從“孤立”到“互聯互通”:印度對緬甸外交演變

李 昕

(安徽財經大學法學院 安徽蚌埠233030)

1987年，印度總理(時任總理為拉吉夫·甘地)時隔19年后訪問緬甸。然而不到一年，由于緬甸軍人集團發動政變并鎮壓學生示威運動，兩國關系迅速惡化;2012年，印度總理(曼莫漢·辛格)時隔25年再次訪問緬甸，兩國關系進入全面快速發展階段。在這25年間印度對緬甸外交經歷了怎樣的變化?本文在縱向梳理1988年以來印緬外交關系發展歷程的基礎上，嘗試探討印度對緬外交演變的動因和特征，并對新政策前景進行分析。盡管涉及印緬外交關系的研究成果較多，但主要可以分為兩類:一類是靜態分析評價某個時期的印緬外交政策或特定領域的印緬外交關系①例如，香港大學緬甸問題專家埃格勒托重點分析評價1993年印度的“建設性接觸”政策(該學者稱之為“柔性政策”)，參見Renaud Egreteau，“India's Ambitions in Burma:More Frustration than Success?”，Asian Survey，Vol.48，No.6，Nov/Dec 2008，pp.936 -957;有的學者專門研究印度與緬甸的能源外交關系，具體參見Marie Lall，“Indo-Myanmar Relations in the Era of Pipeline Diplomacy”，Contemporary Southeast Asia，Vol.28，No.3，2006，pp.424 -446.;另一類雖然涉及政策演變歷程，但大都是研究緬甸民選政府建立之前印緬兩國外交關系發展狀況，這顯然不可能對兩國外交關系新的發展態勢做出評論或預測①云南大學國際關系學院李晨陽教授等的成果主要涉及1988年至2004年左右的印緬外交關系，參見李晨陽、瞿健文:《試論1988年以來印度與緬甸關系的發展》， 《南亞研究》2005年第2 期;相似的代表成果還可參見Thin Thin Aung ＆ Soe Myint，“Indo-Burma Relations”，2001，pp.87 -116，http://www.burmalibrary.org/docs3/challenges_ to_ democratization_ in_ burma-Chaptr4.pdf，2013 -08 -21。本文試圖在前人研究基礎上，彌補上述成果不足。

一 1988—1992年:“孤立”政策階段

1987年，印度總理拉吉夫·甘地時隔19年再次訪問緬甸，兩國自20 世紀60年代以來冷淡的外交關系開始升溫。然而不到一年，兩國關系就急劇降溫。緬甸長期積累的社會矛盾因經濟形勢急轉直下而激化，導致1988年8月爆發全國性的民主運動，國家動蕩不安。以總參謀長蘇貌為首的緬甸軍人集團借機發動政變，成立“國家恢復法律與秩序委員會”，接管政權。新的緬甸軍政府強硬鎮壓學生示威活動，打壓民主運動，拒絕承認昂山素季領導的“全國民主聯盟” (NLD)在1990年緬甸大選中取得的壓倒性勝利。

政變發生后，印度政府迅速與緬甸“完全脫離接觸”，采取“孤立”緬甸軍政府的外交政策。具體表現在:(1)強烈譴責緬甸軍政府鎮壓學生示威運動，在“全印廣播電臺” (AIR)公開播放揭露緬甸軍政府鎮壓和侵犯人權的緬語節目，甚至允許緬甸前總理吳努的女兒丹丹努女士 (Daw Than Than Nu)在廣播中使用“侮辱性的”語言攻擊緬甸軍政府。印度也是唯一公開譴責緬甸軍政府的鄰國，其強硬程度甚至超過西方國家。 (2)堅定支持緬甸學生示威運動和以昂山素季為代表的“8888 民主運動”。緬甸民主運動期間，印度使領館官員積極接觸“全緬學生同盟聯合會” (ABFSU)等反軍政府組織和親民主人士，將使館的圖書館開辟為診所，治療受傷的示威學生;緬甸民主運動遭到鎮壓后，印度政府為逃往印緬邊境地區的緬甸親民主活躍分子提供經濟支持和政治庇護，接納大批流亡人士，在印度曼尼普爾邦和米佐拉姆邦建立難民營，允許他們在印度境內開展反緬甸軍政府活動，并向他們提供道義、法律和物質資助。時任外長拉奧(Narasimha Rao)還對緬甸的民主運動公開表達了同情和支持立場，指示印度駐緬甸使領館不要遣返任何尋求政治避難的緬甸民運人士［1］。(3)試圖在反緬甸軍政府派別之間進行斡旋，推動昂山素季等人組建臨時政府，并承諾一旦建立政權就給予外交承認。不僅如此，印度還與美國等西方國家一起共同“孤立”緬甸軍政府。1992年，印度是聯合國關于譴責緬甸軍政府侵犯人權決議的倡導國之一。印度公開干涉緬甸國內政治事務和“孤立”緬甸軍政府的外交行動導致雙邊關系全面惡化，兩國關系跌入冰點。

