政府性基金理論淺析

張果

（東北財經大學 財政稅務學院， 遼寧 大連 116023）

政府性基金理論淺析

張果

（東北財經大學 財政稅務學院， 遼寧 大連 116023）

作為我國政府非稅收入的組成部分，政府性基金是政府取得財政資金的重要渠道，是推進我國稅費改革的重點，對于推動我國經濟發展具有積極作用.明晰政府性基金的概念和性質、分析政府性基金產生的內在動因和外在條件，對規范政府性基金管理具有至關重要的意義和作用.

政府性基金；政府職能；財政體制；民生財政

1 政府性基金內涵

1.1 政府性基金概念

政府性基金的概念表述來源于政府部門文件，具體體現在財政部發布的有關政府性基金的文件中，其中明確規定了政府性基金的目的、性質與用途.財政部《關于加強政府性基金管理問題的通知》(財綜字[2000]22號)規定,政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據法律、國家行政法規的規定,為支持某項事業發展，按照國家規定程序批準，向公民、法人和其他組織征收的具有專項用途的資金，包括各種基金、資金、附加和專項收費.財政部《政府性基金管理暫行辦法》(財綜[2010]80號)中規定,政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據法律、行政法規和中共中央、國務院文件規定,為支持特定公共基礎設施建設和公共事業發展,向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金[1].上述兩個文件發布時間相差十余年，對政府性基金在征收依據、征收主體、征收對象和設立目的方面的表述相差不大，但 2010年《政府性基金管理暫行辦法》，對政府性基金的使用用途做了更加具體的規定，明確表明政府性基金主要用于特定公共基礎設施建設和公共事業發展，進一步突出當前我國民生財政的改革方向和指導原則.

1.2 政府性基金與其他概念的比較

政府性基金無論在理論上還是在實際執行中，與財政基金、行政事業性收費和稅收都有不同程度的交叉和雷同，因此，為了能夠更好地認識政府性基金的本質和涵義，政府性基金與其他概念的比較就十分必要.

1.2.1 政府性基金與財政支出類基金的比較

在財政領域,財政性基金可以分為財政收入類基金和財政支出類基金.本文中的政府性基金即是前者，是向公民、法人和其他組織無償征收的資金，直接來源于社會財富，是財政收入的一種形式；后者則是對財政資金的使用，一般是指通過公共財政預算安排專門設立的基金,即《政府性基金管理暫行辦法》第 38條所稱的“通過公共財政預算安排資金設立的基金”,如國家自然科學基金等，資金來源于財政預算，是財政支出的一種形式.政府性基金和財政支出類基金的相似之處表現在在使用用途上，二者都具有專款專用的特點.

1.2.2 政府性基金與行政事業性收費的比較

行政事業性收費是國家行政機關以及其他單位在依法行使其職權的過程中，按照法律、行政法規等規定，向公民、法人和其他組織實施管理或提供服務收取的費用.從概念上可以看出兩者都屬于政府非稅收入的范疇，是政府籌集資金的重要手段，二者的交叉點在于，部分政府基金項目以收費形式出現，比如港口建設費、文化事業建設費等.在實際工作中，政府性基金管理的原則、實施辦法和管理形式與政府性收費基本一致，二者的歷史發展軌跡也具有一定程度的相似性.但兩者的差別也十分明顯：

第一，征收渠道和形式不同.政府性基金的征收渠道和形式具有多樣化特征，表現為基金、附加和收費等形式，而行政事業性收費僅對被管理或服務對象征收相應資金，形式單一.政府性基金是為了完成特定經濟社會任務，社會成員因此負擔的相應金錢，并不必然給被征收主體帶來對應的補償和服務，具有強制性；而收費則針對接收特定服務的受益者征收，具有強烈的成本補償性，具有非強制性.因此，政府性基金與被征收主體之間并沒有直接的管理或服務關系；而政府性收費則相對于特定的被征收主體，與具體服務或管 理職責 密切相關[2].

第二，征收特征不同.政府性基金具有“非補償性”特點；政府性收費具有“排他性、補償性”特點.政府性基金是政府憑借政治權力，依照行政法律、法規強制地、無償地對相應的經濟活動主體征收社會財富，所提供的特定公共服務與其資金提供者的關聯性較弱，體現的是一種不完全對等的互利關系，即具有非補償性，類似于特定目的稅；而政府性收費除專項收費外，具有明顯的補償性特點，被征收主體繳納資金與其相應受益有較強的對應性.

