我國保障性住房政策運行中存在的問題及對策

王瀚梓

（鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450001）

1 我國保障性住房現狀

1.1 保障性住房的供需狀況

“十二五”規劃提出，保障房建設的目標在于立足保障基本需求、引導合理消費，加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系.規劃目標是通過新建3600萬套保障房，到“十二五”期末，使保障房的覆蓋面達到城市人口20%.根據“十二五”規劃，期末城市化率將達到51.5%，以13億人口概算，覆蓋20%的城鎮人口即1.4億，以3口之家測算，所需住房為4700萬套.根據測算，如果3600萬套保障房任務能順利完成，社會最終提供的保障房將超過市場需求：2008年～2010年共開工保障房1020萬套，加上2011～2015年規劃的3600萬套，總共可提供保障房4620萬套，再考慮到1998～2008年提供的保障房，到“十二五”期末，保障房的覆蓋面將超過20%.但是20%的覆蓋比率與香港(50%)、日本(44%)和新加坡(85%)相比仍有一定的差距.且截止2012年底，我國城鎮化率為52.07%，已超過2015年城鎮化率預計指標.

十八屆三中全會提出關于城鎮化的政策，對于以后城鎮化的快速發展具有較大推動作用：

(1)放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴控特大城市人口規模.進城落戶農民完全納入城鎮住房和社保體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系.建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制.新型城鎮化的關鍵是破解城鄉二元結構失衡問題，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果.(2)農村經營性用地“同等入市同權同價”打破城鄉隔離，把土地資源的配置真正交給了市場.由此，農民將獲得很大的資源交換權益，農民就可以憑借土地財產自主參與工業化、城鎮化進程，增加財產性收入.同時，土地作為一種資源要素其配置更加合理有效，促進城鎮化的健康發展.(3)城鎮的行政規劃標準作出了重大調整，根據吸納人口多、經濟實力強的城鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權，管理權限的擴大意味著相應的財政支付權利的擴大，從而使轉入地有更多積極性消化轉移人口，有能力來消化.

如果城鎮化率能夠持續提升并同時擴大保障范圍，預計在“十二五”規劃之后，保障房的建設仍將保持一定的力度，以深圳為例，其遠景規劃是覆蓋率提升至40～50%，但是“十二五”之后大規模建設保障房的情況可能存在調整，政策面可能存在拐點，行業可能面臨一定不確定性.

1.2 保障性住房對經濟的拉動

（1）保障房對投資的拉動根據2013年保障房建設目標，2013年全國城鎮保障性安居工程建設任務是新開工630萬套，基本建成470萬套.如果不考慮新增保障性住房對商品房用地的擠壓，新增保障房部分拉動整個房地產開發投資約8889億元，占整個房地產開發投資額的12.38%.從整體結構來看，對投資拉動效用最大的是棚戶區的改造，占到投資總額的46.57%，租賃型住房占32.33%，產權式保障性住房占21.09%.

（2）保障性住房新增面積對上下游的影響.《住房城鄉建設部關于做好2013年城鎮保障性安居工程工作的通知》（以下簡稱“通知”）公布的2013年全國城鎮保障性安居工程建設任務是新開工630萬套.若計劃得以執行，保障性住房建筑面積2013年將新增開工面積3.47萬億平方米（按保障性住房戶均面積為55平方米計算）.按照此通知執行，2013年保障性住房竣工量將達到470萬套，相當于2012年商品房竣工套數的42.53%，對相關產業的拉東浮動巨大.

2 我國保障性住房政策運行中存在的問題

2.1 住房保障資金來源渠道有限

在我國目前實施的保障性住房政策過程中，保障資金投入有限和土地供給小于需求是制約政策有效實施的因素之一.目前我國保障性住房資金來源渠道主要有：一是中央財政預算內對保障性住房的投入資金，地方政府用于保障性住房建設的資金和保障性住房建設專項補助資金；二是按一定比例提取的土地出讓凈收益；三是住房公積金中的增值收益（扣除管理費和貸款風險準備金等費用后）余額.

當前我國保障性住房資金不足主要體現在廉租房方面.在保證土地供應的前提下，資金的供給通過市場運作提供.廉租房屬于公共租賃住房，它的責任主體和資金供給主體是政府，政策規定地方政府要將不低于10%的土地出讓收益用于廉租房的建設，但這一政策的實施遠沒有達到預期效果.而且，與公共租賃住房相比，商品性房地產能更快的收回成本，地方政府和開發商對商品性房地產建設的積極性更高.另外，中央政府對于公共租賃住房的指導性政策出臺較晚，缺少針對保障性住房的金融支持.

因此，中央政府資金補助不足，下撥資金又不能完全保證用于保障住房建設，地方政府對于保障性住房積極性不高，財政資金投入不足，金融政策支持有限等因素已成為制約政策有效實施的重要因素.

2.2 房源供給不足，覆蓋面低

我國保障性住房主要需求群體是城鎮最低收入、低收入、中等收入以及“夾心層”等住房困難的群眾.“夾心層”是指一些城市中中等偏下收入住房困難群體，他們無力租賃或購買住房、分期住房支付能力有限的外來務工人員.當前我國實行的住房、廉租房補貼方式主要解決城市中低收入群體的住房困難.其保障范圍覆蓋面窄，在實施過程中，難以滿足大量“夾心層”的住房需求.

