生產成本，導致企業退出市場，從而造成失業或者社會福利降低，這是立法者不希望看到的。如果新《環保法》沒有提升企業的生產成本，那么說明新《環保法》沒有起到抑制違法排污的作用，這同樣違背了立法者本意。而中小污染企業由于技術水平落后，雇傭勞動者眾多，是勞動力密集型產業，一旦倒閉將產生更為嚴重的社會問題。

四、經濟法額外成本缺位的解決策略

解決經濟法額外成本缺位的問題應立足當下，放眼長遠，既要本位，又要放眼全局。比如經濟法中《環保法》的制定不能只考慮到法律能否控制污染、保護環境，還要考慮到環保目的的實現是否會傷害到社會福利、阻礙經濟發展。再比如經濟法中《勞動合同法》③的制定也要考慮到保護勞動者合法權益是否會傷害到企業的正常運行，否則企業破產，勞動者反而連《勞動合同法》修訂前的生活水平都難以保證。為了實現經濟法的立法目的與社會福利的最大化，未來的立法活動有必要提高對成本收益分析的重視程度，并將經濟法的額外成本納入整體立法中來考量。

[注 釋]

①日常生活中所說的利潤指的是會計利潤。會計利潤=總收益-總顯性成本。經濟利潤是微觀經濟學術語，不同于會計利潤。經濟利潤=總收益-總成本，總成本=總顯性成本+總隱性成本，隱性成本中最主要的是機會成本。經濟利潤一般低于會計利潤，如果經濟利潤長期為負數，企業將退出市場。

②第三者的總成本不超過交易的總收益，或者說從結果中獲得的收益完全可以對所受到的損失進行補償，這種非自愿的財富轉移的具體結果就是卡爾多-希克斯效率。

③勞動合同法以及前文中的環保法是否屬于經濟法是一個在學界存在爭議的問題。環保法和勞動合同法研究者多認為上述兩法是獨立于經濟法的法律部門。這固然是勞動合同法和環保法近年來蓬勃發展導致的經濟法脫離運動的結果，但是勞動合同法和環保法是否獨立于經濟法取決于其是否具有獨立于經濟法的研究對象，也即其調整的法律關系是否屬于經濟法調整關系的子集。由于上述兩法在調整關系上仍然兼有政府干預經濟和平等主體之間法律關系的性質，所以筆者并不認為勞動合同法和環保法獨立于經濟法。

[1]周林彬.市場經濟立法的成本效益分析[J].中國法學，1995(1):26-27.

[2]汪全勝.美國行政立法的成本與效益評估探究[J].東南大學學報：哲學社會科學版，2008(6):63-64.

[3]李曙光.立法背后的博弈[J].中國改革，2006(12):57-58.

[4]道格拉斯·C·諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].杭行，譯.上海：上海三聯書店，2008:102-110.

[5]齊添.“按日計罰”，要看環保執法能否硬起來[N].中國經濟導報，2014-05-03.

[6]曼昆.經濟學原理[M].梁小民，梁礫，譯.北京：北京大學出版社，2009:131-142.

2014-05-08

馬恩斯(1990- )，男，吉林長春人，東北師范大學政法學院碩士研究生，從事法經濟學、民商法學研究。

D922.29

A

2095-7602(2014)05-0046-03