法治語境下的警察權內涵解析

呂丹丹

（大連大學，遼寧 大連 119021）

在諸多反應警民關系緊張的事件當中，公眾較多關注的是警務人員的個人行為，但作為現代法治社會的警務工作者則要思考的更多.警察權的行使不僅是警務人員的職務活動，同時也代表了國家的公信力和強制力.這就要求每一名人民警察在依法行使職權的同時，正確和規范的對警察權予以認識和運用.

1 警察權的本體定位

警察權，亦稱警察權力，它是國家權力的具體表現形式，是公共權力的一種，體現了國家意志和階級利益，其在國家權力的運作結構中發揮著極其重要的作用.“國家的設定，是國家賦予警察機關履行國家警察職能，實施警務活動的權力.”[1]一般來說，“警察權是由國家設定，并以法律的形式賦予警察機關在警務活動中所具有的一種資格和能力.”[2]警察權的基本任務在于維護國家安全與社會秩序，它是警察行政職權與警察刑事職權的統一，其權力的廣泛性和強制性是其他公權力所無可比擬的.“警察權在一個社會中的實際運行狀態，在相當程度上標志著這個社會法治文明的發展水平.”[3]

警察權具有鮮明的強制性特征，這是警察作為國家暴力機關與生俱來的特質所決定的.盡管在通常情況下，警察通過和平的手段措施來實現對社會秩序的維護，但是其背后都有警察職務性的強制力作為支撐，其身份的威懾性則是源自國家權力的賦予，這是一種“隱而不發”的狀態.任何一種公權力都或多或少具有一定的強制性，但是警察權在運作過程中所表現出的強制性更顯深刻，這是因為警察權經常涉及公民基本生活領域，直接影響公民自由、財產等權利，而公民即權力相對人對依法行使的權力只有遵守和服從的義務，否則將被強制承擔不利的法律后果.警察權因其權力特質擁有巨大的能量，警察權的存在有其正當性，但使用不當必將受害無窮，所以對警察權進行權力限制已成為現代法治的基本要義之一.

警察權的基本內容，如運行主體、運行范圍、運行程序等必須由法律明文規定.只有經過立法的認可，警察權的權威性才能實現.相反，未獲得立法承認的權力，其權力正當性會受到普遍的質疑.警察權的法定性不僅意味著其權力本身有明確的法律邊界，同樣也體現了警察權的公法效力性即公定力、確定力、執行力.察權的運作手段隨社會文明和法治程度的進步呈現多元化，強制性的權力樣態雖然還存在，但已較少動用，那些較為溫和的手段措施逐漸增多，這種權力方式較多強調管理的勸導性和服務性.“行政既是管理，同時也是服務，并且管理就是服務.”[4]現代警察行政管理主要是為社會公眾提供一種服務，它以追求社會公共利益為目的，著眼點在于社會成員的內在訴求，而非社會秩序的安全需要，這是一種服務式管理，而不是純粹的管制.

警察權相對于其他行政權力的一個突出特點就是它的武裝性，但是其武裝性又區別于軍事機關.警察機關擁有國家武裝力量，這就決定了警察權對潛在犯罪人的強大威懾作用，也使得警察機關在現實世界中具備了與暴力犯罪相抗衡的壓制能力.警察權的武裝性不僅意味著自身擁有強制執行力，而且也可為其他國家機關依法行使權力保駕護航.權力的武裝特點也決定了警察機關隊伍管理的嚴格性，警察隊伍實行半軍事化管理，更加注重紀律的嚴明性和命令的服從性.

警察權其實是一種抽象的國家意志，若要使其在現實生活中真正發揮作用，必須將其具體化，使之富有操作性，而這種具化是國家通過立法路徑來實現的，這就是警察職權的權力樣態.相對于警察權，警察職權更為現實化，它更加強調職責和權力的雙重含義.因此，有學者指出，“警察職權可以被界定為是國家通過立法賦予警察機關或警察個人的職責與權力的統一體.”[5]警察職權的內容包括刑事職權與行政職權兩個方面，這也是現代國家警察的一般模式.

