赤峰市扶貧開發的成效、問題及對策研究

劉海波

（赤峰學院 教務處，內蒙古 赤峰 024000）

赤峰市扶貧開發的成效、問題及對策研究

劉海波

（赤峰學院 教務處，內蒙古 赤峰 024000）

赤峰市實施扶貧開發二十多年來，取得了巨大成效，農村貧困人口大幅度減少.盡管如此，在新形勢下仍面臨一些新的問題.本文著重分析了赤峰市目前扶貧攻堅工作面臨的新問題，并在此基礎上提出了針對新一輪扶貧開發的對策建議.

扶貧開發；成效；問題；對策

赤峰市是內蒙古自治區貧困人口最多、扶貧任務最重的地區.截至2013年底，赤峰市貧困人口55.2萬人，占全市農牧業人口的15.7%，占自治區貧困人口的35.2%.赤峰市有貧困嘎查村1225個，占嘎查村總數的60%.赤峰市享受低保人口40萬人，其中農村牧區低保人口30萬人，占全市農牧業人口的8.5%.據測算，2013年，赤峰市貧困人口人均年收入不足2000元.

1 赤峰市扶貧開發工作的主要成效

1.積極爭取各類財政扶貧資金，深入實施六大扶貧工程

具體包括：實施“整村推進直接扶貧到戶”工程，不斷夯實貧困地區脫貧基礎；實施產業扶貧工程，不斷拓寬貧困群眾的增收渠道；實施技能扶貧工程，不斷增強貧困群眾的自我發展能力；實施移民擴鎮工程，不斷改善貧困群眾的生產生活環境；實施連片開發工程，不斷提高貧困群眾的收入水平；實施社會幫扶工程，不斷壯大扶貧開發的整體力量.

2.強化扶貧資金管理，確保項目建設取得顯著成效

在扶貧資金管理上，全面推行扶貧資金“三專一封閉”管理和扶貧物資政府采購、工程項目報帳管理制度，定期開展扶貧資金審計，發現問題及時糾正和解決，減少了擠占、挪用、浪費扶貧資金現象的發生.在扶貧項目管理上，通過規范扶貧開發項目的論證、申報、審批、下達等運作程序，加強對項目實施過程的跟蹤檢查，通過建立健全扶貧統計監測、績效評估體系，嚴格實行扶貧開發項目掛牌公示、公告、項目責任人制度，保證扶貧開發項目的順利實施，使扶貧開發項目盡可能多地覆蓋貧困人口.

3.創新扶貧模式，確保扶貧攻堅的內在動力

一是創新制度.修改完善了《赤峰市旗縣區扶貧開發責任目標日常監控管理辦法》，對各旗縣區責任目標的年度考評方式進行改革.二是創新機制.樹立“大扶貧”理念，形成專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧的“大扶貧”格局.三是創新方式.在扶貧開發組織實施過程中，各地區創造出了“社區主導型”、“先建后補”、“杠桿式”扶貧等行之有效的扶貧新模式.

4.加強組織協調，把扶貧攻堅作為全市頭號民生工程來抓

一是強化責任落實，實行黨政一把手親自抓，分管領導具體抓，幾大班子領導合力抓，各部門承擔任務直接抓的工作局面.各旗縣區都成立了以主要領導為組長的扶貧領導小組，細化了扶貧發展規劃和實施措施.二是強化考核監督，把扶貧開發任務完成情況作為考核地區工作的重要依據.建立健全了扶貧開發考核機制，實行扶貧開發目標考核責任制.三是強化宣傳引導，營造全社會合力攻堅的良好氛圍.

2 赤峰市扶貧開發面臨的主要問題

赤峰市的扶貧開發工作起步較早，扶貧開發的成效也較為顯著，但目前來看，貧困人口依然較多、貧困面依然較大.有些問題，既是貧困的原因，也是目前扶貧開發工作面臨的主要困難，綜合分析，有這樣幾個方面：

1.自然生態基礎脆弱，資源承載力較低

一是生態脆弱.赤峰市草原面積為8600萬畝，可利用面積7300萬畝，干旱和超載過牧使草原“三化”面積逐年增加.二是土地貧瘠.2012年，全市耕地面積2100萬畝，其中水澆地面積僅有450萬畝，其余為坡耕地.三是基礎設施落后.絕大部分貧困群眾還存在就醫難、上學難、行路難、飲水不安全、社會保障水平低等困難.脆弱的生態環境，貧瘠的土地，落后的基礎設施，造成農牧業生產條件低下，成為今后扶貧開發面臨的最大困難.