第三，資金規模和使用方式不同.一般來講，政府性基金用途特定，主要用于大型項目建設或相關事業支出，征收數額比較大，遵循專款專用的使用原則.政府性收費數額一般較小，是國家行政權力在經濟上的體現，主要用于維護行政機構在管理和服務過程中的開支.

1.2.3 政府性基金與稅收的比較

政府性基金與稅收一樣，都是國家通過政治權利無償取得收入，政府與經濟社會主體之間存在的是一種不完全對等的互利關系，體現了政府職能的一般收益；在法律依據上，政府性基金和稅收一樣均是通過法律、法規制定，向經濟社會主體強制征收的一種收入形式.但二者又有明顯區別：

第一，征收主體不同.政府性基金的征收主體是各級政府的財政部門及其委托征收的部門、單位，有的是政府部門，有的是國家事業單位，還有的是政府委托行使職能權利的社會團體，征收主體多樣；稅收是以國家為主體，主要由各級稅務機關負責征收，征收主體單一[3].

第二，資金使用用途不同.政府性基金是為了滿足社會準公共需要，提供特定公共產品和服務，資金使用具有特定性；稅收則是為了滿足社會純公共需要，依據政府執行職能產生的一般利益，而對經濟社會主體的收入進行的強制征收，并無明確規定資金使用用途.

第三，立法層次不同.稅收是依據全國人民代表大會及其常務委員會通過的稅法或是國務院制定的稅收法規征收，一般以法律、法規為依據，立法權集中在中央.政府性基金審批權主要在中央，依據財政部發布的基金管理辦法依法征收.

第四，資金管理方式不同.政府編制財政預算，將稅收收入全部納入財政預算，集中進行管理.政府性基金則為提供社會準公共物品而收取，資金收入也納入財政預算，但實行財政專戶管理，專款專用.

第五，政策穩定性不同.政府性基金具有較強的政策性，由于經濟社會時刻變化，基金項目在特定時期發揮其特殊作用，一旦失去存在的先決條件，政府部門將因時制宜及時取締，稅收則依據稅收法律遵循公平、受益原則對經濟社會主體普遍征收，具有將強的穩定性.

2 政府性基金的基本類型

由于政府性基金項目繁多，涉及領域分散，實際管理復雜，通過對政府性基金進行必要的分類，能夠更全面地把握這一財政手段.本文從政府性基金的所在領域、項目名稱表現形式、項目級次、籌集方式等角度對政府性基金進行分類.

依據所在領域,政府性基金分為經濟領域政府性基金和社會領域政府性基金.經濟領域政府性基金的設立主要為了實現政府的經濟職能，完成特定的經濟目標，例如鐵路、航空、船舶建設基金和水利建設資金；社會領域政府性基金主要為了實現政府的社會職能，推動社會事業進步與發展，比如教育、科技、文化等領域的政府性基金項目.同時，還可依據政府性基金的使用行業和部門，將政府性基金細化為更具體的領域，如工業發展基金、交通建設基金、教育事業基金、城市建設基金等.

按照項目名稱的表現形式，政府性基金可分為基金、資金、附加、專項收費等四個類別[4].屬于基金類的項目如鐵路建設基金、民航發展基金、旅游發展基金、大中型水庫庫區基金、中央特別國債經營基金、船舶油污損害賠償基金等；資金類如中央農網還貸資金、農田水利建設資金、國家電影事業發展專項資金等；附加類如可再生能源電價附加、教育費附加；專項收費類如港口建設費、文化事業建設費、森林植被恢復費等.這一分類方法主要依據項目名稱的表現形式，不論次項目基金是否稱為基金，都將其納入政府性基金的范疇.從上述四種項目名稱不難發現，稱為基金的項目，多半分布于經濟領域，對應上文中的經濟領域政府性基金；稱為資金的項目通常屬于社會領域政府性基金；而附加類基金則往往其有準稅收的性質；至于稱為費的基金，則屬于政府性基金與行政事業性收費的交叉領域，有賴于財政收入體制的進一步完善.