2 警察權的價值定位

在現代社會，人權保障成為各國文明進步的標志，它表明國家和政府存在合理性依據；同時，人權內容成為國家權力運行的倫理基準，人權被賦予了強烈的道德色彩，任何侵犯公民權利與自由的行為，都是背棄法律和道義的行為.也就是說，任何一項國家權力的存在都不得侵犯人權并應以保障和推動人權為目的.對于人權而言，它不僅可能受到個體以外的其他人的侵犯，例如殺人、傷害、搶劫等，還要時刻警惕來自國家權力的威脅.國家擁有維護其統治地位的暴力機構，手段強大且復雜，稍有不慎，就可能對公民的權利和利益造成損害.所以，現代法治社會極為重視對權力的制約，它要求權力行使必須以人權保障為價值理念，依法行使權力.“如果政府不認真地對待權利，那么，它也不能夠認真地對待法律.”[6]警察權是國家權力中最引人矚目的一種公權力，它在行使過程中更應尊重和保障人權.當警察權與公民權在正當性方面發生沖突時，警察不得以維護社會治安為借口，公然侵犯公民的權利；當法律對社會新情況還未作出反應時，警察權不能擅自突破法律界限作為，這時就應按照人權保障的價值理念進行權力操作，最大限度的維護公民的權利，摒棄權力至上的思維模式.

權力在行使過程中必須尊重和保障人權，其中一個重要的方面就是對人的尊嚴的肯定，在現代法律中，人的尊嚴是法律的倫理屬性.當代人權和公民權利概念的核心主要強調的是人的普遍而平等的尊嚴和自由.而行政機關在執法過程中，最容易發生損害人的尊嚴現象，因而就行使權力而言，不但要考慮在形式上如何遵守法律，還要將是否尊重人的尊嚴作為執法標準.在所有的行政權力中，警察權所涉及的社會事務最為繁雜，具備的權力手段最為暴力，因而，警察權是否能夠充分尊重人的尊嚴，是評價警務活動正當性和警務業績的重要標志.作為權力行使者，警察機關及警察必須將人權保障理念始終貫徹于警察權的運行全過程中.警察權是公民通過人民代表制度所授予警察機關的一種權力，也就是說，警察權從本源上是來自公民基本權力的讓渡，其真正目的在于維護公民權利，社會秩序的管理只是依附于公民權利.在執法中必須確立人權保障意識，尊重公民的人格尊嚴，這是警察權的立足點和歸宿.

聯合國人權事務中心在警察人權培訓方針中指出：“尊重人權的執法人員和執法機構也就由此獲益，促成實現執法工作的目標，同時形成一種不再依賴恐懼和強力而是依靠榮譽、專業精神和依法行事的執法機構.”從此角度來看，如果警察機關和警察能夠切實做到尊重和保障人權，那么公眾對警察的信任感就會鞏固，社會合作也會得到促進.警察權在行使過程中，應當努力做到熱情服務社會公眾，充分尊重公民生活習慣、風俗習慣，真正做到“立警為公、執法為民”.“警察權應依據社會情勢變化而有所調整，警察權配置的強與弱取決于維護公民權的需要.”[7]

3 警察權的性質定位

現代警察的基本使命就是維護社會治安，管理社會秩序，使社會處于一種穩定的狀態.警察在維護社會治安、動用刑事偵查權過程中，是依照行政程序行使職權，其主要體現為可以單方面限制公民個人的基本權益和自由，積極介入刑事案件的偵破，查找犯罪嫌疑人等，其具有行政權的主動性、單方性和執行性特征.而且，“警察機構在組織結構上更是采取一體化的方式，警察上下級、警察機構上下級之間都具有一種上令下從、互相隸屬的關系.”[8]顯然，警察權的運作方式與具有高度獨立性的司法權不同，司法權強調獨立性、被動性、中立性以及終結性，而警察權的運作模式則更具有行政化.

“從應然的角度來看，警察權是一種行政權，警察機關不僅不應當行使司法權，而且還應當受到司法機構的有效審查和控制.”[9]筆者同意這一觀點.警察機關既是行政處罰、刑事強制措施的實施主體，又是案件一方利害關系人，在利益發生沖突時，難以保障公民個人的合法權益；警察機關在行使職權過程中，其與公民個體的力量是不對等的，警察權往往得不到有效地制衡；警察機關擁有對公民個人基本權益的最終決定權和處置權，這嚴重違背了“控審分離”、“司法最終裁決”等一系列法治原則.顯然，確立警察權的行政權性質，弱化警察機關的司法化色彩，從而實現警察權的規范化發展，這是中國司法改革所面臨的重大課題之一.為此，警察機關所擁有的例如勞動教養權、行政拘留權等都應當納入司法權之中，使這些權力能夠受到更為嚴格地審查，從而能更加有效地為公民提供法律救濟，為此警察機關應成為一種權力申請者，而不是決定者.對于刑事拘留、監視居住、取保候審、搜查等一系列涉及在刑事偵查領域剝奪、限制個人基本權益和自由的措施，也應一律納入司法權的調控之下.