2.人口素質低，致富能力差

一是從事農牧業的人員素質偏低.一些較偏僻的村，由于貧困，一些青壯年勞動力大多都到外地打工，貧困村的勞動力大幅減少，在家務農的主要是一些老、弱、病、殘人員，文化素質較低，觀念、思想、認識陳舊落后，幾乎不能從事現代農牧業生產.二是缺乏致富帶頭人.有些自然村基層組織軟弱渙散，村兩委班子缺乏戰斗力，扶貧工作思路不清，班子中缺少懂農村經濟、有魄力的帶頭人，扶貧項目沒人抓，扶貧開發工作難以組織落實.

3.扶貧資金投入少，投資強度低

一是上級扶貧資金投入少.赤峰市貧困人口占全區貧困人口的三分之一，但2012年實際得到的上級扶貧專項資金只占全區財政扶貧資金總規模的六分之一左右，遠低于貧困人口所占比例.二是投資強度低.敖漢旗牛古吐鄉青山村享受了2002—2004年千村扶貧工程項目20萬元，2012年又享受整村推進項目150萬元.兩次扶貧專項資金全村人均享受1200元，即使按全部扶貧產業正常生產經營來計算，仍有10%左右人口不能實現脫貧.三是涉農資金難以整合.近年來國家投入的各種涉農涉牧資金種類很多，但作為專項轉移支付資金需要專款專用，驗收標準嚴格具體，很難把各種資金整合一致，用于扶貧開發項目.四是配套資金無法落實.隨著國家近年來扶貧開發力度的加大，自治區對赤峰市扶貧資金的投入也在逐年增加，按政策要求，市縣兩級按1:1比例配套扶貧資金，由于受地方財力制約，近年來配套資金難以落實到位.

4.政策不完善，扶貧開發受到制約

一是項目建設內容、要求、驗收標準過于死板.有些貧困戶不適合養牛，有的貧困戶不適合種植大棚，整村推進、連片開發等項目存在著不能因地制宜、要求整齊劃一的問題.二是政策性返貧致貧問題逐步顯現.近年來為了加快生態建設步伐，在全市全面實行封育禁牧政策，農牧民在禁牧期養畜只能舍飼圈養，使飼養成本大幅度提高.三是現行的機制體制加大了扶貧開發難度.合鄉并鎮致使有些鄉鎮或自然村面積擴大，人口增加，扶貧的難度加大.另外，現行的以一家一戶為單元的經營方式很難實現規模化種植和養殖，一些連片扶貧開發項目根本無法實施.

3 扶貧開發工作的對策研究

3.1 轉變工作機制，調整工作思路

一是必須把扶貧開發工作作為各級黨委、政府的重點工作和農村牧區的中心工作來抓.要堅持質量為先原則，在領導力量、資源配置和政策措施上向扶貧開發工作傾斜.以農村牧區扶貧開發為突破口，全面促進農村牧區經濟社會發展，按期完成扶貧開發任務和全面建成小康社會目標.各級黨委、政府切實把扶貧攻堅作為一項重大的政治任務，納入工作的重要議事日程，全面落實扶貧攻堅工作責任，建立健全扶貧攻堅考核機制，把在扶貧攻堅工作中的表現及成績納入實績考核體系，進一步明確責任，增強扶貧攻堅的緊迫感及責任意識.二是廣泛動員和組織全社會力量參與和支持扶貧開發工作，形成專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧相結合的“大扶貧開發”格局.加大扶貧開發宣傳力度，明確消除貧困不僅僅是政府的責任，也是全社會共同責任的思想，在全社會營造扶貧濟困、支持參與扶貧攻堅的濃厚氛圍.大力倡導企業社會責任，引導更多企業到貧困地區投資興業，幫助貧困地區發展特色優勢產業，為貧困地區捐建基礎設施和公益項目.鼓勵工會、共青團、婦聯、科協、殘聯等群團組織參與扶貧，注重發揮紅十字會、慈善總會等慈善組織的積極作用.鼓勵和引導民間組織、志愿者和社會各界人士在扶貧開發中積極作為，形成全社會廣泛參與扶貧攻堅的工作合力，確保脫貧目標任務如期完成.