按照項目級次，可以將政府性基金分為中央政府性基金、地方政府性基金和中央地方政府共享基金，分享基金收入.中央政府基金，如可再生能源發展基金、旅游發展基金、鐵路建設基金等；地方政府基金，如地方教育附加、城市公用事業附加和新型墻體材料專項基金等；中央地方共享基金，如水利建設基金、文化事業建設費和教育費附加等.

依據資金籌集方式，可將政府性基金分為附加在稅收上征收的基金，如教育費附加、地方教育附加等；附加在價格上征收的基金，如可再生能源電價附加、大中型水庫移民后期扶持資金等；以銷售(營業)收人為對象征收的基金，如中央特別國債經營基金、旅游發展基金、民航發展基金等.

3 政府性基金的形成機理

為了更為準確的把握政府性基金這一特殊的財政手段，在厘定和梳理政府性基金內涵、基本特征和種類劃分的基礎上，我們將進一步從內在動因和外部條件探討政府性基金的形成機理和現實基礎，并且立足于中國國情，為構建政府性基金管理制度提供理論依據.

3.1 政府性基金的內在動因

縱觀我國財政體制改革過程，政府性基金建立的誘因在于政府經濟社會職能擴張引起財政需求不足，需要運用除稅收手段以外的財政工具實現政府在特定經濟社會領域的的政策目標.財稅體制改革的不斷推進成為設立政府性基金的現實背景.當前公共財政“民生導向”建設，進一步引導政府性基金的改革方向.

3.1.1 政府職能擴張是政府性基金產生的實質動因

政府職能是政府在一定時期內根據國家和社會發展的實際需要，所發揮的功能和作用.自 1988年提出轉變政府職能以來，經過 20年的改革探索，政府職能轉變取得顯著成效.我國政府正在由全能政府向有限政府轉變，由人治政府向法治政府轉變，由封閉政府向透明政府轉變，由管制政府向服務政府轉變[5].同時，隨著政府職能轉變，政府職能 擴張的步伐也在逐漸加快，突出表現為社會公共服務職能的擴張需求不斷擴大，從而引起政府事權擴張，要求政府財力隨之加大.但面對政府職能擴張的現實，稅收作為財政收入的主要手段，漸漸不足以滿足擴大的財政需求，或者不宜于實現特定領域內的財政目標.換言之，在稅收收入充足且運行良好的背景下，具有擴張性質的財政工具——政府性基金，無存在的必要.但是面對特定經濟社會領域政府職能的擴張，如果運用稅收手段，可能難以達到特定政策目標，甚至與目標結果背道而馳.相比而言，政府性基金這一財政手段因其目的特定、專款專用、政策導向性強等特點，能夠彌補稅收手段在特定經濟領域的不足與缺陷，更好地實現在特定領域的政府職能.相較于其他財政手段，政府性基金的實質動因是，政府職能擴張，要求財政克服難以滿足公共需求的現實問題，借助特定的財政手段實現政府在特定經濟社會領域的政策目標.

3.1.2 財稅體制改革是建立政府性基金的制度動因

改革開放以來，隨著我國財政體制改革逐步深化，政府性基金作為一種財政收入手段大量出現.構建和完善新財政體制、確立稅收主導地位、規范預算外資金管理、整改費改稅、政府性基金清理與整頓等議題拉開了財政體制改革的序幕.從某一方面講，財政收入涌入相當數量不規范、不合法的政府性基金項目，與特定歷史時期財政體制失范密切相關.規范、控制和監督一直以來就是政府性基金改革的重點和難點.而在完善的財稅體制下，并不需要政府性基金這一特殊財政手段，應對政府職能擴張和財政需求延伸.因此，稅收制度逐步完善、財政體制全面構建的背景正是政府性基金產生與發展的首要前提.那么，政府性基金的現實起點，即是完善基金管理從混亂無章、數量龐雜到規范有序，有章可循的改革過程.