印度對緬甸“孤立”政策受到當時外交選擇和戰略觀念的影響。20 世紀90年代之前，緬甸以及整個東南亞都不在印度外交議事日程優先考慮的地緣政治范圍內。在全球層面印度關注的是大國地位以及與超級大國的關系;在地區層面重點對抗中國和巴基斯坦。自尼赫魯擔任總理以來，其外交戰略觀念主導著印度自我地位的認知和外交政策的制定。作為不結盟運動的創始國和領導國，尼赫魯認為印度的大國地位是基于理想主義的道義力量而非現實主義的硬權力指標，強調印度在發展中國家的道德聲望［2］。這種戰略觀念與印度的國際地位和國家利益密切相關。即使在尼赫魯去世多年后，印度的外交決策仍然受理想主義觀念和道德話語模式的影響②也有學者認為，印度缺少戰略文化，存在“戰略文化赤字”，參見Harsh V.Pant，“Indian Strategic Culture:The Debate and Its Consequences”，in David Scott，ed.，Handbook of India's International Relations，London:Routledge，2011，p.15.。具體到對緬甸政策上，表現為反對緬甸軍政府獨裁和鎮壓，支持以昂山素季為首的民主運動。

冷戰結束后，印度的國際地位下降，周邊地緣政治環境也發生了不利于印度的變化，印度決策者開始反思對緬甸“孤立”外交是否符合國家利益，戰略觀念也開始“從熱衷于道德說教轉為更加務實”［3］。早在1991年，印度就接受緬甸軍政府的抗議，停止“全印廣播電臺”譴責緬甸軍政府的緬語廣播，開始限制反緬甸軍政府組織和親民主人士在印度的政治活動。

當時也出現了推動印度反思和重新界定對緬甸外交的緊迫因素。這些緊迫因素主要表現在以下幾個方面: (1)緬甸難民問題。1988年緬甸民主運動失敗后，緬甸軍方加快和擴大了在邊境地區搜捕反軍政府人士的行動，導致大量難民逃往印度。特別是在1992年初，成千上萬的緬甸那加人逃往印度那加蘭邦。印度就此向緬甸軍政府提出抗議，要求對方停止在邊境地區的高壓行動。隨后，兩國合作將這些難民遣返回緬甸。 (2)需要應對跨境的印度反叛分子。當時緬甸軍政府非常關注印緬邊境地區的克欽叛亂分子，印度也關注緬甸境內的反印叛亂勢力，兩國當局逐漸形成不成文的諒解，即在一定條件下，雙方軍人都可以越界到對方境內追蹤本國叛亂分子。由于部分反印叛亂組織在緬甸境內建立了營地，印度意識到它必須同緬甸軍政府保持接觸才能解決東北邊境地區的安全問題。 (3)印度國內經濟改革的需要。冷戰結束后，印度開始在國內推行自由主義取向的經濟改革，逐步取消自給自足的封閉政策，對外則希望與東部鄰國進行經貿合作。此外，印度還擔憂中國與緬甸之間日益密切的政治經濟關系。這些緊迫問題事關印度國家安全和社會經濟發展，印度開始采取行動向緬甸表達實現關系正常化的愿望，但最初緬甸軍政府拒絕了印度的要求。

1992年，印度決定打破僵局，正式提出“建設性接觸”［4］政策，再次推動雙邊關系走向正常化，得到緬甸軍政府的積極回應。同年8月，印度熱情接待了緬甸外交部政治事務處主任吳埃(U Aye)率領的訪印代表團，這是自1987年印度總理訪問緬甸以來雙方高層官員的首次會晤。但與此同時，印度繼續庇護緬甸親民主活動分子和1990年當選的緬甸流亡國會議員。當昂山素季被授予諾貝爾和平獎時，印度表達了熱情歡迎的態度，印度多個政黨領導人也聲明他們會繼續支持緬甸的民主運動，要求緬甸軍政府解除對昂山素季的軟禁。1992年2月，印度總統文卡塔拉曼(R.Venkataraman)在會見緬甸新任大使時呼吁緬甸軍政府當局恢復民主制度，釋放昂山素季以及所有的政治犯。

二 1993—2012年: “建設性接觸”政策階段

從1993年開始，印度采取“東向外交”行動，在緬甸政治生態未發生任何改變的情況下，進行重大外交政策調整，從“制裁”和“孤立”政策正式轉向“建設性接觸”政策，從強調民主人權議題轉移到重視現實國家利益，承認緬甸軍政府在緬甸的合法執政地位。

這一階段的印緬關系又可以分為兩個時期。第一個時期從1993年印度外交秘書迪克西特(J.N.Dixit)訪問緬甸到1998年印度人民黨(BJP)領袖瓦杰帕伊上臺執政。這一時期印緬關系的主要特點是印度軟化了對緬甸軍政府的批評，開始謹慎接觸軍人政權，但對緬甸民主運動的支持仍然比較明顯。因此，印緬關系發展比較緩慢。1993年印度外交秘書訪問緬甸時會見了欽紐等領導人，標志著印緬關系實現正常化。1994年緬甸副外長吳紐隋(U Nyunt Swe)回訪，與印度高級官員就改善雙邊關系的廣泛議題進行了一系列會談，簽署了有關印緬兩國邊境民政官員合作應對跨境犯罪和叛亂活動的諒解備忘錄，還簽署了邊境貿易協議。1995年印緬兩國邊境貿易在印度莫雷正式啟動，印緬部長級商貿官員出席儀式。自此，印緬兩國關系持續改善，雙邊貿易也迅速增加。