目前，我國房價不斷上漲，“夾心層”支付不起或無資格享受經適房，或者無資格享受廉租房而又無條件支付商品房的群體住房問題已經迫在眉睫.一些財政比較寬裕的地方政府將限價商品房或者公共租賃房作為過渡性措施解決群體住房困難問題，但因政策限制、地址偏遠、房源供給不足或者租金高昂等原因，其受惠面也比較窄.有些低保戶家庭申請住房達到兩年或者相當程度的低保戶無法選房.可見，我國保障性住房存在房源供給不足，覆蓋面低，政策覆蓋面窄等問題.

2.3 管理機構不健全，監管機制不完善

保障性住房政策的運行機制，主要包括資金和土地的供應與管理機制、保障對象準入機制以及退出機制等，監管機制則是指對以上環節進行監督、審核、管理的制度.目前政策執行中，在限價房、廉租房和經適房中都出現了監管漏洞、政策實施不力、違規出租保障性住房現象.在保障性住房的相關報道中，常常會出現負面消息，暗箱操作、腐敗滋生、權錢交易等.在保障房政策實施執行中，有資格審查不嚴、房價過高等原因，一些收入高且不缺住房的群體反而受益.在過去幾年中，保障房建筑面積超標、違規出租、保障對象審查不合格、保障房性質改變等現象頻出，表明在政策執行過程中，住房建設、保障對象的準入及退出機制、保障資金和土地的供應管理等環節存在政府監管不嚴的問題.

另外，保障性住房建設在我國發展很快，然而從事該工作的管理人員很少.當前，全國還有不少地區沒有設置專門的機構來服務于住房保障管理工作，導致住房管理工作不到位，政策目標偏離.另外，也缺少專業的咨詢機構，研究機構也較少，研究的工作力度小，致使保障性住房政策的出臺不夠完善.我國目前對住房保障的相關法律不夠完善，也沒有相應的地方性法規和規章.保障性住房制度建設仍需進一步規范和完善.

3 改善保障性住房政策運行中存在問題的對策建議

3.1 擴大保障性住房的覆蓋面

住保障性住房政策的目標是保障中低收入群體的基本居住需求，同時兼顧在不同發展階段居民的保障需求和政府的保障能力.現階段，我國住房保障的主要矛盾是社會經濟發展水平與住房需求之間的矛盾.

目前建立合理的住房保障制度最關鍵的是劃分清楚保障對象的范圍.現階段可以通過以下兩種方式進行界定：一是建立嚴格的審查、登記制度，確保信息反饋的透明度以及群體收入的真實性；二是根據不同地區的經濟發展水平和當地城鎮居民收入水平，科學合理地劃分家庭收入水平并進行分類，劃分出不同的收入等級.

3.2 擴大保障性住房的資金來源

受投資成本、利潤回報率等方面的影響，房地產開發商對經濟適用房、廉租房的建設積極性普遍不高.由于特定的用途和土地來源的特殊性，保障性住房有價格的經濟性和適用性，它不能像商品房一樣參與市場競爭.另外，政府并沒有發揮其作為保障性住房建設主體的主導性作用.

政府的財政資金是解決中低收入群體住房保障的基礎，但是資金來源不穩定是制約住房保障制度發展的嚴重障礙.因此在堅持“以財政為主，多渠道籌集”的原則下，住房保障資金的籌措可以從考慮發行國債、彩票；向國家開發銀行貸款；積極動員外資和民間資本參與融資等拓寬住房補貼資金的來源.

3.3 完善保障性住房的相關政策

稅收政策是政府籌集資金的重要途徑，是國家對經濟運行進行宏觀調控的重要杠桿，也是住房保障政策實施的資金來源.充分發揮稅收這個杠桿的作用是我國住房保障制度功能更加完善的重要途徑.在稅收政策的實施過程中，可以嘗試對不同收入階層的群體按不同的稅率征收；適當調整在商品房交易中契稅和菅業稅稅率；認真落實國家針對公共租賃住房稅收優惠的相關政策等.

3.4 完善保障性住房準入和退出機制

完善保障性住房準入和退出機制是防止一些不合理占用保障性住房資源的現象發生.應該對保障性住房申請者的資格進行嚴格審查，建立完善的數據管理系統，并切實做好保障性住房的申請、核査、公示和登記制度.另外，對登記的申請者分類排序，為他們選擇最合適的住房，使住房保障工作穩定有序進行，形成良性循環.

退出機制就是對不符合審查資格但因審查不嚴而有保障性住房的群體進行倡導，使其退出保障性住房而進入商品房市場；對中低收入群體，應倡導其通過自己勞動改善生活條件，通過政策支持鼓勵他們退出保障性住房進入商品房市場.

〔1〕倪鵬飛.中國住房發展報告（2010—2011)[M].北京：社會科學文獻出版社,2011.

〔2〕馬智利.我國保障性住房運作機制及其政策研究[M].重慶：重慶大學出版社，2010.

〔3〕張占錄.我國保障性住房的現狀與未來[J].經濟，2011（1）.

〔4〕李嘉琪.從公共政策視角下看我國保障性住房制度變化[J].中國商界，2010（11）.

〔5〕蘇多永，張玉香.保障性住房供給不足的原因探析與政策建議[J].中國房地產金融，2010（3）.

〔6〕匡萍.完善城鎮居民住房保障制度的財稅途徑[J].商業研究，2009（12）.