3.1.3 公共財政“民生導向”是政府性基金發展的現實動因

財政體制改革進程中，公共財政的“民生”色彩愈加凸顯，為政府性基金項目專項用途提供為“民生導向”.一方面政府性基金為公共財政的“民生導向”轉變提供了有力支撐.政府性基金在鐵路、電力、公路、港口、機場、郵電等基礎設施建設領域，不斷注入資金，從而促使公共財政與經濟建設逐步“脫鉤”，將更多財力用于支持民生事業.另一方面政府性基金自身“民生導向”漸漸萌芽.從保障房建設、補貼菜地基地建設抑制菜價上漲，到專項投入電子產品廢棄物回收利用促進環境保護，政府性基金也悄然萌發了“民生導向”. 3.2 政府性基金產生和發展的外在條件

系統論證政府性基金的形成機理，研究推動政府性基金發展的外在條件必不可少.經濟發展水平是促進政府性基金發展的首要外在條件.城市化建設步伐加快成為擴展基金項目內容的重要原因.政府法治化水平不斷提高為進一步規范政府性基金提供法律保障.

3.2.1 經濟發展水平制約政府性基金的發展

政府性基金能否良性發展首先制約于特定歷史時期經濟發展水平的高低.在經濟發展水平較低的情況下，一方面，經濟活動主體的收入大部分用來承擔衣、食、住、行等基本生活成本，居民負擔能力較低，沒有額外能力上繳諸如稅收、政府性基金等，政府性基金發展緩慢是必然.另一方面，經濟發展水平較低的歷史時期，政府職能范圍和規模相對較小，相應的支出較少，財力擴張需求不那么急迫.

在經濟發展水平較高的情況下，一方面，經濟活動主體除支付基本生活成本之外還有剩余，居民負擔能力大大提高，為政府征收基金項目提供物質基礎.另一方面，隨著經濟水平的提高，經濟結構的進化，政府職能隨之擴張，政府支出相應增加，必然導致政府財力迅速擴張，政府性基金這一財政手段即有產生和發展的必要.

3.2.2 城市化進程成為推動政府性基金發展的動力

城市化水平高低標志著一國經濟結構的進化程度，影響政府性基金的發展.城市化水平較低的情況下，經濟活動主體主要生活在農村，比較分散，對公共設施和公共事業的需求較少，政府除承擔保護國防安全和維護社會秩序職責外，不需要管理更多的公共事務，職能范圍較小，財力需求較小，利用稅收手段即可滿足政府管理職能的支出.隨著城市的出現和城市化水平的提高，更多的企業和人口涌向城市，城市人口密集程度增加，必然產生道路擁堵、環境污染、社會秩序混亂等問題.為了保障居民基本的財產、人身安全，政府需承擔更多地治安和維護社會穩定職能；除此之外，基礎設施建設是城市發展的首要因素，為提高居民生活水平，需要政府承擔越來越多的基礎建設職能.只采用稅收手段已無法滿足政府不斷擴大的事權支出，其他財政工具比如政府性基金則能夠有效地彌補逐漸擴大的財政缺口；甚至在稅收不能有效地完成經濟社會領域政策特定目標時，政府性基金能夠憑借其靈活性、專款專用的優勢順利實現特定政策目標.

3.2.3 法制化建設為政府性基金提供法律保障

一項制度或管理以法律形式呈現出來，更加具有穩定性、連續性和權威性.考察政府性基金由亂而治、由多變少的過程,與基金管理逐步有章可循、有法可依密切相關，法律法規的設計和參與為政府性基金規范、有序完成政策目標提供有力保障.實現政府性基金法制化是財政立法的重要內容，政府性基金法制化是指在國家憲法的基礎上，制定完備的政府性基金法律、法規，將整個政府性基金納入法律的規范和調整狀態，并保證法律在政府性基金管理中得以嚴格的遵循和執行.

4 結論

政府性基金已成為我國重要的財政收入手段，是政府尤其是地方政府收入的主要來源，為推動地方經濟發展提供重要的財力保障.因此，明晰政府性基金性質及其形成機理，不但能夠進一步完善政府性基金管理制度改革，而且對于促進我國經濟發展也有十分重要的作用.

〔1〕財政部.政府性基金管理暫行辦法[S].2010.

〔2〕李友志.政府非稅收入管理[M].北京：人民出版社，2003.29-30.

〔3〕項懷誠.中國財政管理[M].北京：中國財政經濟出版社，2001.275-276.

〔4〕陳發源.我國政府性基金法律制度研究[D].2012.17.

〔5〕國務院.2008年政府工作報告解讀:如何加快轉變政府職能[Z].

F812.2

A

1673-260X（2014）09-0044-03