第二個時期從1998年至2012年5月辛格總理訪問緬甸。印度進一步淡化了對緬甸民主運動的支持，與緬甸軍政府的關系出現重大改善，兩國高層互訪頻繁，經貿往來加強，印度在緬甸油氣領域的開發投資迅速增加。這一時期兩國關系最重要的突破出現在安全和防務合作領域。印度人民黨政府取消了對緬甸軍政府的武器禁運，開始出售防衛裝備。武器銷售類別最初僅限于打擊邊境叛亂勢力的輕型武器，但很快擴大到雷達、火炮、作戰飛機和機載無線電監視設備等提高緬軍防衛能力的重型裝備。這一時期印緬關系出現突破的主要原因是印度人民黨政府對外推行“實力外交政策”①所謂“實力外交政策”是指基于現實主義物質性權力邏輯考量，瓦杰帕伊將發展對外經濟和貿易關系作為獲取國家實力和通向有影響力大國的優先途徑。參見Willem van Kemenade，“Détente Between China and India:The Delicate Balance of Geopolitics in Asia”，Clingendael diplomacy Papers No.16，Netherlands Institute of International Relations Clingendael，July 2008，http://www.clingendael.nl/publications/2008/20080700_ cdsp_ diplomacy_ paper.pdf，2012 -03 -17.，實施“東部戰略”，從現實主義視角強化了“建設性接觸”政策中的地緣政治和經濟利益。接替印度人民黨上臺的印度國大黨政府繼承了這一政策。

印度對緬甸實行“建設性接觸”政策的主要目標在于擴大兩國經貿往來，促進國內經濟發展;投資開發緬甸油氣資源，保障能源安全;協調打擊印緬跨境叛亂活動，維護東北地區穩定;通過緬甸獲得進入東盟的戰略通道;平衡中國在緬甸的影響力［5］。

為了實現上述政策目標，印度官方很少再公開評論緬甸軍政府體制下緬甸的政治形勢，幾乎不再發表支持緬甸民主運動的聲明，限制或取消了緬甸流亡民主人士在印度進行的政治活動，甚至逮捕部分緬甸激進活躍分子。但在與緬甸建立正常外交關系的同時，印度還特別要求緬甸軍政府釋放所有政治犯，強調將繼續支持緬甸建立民主制度。迪克西特在會見緬甸領導人時表示:“我們打開兩國關系是因為印度的利益受到影響，但這并不意味著我們在批評你們壓制民主問題上有任何改變。”［6］1995年，印度將“尼赫魯國際理解獎”(Nehru Prize for International Understanding)授予昂山素季，兩國關系一度出現緊張。2006年，印度外長慕克吉表示，盡管印度不可能向“鄰國輸出民主制度”，不得不與緬甸軍政府接觸，但“印度歡迎緬甸建立具有包容性和規范的民主制度”［7］。印度曾多次要求緬甸軍政府釋放昂山素季，允許緬甸全國民主聯盟參與緬甸政治進程。

由此可見，印度既希望與緬甸軍政府保持正常關系，擴大在緬甸的影響力并獲取經濟上的收益，又沒有放棄對緬甸國內政治進程的干涉，在發展與緬甸的關系上出現搖擺不定的矛盾心態。在緬甸民選政府建立前，由于緬甸民主派與緬甸軍政府的對立，這種兩難局面無法實現印度“建設性接觸”的外交政策目標。這種情景反映了冷戰后印度戰略話語變遷和“路徑依賴”的雙重屬性:一方面，運用現實主義話語進行決策分析在印度外交和安全機構中逐漸盛行，成為思考國際事務最有影響的理論范式;另一方面，印度外交理念中仍然殘留著尼赫魯時代的理想主義色彩①印度的戰略話語中有三種不同的思想傾向:尼赫魯主義(Nehruvianism)、新自由主義(Neoliberalism)和超現實主義(Hyper-realism)，參見Kanti Bajpai，“India Strategic Culture”，in Michal R.Chambers ed.，South Asia in 2020:Future Strategic Balances and Alliances，Carlisle:US Army War College，2002，pp.245 -303.。在“建設性接觸”政策語境下，印緬關系依然存在許多問題。經過近20年的實踐，預設的政策目標大多未能實現，主要體現在如下幾個方面:

第一，盡管兩國簽署了邊界貿易和促進雙邊投資協議，增加了邊境貿易商品種類，但兩國的經貿合作始終處于較低水平，而且發展非常緩慢。2003年，印度副總統訪問緬甸時雙方就設定2006年雙邊貿易的目標為10 億美元，但2007—2008 財政年才達到9 億美元［8］。截至2009—2010 財政年，印度在緬甸的投資額僅為1.89 億美元，其中72%是2007年在緬甸油氣開發領域的投資(約為1.36 億美元)，在緬甸利用外資排行榜上列第13 位［9］。

第二，印度早就規劃構建跨國交通基礎設施并延伸到東南亞其他國家，但大多數項目長期議而不決或工程進展緩慢。連接印緬泰三國的高速公路和德里至河內的鐵路項目早在2003年瓦杰帕伊當政時就已經啟動，但到目前都未完工，甚至部分項目還沒有開工。跨國交通基礎設施的缺乏既阻礙了印度與周邊國家經貿合作水平的提高，又限制了印度影響力的發揮。

第三，印度希望能與緬甸協調打擊跨境反印度政府叛亂活動，但印度既庇護緬甸民主人士，又追求“建設性接觸”目標，這種騎墻策略本身就導致了兩國間的不信任。大多數反印叛亂組織，如“那加蘭民族社會主義委員會”(NSCN)、“曼尼普爾人民解放軍” (PLA)、“阿薩姆聯合解放陣線”(ULFA)、“左米革命陣線” (KYKL)等仍然活躍在緬甸西部偏遠山區，印度東北地區的安全環境并沒有得到改善。緬甸軍事當局既沒有能力也不愿徹底清除反印叛亂組織營地，兩國的關系還沒有達到可以在安全領域采取聯合行動的程度。