4 警察權的監督定位

“對警察的檢察監督不是一個單向度的權力構造問題，而是檢警之間雙向度的權力構造.”[10]從根本上講，檢警關系的權力配置問題反映了警察權運作過程中的公正與效率之間的矛盾.一方面，如果缺少檢察權的監督制約或者檢察監督實施乏力，那么警察權就會出現自我膨脹、恣意擴張的異化傾向，從而容易導致權力的濫用和腐敗，背離權力責任，嚴重影響警察權的公正價值；而如果過分強調檢察監督的作用，甚至削弱警察權的獨立地位，又不利于警察有效、快速地行使職權，不利于積極、主動地去維護公民合法權益，勢必造成效率低下，影響案件的處理.從憲政建設角度考慮，警察權與檢察權之間在配置與運作上應達到一種動態平衡.

近年來，“檢警一體制”重構的觀點較為流行，得到不少人的贊同與呼應，但是，實行“檢警一體制”會使檢察與警察兩者間出現功能錯位，其中最大的弊端就是在偵查階段中檢察監督環節的缺失，在此種情況下，偵查權將會失去規制，更加膨脹，這與權力運作的初衷是背道而馳的.另外，“‘檢察官指揮警察’制度不僅容易混淆檢察與警察的不同職能，而且在技術層面也缺少可行性：檢察官與刑事警察在專業背景、所受教育、知識結構、工作性質等方面存在差異，檢察官實際難以指揮警察.”[11]

長期以來，警察偵查環節往往是檢察機關集中監督的領域，而在偵查監督中又主要局限于審查批捕，而這只是一種最低限度的效能發揮，使得檢察機關的監督之名名副其實.當然，從理論邏輯上講，檢察機關監督職能的運用還存在很大的拓展空間.以往，檢察機關一般只是對具體警察行為進行監督，而疏于對抽象警察行為的審查.檢察機關作為法律監督機關，對效力較低的警務立法等抽象行為進行立法監督，應當是其職權范圍內之事宜.當然，檢察機關的監督方式與法院的司法審查是兩種截然不同的權力模式，檢察機關的監督職能更傾向于主動發現問題、解決問題.檢察監督固然要從實體內容上有所突破，但其在程序方面上的拓展空間也更為廣闊，發揮的作用也更為明顯.為防止強制性措施的濫用，進一步強化人權保障意識，檢察機關對警察以限制或剝奪公民人身權益方面的手段應從訴訟程序上加強監督制約.當事人或利害關系人認為警察機關所采取的強制性措施不當的，當事人或利害關系人有權提起申訴，申請檢察機關予以撤銷該警察行為.而檢察機關經監督審查，認為警察機關采取的強制性措施確屬不當的，有權決定予以撤銷該行為，并正式通知警察機關執行，警察機關應在法定期限內將執行情況通知檢察機關.總之，加強警察權的檢察監督職能，對于規范警察執法權力運行，進一步促進警民之間的和諧關系，有著非常重要和緊迫的現實意義.

〔1〕惠生武.警察法論綱[M].北京：中國政法大學出版社，2009.

〔2〕惠生武.論警察權產生與形成的基礎[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2009（1）.

〔3〕陳興良.限權與分權：刑事法治視野中的警察權[J].法律科學，2002（1）.

〔4〕王學輝.市場經濟條件下行政法學的新視野[J].現代法學，2000（6）.

〔5〕羅鋒，等.中國警察法學[M].北京：群眾出版社，2002.

〔6〕張彩鳳，劉洋.公安執法規范化的法理邏輯[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2011（5）.

〔7〕劉文成.社會法治的一個維度：警察權與公民權的平衡[J].天津法學，2012（2）.

〔8〕〔9〕陳瑞華.問題與主義之間[M].北京：中國人民大學出版社，2008.

〔10〕〔11〕吳延溢.論對警察的檢察監督——以憲法為中心[J].社會科學輯刊，2010（5）.

〔12〕王星元.論警察權的控制與規范[D].長春：吉林大學，2013.