3.2 發展縣域經濟，帶動扶貧開發

縣域經濟是區域經濟的重要板塊，其本質是民生經濟，目的是富民強縣，將扶貧開發與縣域經濟發展有機結合起來，這與中央提出的“區域發展帶動扶貧開發、扶貧開發促進區域發展”的新要求完全一致.要借縣域經濟發展之力全面帶動扶貧開發，實現優勢產業連片發展、基礎設施連片建設、村落村莊連片整治，全面推進區域片區重點旗縣區翻番、倍增、跨越發展.一是要進一步提高農牧業產業化經營水平.要改變農村牧區貧困落后的面貌，首先應該在產業化經營上下功夫，引導農牧民加快農田草牧場流轉，促進農牧業規模化、集約化經營，不斷延伸產業鏈條，增加農牧業效益和農牧民收入水平.二是要大力發展工業經濟.加大工業園區建設力度，讓那些不適宜生存的貧困地區人口逐漸向園區周圍轉移.工業發展了，一方面有了工業反哺農業的基礎，另一方面也為農村牧區轉移人口的就業找到了出路.三是要大力發展服務業.赤峰市文化創意產業、以云計算為主的信息產業、以家庭服務老年服務為主的服務業和電子商務業的發展明顯不足.這些服務業的發展，不僅能改變傳統三大產業的發展結構，而且對于提升城鎮建設檔次、擴大經濟總量、安排人口就業都會有積極的促進作用.

3.3 統籌城鄉一體化，促進扶貧開發

統籌城鄉發展，促進城鄉一體化發展是破解我國“三農”問題的根本出路.一是與城鎮化建設結合.把扶貧開發與小城鎮建設結合起來，是解決貧困地區“三農”問題的一條行之有效的途徑.城鎮化可以有效解決農牧業收入有限且增長困難、農牧民非農就業不充分兩個制約貧困地區農牧民收入的主要因素.對于那些自然生態惡劣，難以通過改善條件實現脫貧的貧困戶，要通過移民搬遷等方式，將其轉移出來.要通過城鎮化建設引企、引廠、引產業來貧困地區發展，從而有效增加非農收入，促使農牧民充分就業，獲得穩定可觀的勞務收入，實現穩定脫貧.

二是與新農村新牧區建設結合.新農村新牧區建設與扶貧開發是處于同一個目標下的兩個內容.新農村新牧區建設給扶貧開發工作增添了新的動力，在具體實施過程中，要將兩者有效的銜接，統一規劃、統籌安排，在有發展條件和發展思路的貧困村建設新農村新牧區，把落實國家扶貧政策與建設新農村新牧區的資金需要結合起來，提高各方面投入的配合效益.

3.4 加強基層黨組織建設，培養扶貧開發帶頭人

人是生產力中最積極、最富有革命性的因素.農牧民是扶貧開發的建設者、受益者.扶貧開發必須以人為本來進行.一是貧困嘎查村脫貧致富要有好的帶頭人.扶貧開發重點嘎查村要加強基層組織建設，不斷增強兩委班子的戰斗力.要選拔任用那些有能力、有思路的人做村官；蘇木鄉鎮也可選派有能力、有經驗的黨員到嘎查村任書記；還可以選派有想法、有魄力的大學生村官；也可預設條件，按條件招聘能人當“村官”.兩委班子有戰斗力，嘎查村扶貧工作思路就會更加成熟，更加符合實際，扶貧開發就會有帶頭人組織實施.對于有脫貧思路、戰斗力的貧困村兩委，要優先安排扶貧開發，加快脫貧致富步伐.二是加大對農牧民的培訓力度，提高他們的素質和自我發展能力.要引導農牧民轉變“等、靠、要”思想，樹立積極進取、自力更生精神，推動扶貧開發取得實在效果.三是要發展農牧民專業合作組織，促進土地、草場集約化、規模化經營.通過組織發展農村牧區經濟，吸納有技能、有知識的人參與扶貧，吸引外出打工人員回村勞動致富，解決靠老年人、留守婦女脫貧致富和建設新農村、新牧區的問題.

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1673-260X（2014）12-0130-02