第四，為保障能源安全，印度曾將緬甸設定為油氣進口來源的重要目標國之一。早在2005年就與緬甸簽署了購買其西部海上天然氣和修建“緬孟印天然氣管道” (MBI)的諒解備忘錄，但緬甸最終將天然氣賣給中國并同意修建中緬油氣管道。印度社會普遍認為這是印度海外尋求能源安全行動遭受的重大挫折［10］。這實際上也反映了印度在緬甸的地緣政治影響力并未達到政策預期，與中國、泰國等緬甸鄰邦相比，印緬雙方在多個領域的合作水平均處于落后狀態，印度顯然難以獲得平衡中國影響力的機會②有學者認為，印緬關系發展不但未能平衡中國在緬甸影響力的上升，反而逐漸被排擠，參見Marie Lall，“India-Myanmar Relations:Geopolitics and Energy in Light of the New Balance of Power in Asia”，ISAS Working Paper，No.29，2 Jan，2008，http://www.burmalibrary.org/docs09/Geopolitics＆Energy-Lall-red.pdf，2012 -08 -20.。

印緬關系發展狀況引起了印度外交高層和學界的反思。2012年2月，在印度阿斯彭研究所(Aspen Institute India)主辦的研討會上，印度外交、安全和商務部門的高級官員都認為，印度的“東向外交”進入了停滯期，跟不上地區戰略形勢的演變，如果要恢復其活力，必須重點加強與緬甸的雙邊合作規劃［11］。緬甸被視為恢復“東向外交”活力的重要支點。印度防務分析研究所(Institute for Defense Studies ＆ Analyses，IDSA)的學者建議政府檢討對緬甸政策，必須根據形勢變化來重新定位［12］;“東向政策”的潛力未完全發揮的重要原因就是印度一直未能與緬甸發展深層次的外交關系［13］。客觀上，緬甸國內政治轉型也緩解了“建設性接觸”政策內部的張力，出現了印度對緬政策升級的有利時機。在這種背景下，印度總理時隔25年對緬甸再次進行訪問，從簽署的協議和會談后發表的聯合公報來看，“互聯互通”已經被賦予了極其重要的地位，確定其成為兩國關系新的動力和發展方向①兩國簽署的聯合公報包含了12 項諒解備忘錄，主要涉及印度提供貸款支持緬甸境內的公路建設、兩國開通直飛航班服務、邊境地區交通和貿易基礎設施開發、科研院所和國際問題智庫之間的交流合作、文化交流規劃、便利貿易和投資的制度建設等，從物質基礎設施、人員交流和跨國制度聯系三個方面發展兩國互聯互通。具體參見“Joint Statement on the occasion of the visit of Prime Minister of India Dr Manmohan Singh to Myanmar”，Prime Minister's Office，May 28，2012，http://pib.nic.in/newsite/erelease.aspx?relid=84517，2013 -05 -19.。以此次訪問為標志，印度將對緬政策從“建設性接觸”升級到“互聯互通”的戰略新高度。

三 2012年以來:“互聯互通”新階段

根據2010年“東盟互聯互通總體規劃”(Master Plan of ASEAN Connectivity)的界定，“互聯互通”包括三個方面的含義:首先是物質上的互聯互通，包括交通運輸、信息通信、能源供應等硬件基礎設施;其次是制度上的互聯互通，是指便利商品和服務的國際交易以及自然人跨邊界流動的各種國際或區域協定，屬于軟件基礎設施;最后是人員之間的互聯互通，是指通過教育、文化、旅游、社會發展和福利等領域的交流互動，實現國家之間民眾的自由聯系［14］。因此，“互聯互通”包含三個相互關聯的戰略:物質基礎設施開發;有效的制度、機制和進程;人員之間的跨國自主交流。

為了消除印緬兩國之間的“互聯互通赤字”，2012年5月辛格總理訪問緬甸以來，印度明顯加快了跨國互聯互通項目建設，其中部分是早已規劃但未能啟動或實施進程緩慢的項目，也有新近確定或正在規劃的項目。印度以無償援助和優惠貸款的方式，已向緬甸提供12 億美元的資金，用于緬甸境內公路和鐵路、人力資源開發、電力供應和通信系統等基礎設施建設。印度政府還鼓勵印度公司在緬甸重點投資上述領域，縮小兩國互聯互通的差距，實現印度東北部與緬甸的無縫對接，并延伸到東南亞其他國家［15］。

(一)物質上的互聯互通

1.“印緬泰三邊高速公路”( IMTTH)

根據印緬總理會晤達成的協議，“印緬泰三邊高速公路”第一期工程起于印度阿薩姆邦的古瓦哈蒂，從印度東北穿越緬甸全境后進入泰國的湄索，總長1360 公里，計劃2016年前完工。為了加快建設進程，2012年9月，在新德里召開的“印緬泰三邊高速公路”聯合工作組會議上，三個國家對項目進行了分工:印度負責跨印緬邊境地區路段的新建、改造或升級;緬甸境內的中間路段由緬甸政府負責，印度提供部分優惠貸款;緬甸東南至泰國邊境城市湄索段將由泰國政府出資建設。一期工程完成后，印度還計劃與東盟合作將“印緬泰三邊高速公路”從泰國、柬埔寨延伸至越南胡志明市。

2.印緬跨國鐵路網絡

印度正在建設或規劃的跨國鐵路有三條:(1)德里—河內鐵路。該鐵路從印度阿薩姆邦的錫爾杰爾出發，經過印度東北邊境和緬甸全境后，延伸到泰國、柬埔寨或老撾，最后到達越南河內。(2)印度—新加坡鐵路。這是印度正在規劃的新線路，大部分與前述鐵路線重合，到曼谷后向南經過馬來西亞到達新加坡。(3)實兌港—敏巫鐵路。印度計劃援助緬甸修建從緬甸若開邦的實兌港至安鎮和馬圭省敏巫的鐵路，這條線路既可以與“加拉丹綜合過境運輸項目”連接，向東也能與曼德勒至仰光的主干線和德里—河內鐵路系統相接，從實兌港向西北還可以延伸至孟加拉國的吉大港。2012年5月印度總理訪問緬甸后，跨國鐵路網絡建設進入快速實施階段，兩國決定成立“聯合工作組”，對跨越印緬鐵路貨運系統進行技術和商業可行性評估，印度也加大了對緬甸鐵路建設資金和技術的援助［16］。

3.“加拉丹綜合過境運輸項目”( KMTTP)

整個項目由兩部分構成: (1)實兌深水港和貨運碼頭建設工程及從實兌沿加拉丹河北上至加萊瓦的內河航道疏浚工程; (2)從加萊瓦到米佐拉姆邦的高速公路建設。根據2008年印緬達成的協議規定，項目由印度政府出資，兩國企業合作開發，建設期限為5年;2012年兩國首腦會晤后，工期縮短為3年。“加拉丹綜合過境運輸項目”的戰略價值非常明顯: (1)為長期封閉的印度東北內陸找到進出印度洋的貿易運輸通道，比通過狹窄的西里古里走廊更快捷、更安全①介于孟加拉國與不丹和尼泊爾之間的西里古里走廊(Siliguri Corridor)一直是印度主體與東北各邦之間貨物、能源和人員流動的唯一通道，最窄處僅為21 公里寬，戰略地位非常重要，有“雞脖子”或“七寸”之稱。西里古里走廊沿途也是印度反叛分子和激進勢力活躍地區。;(2)大大縮短了印度東北各邦(米佐拉姆邦、特里普拉邦、曼尼普爾邦等)與印度其他部分的聯系; (3)在印度東部港口和緬甸實兌港之間建立最近的海上直航貿易通道; (4)通過公路、鐵路、內河及海上航線實現水陸聯運和無縫對接，有利于印孟緬區域經濟整合和印緬泰經濟走廊的形成。

4.印緬邊境地區的公路交通網絡

為提高兩國邊境貿易水平，增加旅游、文化和人員交流往來，印度積極推動印緬邊境地區交通體系的構建，主要包含3 條公路的建設:(1)“TKK公路”。印度耗資12 億盧比升級改造緬甸邊境地區“德穆 (Tamu)—葛禮瓦 (Kalewa)—吉靈廟(Kalemyo)公路” (又稱“TKK 公路”)。(2)“TRF 公路”，是指始于緬甸欽邦的迪登 (Tiddim)，經過伊(Rhi)至法蘭 (Falam)的公路。通過“TRF 公路”，既能與米佐拉姆邦的邊境口岸佐科達相連，又能通過法蘭延伸至吉靈廟與“TKK”公路對接。(3)“印緬公路”，是指從阿薩姆邦的蘇塔坎迪(Sutarkandi)至因帕爾再到緬甸穆爾(Moore)的一段跨邊境公路。通過以上三條沿邊境或跨邊境公路，可以在印度東北各邦與緬甸西北地區形成相互連接的交通運輸網絡。

5.港口建設和海上直航運輸通道

盡管印緬在孟加拉灣共有海上邊界，但兩國之間長期以來沒有直航運輸通道，往來貨物需經過新加坡或馬來西亞轉運。直到最近，兩國才建立了金奈與仰光間的定期直航貨運服務。為了加快海上互聯互通建設，印緬領導人決定成立“聯合工作組”，對建立海上直航運輸通道的商業可行性進行評估;兩國還定期召開港口管理部門和船運公司參加的聯席會議，根據具體的商業需求確定直航運輸服務的線路和規模。目前，印度重點參與緬甸實兌和土瓦深水港的建設，并投資打造土瓦經濟特區，使這兩大港口成為“湄公河—印度經濟走廊”的重要經濟中心和交通樞紐。

6.印緬直飛航線運輸通道

根據2012年印度總理訪問緬甸簽署的新航空協議，兩國決定加強直飛航線聯系。印度航空公司和緬甸國際航空公司增加或開通了加爾各答至仰光、仰光和曼德勒至格雅之間的定期航班。印度還計劃開通德里、孟買、金奈和古瓦哈蒂與仰光、曼德勒等緬甸主要城市間的直飛航線運輸通道，特別是印度東北部與緬甸中部曼德勒的定期航班。

印緬之間的互聯互通基礎設施規劃和建設為“湄公河—印度經濟走廊”(MIEC)和“印緬老越經濟走廊” (IMLVEC)的形成創造了條件。這些經濟走廊無論走向如何，緬甸都是最重要的過境運輸通道，是印度與東盟間必不可少的陸上橋梁。這些經濟走廊形成后，將會大大縮短印度與東南亞之間的旅行距離，增加印度與走廊沿線國家之間的貿易和經濟聯系，提高印度與東盟間的經濟整合程度。

(二)制度上的互聯互通。

除了構建互聯互通的物質基礎設施外，印緬還通過一系列雙邊或多邊國際機制，加強兩國在政治、經濟、安全領域的合作協調，實現制度上的互聯互通。印緬兩國原本就共存于多個區域合作機制中，但過去兩國很少將這些機制作為雙邊合作交流的平臺。近一年來，印緬明顯加強了在這些合作機制中的觀念溝通和政策協調。

為提高經濟合作水平，印緬兩國成立了邊境貿易委員會，在邊境貿易點定期舉行兩國官員和商人聯席會議;建立了由雙方官商人員組成的“聯合貿易和投資論壇”，定期審查貿易和投資情況;簽署了“雙邊投資促進和保護協議”(BIPA)和“避免雙重征稅協議” (DATT)，以促進雙邊邊境貿易的順利開展［17］。

與此同時，印緬安全合作水平也快速提升。為改善兩國邊境地區的安全環境，更好地打擊反印度政府叛亂和跨國犯罪活動，兩國建立了邊境安全信息共享、聯合巡邏和合作管理機制。2012年以來，兩國邊境地區運行的安全合作機制包括:印緬指揮官實時情報共享和交流磋商機制、“邊境地區委員會”、印緬內政部長及軍方高層之間的定期會晤機制、 “邊境聯絡辦公室”、 “邊界軍官聯絡會議”(BLOs)以及“邊境聯絡辦公室”等。覆蓋印緬邊境地區的安全合作機制使印度境內的反政府暴力活動明顯減少［18］。

(三)人員交流的互聯互通

印度利用與緬甸特有的歷史、宗教和文化紐帶，大力推動兩國人員往來和文化交流。兩國制定了2012—2015年期間的“文化交流計劃”，開通了因帕爾至曼德勒的跨國公路客運服務。2012年12月，兩國政府在仰光聯合舉辦了“佛教文化遺產”國際研討會，印度總理不僅出席了開幕式，還向仰光大金塔贈送了釋迦牟尼雕像。

根據印緬兩國首腦達成的共識，“印度世界事務理事會” (ICWA)和“印度防務分析研究所”(IDSA)兩大智庫與“緬甸戰略與國際事務研究所” (MISIS)簽署了合作備忘錄。為履行兩國達成的智庫交流協議，2013年3月，“印度世界事務理事會”與“緬甸戰略與國際事務研究所”在仰光舉行了首次研討會，雙方外交界的高級官員、多家研究機構和大學的專家學者參加了會議。印度借助緬甸智庫與東盟智庫網絡建立聯系，實現與東盟在戰略觀念上的互聯互通。印度還通過教育和科學技術合作增加兩國人員交流，兩國已經簽署農業、生物和信息通訊技術領域的交流合作備忘錄以及加爾各答大學與仰光大學的合作諒解備忘錄。在印度政府資助下，“印緬工業培訓中心”、“緬印英語語言中心”、“緬印創業成長中心”和“印緬提高IT技能中心”等都已投入運營。

通過上述多層面人員往來形成的交流網絡，印度將會潛移默化地影響緬甸的社會轉型進程，從戰略高度塑造有利于印度地緣政治經濟利益實現的思想觀念和制度環境。

四 “互聯互通”外交的動因和前景分析

印度重視對緬甸的“互聯互通”外交是因為良好的互聯互通具有推動經濟增長、降低交易成本、促進國際貿易發展、便利人員交流、增加國家之間的信賴以及實現經濟一體化等基本功能［19］。從印度視角看，“互聯互通”外交能夠幫助印度實現多重戰略目標。

第一，通過構建印緬互聯互通網絡，帶動印度東北各邦的經濟發展，實現社會穩定。印度東北5個邦地處南亞和東南亞交界的內陸地區，與印度主體部分僅有狹窄的西里古里走廊相連，但與緬甸共有1640 公里的陸地邊界。因此，緬甸對于印度東北部的發展和穩定具有特殊的地緣經濟意義。但印緬邊境地區長期是反印度政府叛亂、恐怖主義、毒品交易、武器走私和非法移民等非傳統安全問題活躍地區，缺乏必要的基礎設施和安全條件推動當地社會經濟發展，而印度長期的軍事高壓政策只能導致事與愿違的結果。印度政府認識到，只能通過經濟發展來消解非傳統安全問題。對于封閉的印度東北內陸來說，發展經濟的關鍵是加強與緬甸的經濟聯系，而這只有通過構建跨國互聯互通網絡才有可能實現。

第二，以緬甸為陸橋，構建跨南亞和東南亞的新經濟區。近年來，印度加大了面向東南亞的經濟外交，制定了明確的戰略目標。印度計劃通過互聯互通措施，構建擁有18 億人口和3.8 萬億美元GDP 的“印度—東盟共同體”［20］。緬甸是連接印度和東南亞一系列互聯互通計劃的重心和樞紐，是印度與東南亞提高貿易水平的陸路通道。因此，印度已將跨國互聯互通網絡建設看作是加強與東盟經濟一體化的重要戰略步驟，可以使印度東北部成為南亞新的商業中心，并通過緬甸的樞紐和過境通道地位，輻射到東南亞其他地區，形成印度東北—東南亞新經濟區。

第三，構建印緬互聯互通網絡成為“東向外交”的新動力。對比中國或日本與東盟之間的合作水平，印度的“東向外交”在過去20年只取得了有限成功，印緬雙方巨大的合作潛力還未發掘出來。造成這種狀況的主要原因在于印度與緬甸之間的聯系途徑有限，長期未能發展深層次的政治經濟關系［21］。作為唯一與印度擁有共同陸地邊界的東南亞國家，緬甸是印度面向整個東盟的橋梁和門戶，是“東向外交”的跳板，與緬甸發展深層次的合作關系將會使“東向外交”獲得新的動力。

第四，印度的互聯互通外交戰略可以實現大國地緣政治目標。緬甸位于南亞、東南亞和東亞三大地緣板塊的結合處，控制著孟加拉灣東岸地區，南部鄰近馬六甲海峽的西北出入口，同時也是中印內陸地區進出印度洋的戰略通道和印度東北各邦與中國西南省份的戰略緩沖。因此，在印度的戰略考量中，緬甸對于封堵中國從西南陸路進出孟加拉灣非常重要。如果說在“建設性接觸”背景下印緬交往有平衡中國影響力的因素的話，那么在“互聯互通”語境下印度意圖在緬甸和孟加拉灣謀取優勢地位。此外，印度還可借助緬甸的陸橋地位，順著多層次的跨國互聯互通網絡，將本國的地緣政治影響力從孟加拉灣延伸到南中國海，從而獲得亞太大國身份。

客觀上講，美國實施以中國為目標的“再平衡戰略”和緬甸的民主轉型趨勢為印度實施互聯互通外交創造了有利時機，但印度面臨的制約因素也很明顯:(1)近年來緬甸在改善物質基礎設施方面取得一些進展，但即使與運輸交通、信息通訊等物質基礎設施條件比較落后的印度相比，緬甸的各項指標差距都十分明顯。根據聯合國亞太經濟及社會理事會的統計，2010年印度的公路密度(每千平方公里陸地的公路長度)為1382 公里，而緬甸僅為41 公里;鐵路密度印度為22 公里，緬甸為5 公里;印度的航空貨運為17 億噸公里，緬甸只有區區0.002 億噸公里等［22］。這些明顯差距使得印度實施互聯互通外交的挑戰非常巨大，在印緬目前的經濟條件下，是否能為龐大的規劃項目籌集充足的資金仍然是未知數。 (2)除了有形的物質基礎設施差距外，要消除長期積淀的制度鴻溝則更為艱難。半個世紀的軍人獨裁統治使緬甸缺少基于多元社會和市場經濟邏輯的制度文化，緬甸在法律、規章制度、管理體制和執行標準上與印度存在很大差異，無法適應國際貿易的需要。緬甸貨幣匯率也不穩定，外來投資政策仍然不透明，金融機構缺少參與國際貿易的實踐經驗。 (3)印度東北地區民眾對跨國互聯互通心存擔憂。隨著跨國交通基礎設施的建成和開放使用，進入印度東北地區的非法移民將會大量增加。這不但不能解決經濟發展和社會穩定問題，而且有可能使局面更加復雜化，業已存在的分離主義、極端主義和恐怖主義活動將會加劇，使印度陷入兩難困境。例如，2012年12月，曼尼普爾邦的“庫基邦委員會” (KSDC)就在莫雷邊境口岸阻擋“東盟—印度汽車拉力賽”選手進入印度，借此向政府施壓，以獲準建立單獨的庫基邦。(4)印度和緬甸在打擊跨邊界的反印度政府叛亂問題上存在分歧。緬甸政府與“那加民族社會主義委員會(卡普蘭派)” (NSCN -K)簽署了在實皆省的三個行政區實行自治的協議，引起印度政府的強烈不滿。雖然緬甸多次承諾打擊境內的反印好戰分子，但并未采取有效行動驅逐反印叛亂勢力①緬甸軍方曾下令扎營于境內的反印叛亂集團必須在2012年6月10日前撤回印度，但最后期限過后，軍方并未采取驅逐行動，參見C.S.Kuppuswamy，“India-Myanmar Relations:An Update”，Paper No.5334，Dec.2012，http://www.southasiaanalysis.org/node/1099，2013 -05-27.。

上述制約因素將會在一定程度上阻礙印度對緬甸的互聯互通建設進程，影響預期目標的實現，政策的可持續性和實施前景存在較大的不確定性。但由于對緬甸的互聯互通外交可以實現多重地緣經濟和政治目標，既反映了印度戰略文化中“根深蒂固”的大國愿景［23］，又具備實施該項政策的有利時機，印度今后會不遺余力地積極推行互聯互通新戰略。

結 語

通過對1988年以來印度對緬甸外交演變歷程和動因的分析研究，可以得出如下結論:第一，25年來印度對緬甸外交政策調整的根本動力是地緣政治環境變化引起印度國家利益和戰略觀念變化。第二，總的演變趨勢是從“被動反應”到更加“積極主動”，基本擺脫了前兩個階段在發展與緬甸外交關系上的矛盾心態，“互聯互通”的政策愿景逐步清晰起來。第三，政策調整的中國因素考量非常明顯，即通過對緬甸外交政策調整平衡中國的影響力或者謀取戰略優勢地位。就目前而言，由于中國也正在構建跨越緬甸的互聯互通網絡，包括能源運輸通道、公路、鐵路和港口設施等，中印經過緬甸的互聯互通網絡必定交匯。如果中印形成良性競爭的“雙贏模式”，那么這種交匯將會產生互惠互利的戰略后果;如果陷入“零和競爭模式”，就有可能導致激烈的利益碰撞或競爭。因此，應積極評估印度的緬甸外交新變化對中國利益的影響。

【注 釋】

［1］Thin Thin Aung ＆ Soe Myint，“Indo-Burma Relations”，2001，p.93，http://www.burmalibrary.org/docs3/challenges_ to_ democratization_ in_ burma-Chaptr4.pdf，21 Aug.2013.

［2］Chris Ogden，“International‘Aspirations' of a Rising Power”，in David Scott，ed.，Handbook of India's International Relations，London:Routledge，2011，p.5.

［3］Gurmeet Kanwal，“A Strategic Perspective on India-Myanmar Relations”，in Lex Rieffel ed.，Myanmar/Burma:Inside Challenges Outside Interests，Washington D.C.:The Brookings Insitution Konrad Adenauer Foundation，2010，p.134.

［4］Marie Lall，“India-Myanmar Relations:Geopolitics and Energy in Light of the New Balance of Power in Asia”，ISAS Working Paper，No.29，2 January 2008，http://www.burmalibrary.org/docs09/Geopolitics＆Energy - Lall - red.pdf，30 July 2012.

［5］Bibhu Prasad Routray，“India's Myanmar Policy:Rational Change”，in V.R.Raghavan，ed.，Internal Conflicts in Myanmar:Transnational Consequences，New Delhi:Vij Books India Pvt Ltd.，2011，pp.127 - 151;Gurmeet Kanwal，op.cit.，pp.134 -149.

［6］Thin Thin Aung ＆ Soe Myint，op.cit.，p.94.

［7］Bibhu Prasad Routray，op.cit.，p.146.

［8］Renaud Egreteau，“India's Ambitions in Burma:More Frustration Than Success?”，Asian Survey，Vol.48，No.6，Nov/Dec 2008，p.948.

［9］《緬甸與印度貿易額增長26%》，中華人民共和國商務部網站，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/201008/20100807075606.html，2013 -07 -05。

［10］ The Shwe Gas Movement (SGM)，“Corridor of Power:China's Trans-Burma Oil and Gas Pipelines”，Sept.2009. http://www.narinjara.com/PDF/CorridorofPower.pdf，15 Feb.2012.

［11］ASPEN Institute India，“Changing Priorities:New Dimensions of India's Foreign Policy ＆ National Security”，An Executive Summary，26 Feb.2012，http://www.aspenindia.org/pdf/changing_ priorities.pdf，4 Dec.2012.

［12］Udai Bhanu Singh，“An Assessment of Manmohan Singh's Visit to Myanmar”，Institute for Defence Studies ＆ Analyses Issue Brief，June 1，2012，http://www.idsa.in/system/files/IB ManmohanVisitMyanmar.pdf，23 Mar.2013.

［13］Arvind Gupta，“Myanmar's Critical Role in Bolstering India's Look East Policy”，2 Feb.2012，http://www.idsa.in/idsacomments/MyanmarsCriticalRoleinBolsteringIndiasLook EastPolicy agupta 020212，2 Apr.2013.

［14］The ASEAN Secretariat，“Master Plan on ASEAN Connectivity”，Jan.2011，http://www.aseansec.org/wp -content/uploads/2013/06/MPAC.pdf，16 July 2013.

［15］“Joint Statement on the occasion of the visit of Prime Minister of India Dr Manmohan Singh to Myanmar”，Prime Minister's Office，28 May 2012，http://pib.nic.in/newsite/erelease.aspx?relid=84517，19 May 2013.

［16］Ibid..

［17］“Anand Sharam sets the Target of Doubling trade with Myanmar by 2015”，Ministry of Commerce ＆ Industry，Sept.2011，http://pib.nic.in/newsite/erelease.aspx?relid=7625 4，19 May 2013.

［18］Bibhu Prasad Routray，“Myanmar and India's Northeast:Border Cooperation，Better Connectivity and Economic Integration”，Institute of Peace and Conflict Studies (IPCS)，Jan.2013，http://www.ipcs.org/article/india/myanmar-and-indias -northeast -border -cooperation -better -connectivity -and-economic-3788.html，27 May 2012.

［19］Jayanta Kumar Ray，“India-Myanmar Connectivity:Current Status and Future Prospects”，Institute of Foreign Policy Studies of Calcutta University，4 May 2013，http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_ id = 2260693＆download=yes，31 May 2013.

［20］ Press Release on Delhi Dialogue V，“Indian-ASEAN:Vision for Partnership and Prosperity”，Indian Council of World Affairs，21 Feb.2013.http://www.icwa.in/pdfs/Pressrelease21022013.pdf，27 May 2013.

［21］Arvind Gupta，op.cit..

［22］“Statistical Yearbook for Asia and the Pacific 2012:Country Profiles”，United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，6 Nov.2012，http://www.unescap.org/stat/data/syb2012/country - profiles/SYB2012 -Countryprofiles.pdf，26 July 2013.

［23］Rodney W.Jones，“India's Strategic Culture”，Defense Threat Reduction Agency，USA，31 Oct.2006，p.5，https://fas.org/irp/agency/dod/dtra/india.pdf，21 Aug.2013.