我國礦山地質環(huán)境治理恢復保證金制度評估研究

○孫貴尚 李建中

（1、中國國土資源經(jīng)濟研究院 北京 1011492、國土資源部 北京 100812）

一、保證金制度研究與出臺情況

《國務院關于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》（國發(fā)〔2005〕28號）明確規(guī)定“財政部、國土資源部等部門應盡快制訂礦山生態(tài)環(huán)境恢復的經(jīng)濟政策，積極推進礦山生態(tài)環(huán)境恢復保證金制度等生態(tài)環(huán)境恢復補償機制”。財政部、國土資源部、原國家環(huán)保總局《關于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》（財建〔2006〕215號）明確要求要求各省（區(qū)、市）建立礦山地質環(huán)境治理恢復保證金制度，落實企業(yè)治理責任。《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》（國土資源部令第44號）明確規(guī)定采礦權人應當依照國家有關規(guī)定，繳存礦山地質環(huán)境治理恢復保證金。上述一系列文件、規(guī)章對建立和完善我國礦山地質環(huán)境治理恢復保證金制度進行了明確規(guī)定。目前保證金制度已成為推動企業(yè)履行礦山地質環(huán)境保護與治理恢復義務的重要抓手。

事實上，自2002年開始，中國國土資源經(jīng)濟研究院相關研究人員就已經(jīng)開展了保證金制度的系列問題研究。《礦山環(huán)境管理需要保證金制度》提出了建立保證金制度的必要性，依據(jù)及原則等（孫貴尚，2003年）；《我國礦山環(huán)境恢復治理投資機制研究》分析建立了什么樣的投資機制解決歷史遺留的礦山環(huán)境問題，針對新建礦山在未來環(huán)境恢復治理的投資問題，建議建立保證金制度，并對保證金的收取標準、收取方式、如何返還等提出了具體的建議（白雪華，2003）；《礦山環(huán)境恢復治理保證金制度研究》提出了我國礦山環(huán)境恢復治理保證金制度的框架，深入探討了建立保證金制度的依據(jù)和原則，針對保證金制度建立過程中可能遇到的問題提出了具體的對策建議（內部研究報告，2005）；《我國礦山環(huán)境恢復治理保證金制度體系構成研究》提出要研究制定我國保證金制度標準和管理辦法（孫貴尚，2009）等等，這些研究為該項政策的出臺提供了堅實的理論基礎。

二、運行成效

國土資源部大力推進全國礦山地質環(huán)境治理恢復保證金制度建設。全國31個省（區(qū)、市）相繼出臺了礦山地質環(huán)境治理恢復保證金管理辦法，開展了利用保證金督促與約束礦山企業(yè)進行礦山地質環(huán)境保護與治理恢復的各項工作。各地在保證金制度實施過程中，有效采取保證金繳存與采礦權審批、年檢掛鉤，與礦山地質環(huán)境治理恢復方案掛鉤等方法，使得保證金繳存工作總體上順利推進。全國應繳保證金礦山數(shù)量為88592個（應繳存保金證993億元），已繳存保證金礦山數(shù)量為71726個（已繳存保證金612億元），已繳存保證金的礦山數(shù)量占應繳礦山數(shù)量的80%。繳存率達到100%的省份有北京、天津、吉林、山東、貴州5省（市）。

1、各省（區(qū)、市）形成了各具特色的保證金繳存管理體制

保證金繳存管理體制呈現(xiàn)出三種模式，即：國土資源部門單獨收存管理、國土資源部門與財政部門分工管理和國土資源部門與財政部門共同收存管理三種模式。

（1）國土資源行政主管部門單獨收繳管理的體制模式。國土資源行政主管部門單獨核定收存與管理礦山地質環(huán)境治理恢復保證金的體制又可細分為以下四種型態(tài)：依照采礦權的審批權限分級由國土資源行政主管部門收繳管理；由礦山所在地的設區(qū)市級國土資源行政主管部門負責收繳管理；由礦區(qū)所在區(qū)域的縣級或其上級國土資源行政主管部門收繳管理；由地（市）、縣兩級國土資源行政主管部門按照礦山規(guī)模分別收繳管理。

（2）國土資源部門與財政部門分工收繳管理的模式。礦山地質環(huán)境治理恢復保證金由國土資源行政主管部門與財政行政主管部門分別負責核定和收繳，如：黑龍江省的礦山地質環(huán)境治理恢復保證金繳存核定由礦山所在地的國土資源行政主管部門核定，收繳由礦山所在地的財政主管部門負責。

（3）國土資源部門與財政部門共同收繳管理的模式。礦山地質環(huán)境治理恢復保證金由國土資源行政主管部門與財政行政主管部門共同負責收繳管理。該模式的典型是貴州省、廣東省、重慶市、河南省、江西省和北京市。

2、各省（區(qū)、市）保證金繳存標準形式多樣

31個省（自治區(qū)、直轄市）礦山地質環(huán)境恢復治理保證金繳存標準制定不盡相同，大體可分為：繳存基價以采礦許可證登記面積為計算依準、繳存基價以礦種和采礦許可證登記面積為計算依準、繳存基價以礦種礦石產(chǎn)量為計算依準。繳存標準的主要影響因素有：礦區(qū)面積、開采方式、有效年限、礦山規(guī)模、采石量、地表坑道口數(shù)、基價、采場數(shù)、分層采礦法、坑采法、高邊坡采礦法、充填法、崩落法、空場法（允許地表塌落、不允許地表塌落）等16種。

以礦種作為礦山地質環(huán)境治理恢復保證金繳存基本標準單元的省（區(qū)）有：廣西、山東、云南、黑龍江、甘肅、遼寧、江西、陜西、河南、北京、貴州。這11個省（自治區(qū)、直轄市）對能源礦產(chǎn)中的煤、石油、天然氣、煤層氣、地熱等礦種，金屬礦產(chǎn)中的鐵、錳、金等，非金屬礦中的磷礦、鋁土礦、礦泉水等礦種，分別規(guī)定了礦山地質環(huán)境恢復治理保證金繳存的基本標準。其中廣西、山東、云南、黑龍江、甘肅、遼寧、江西7省在核算不同礦種的繳存保證金總額時，與采礦權人的礦區(qū)登記面積相掛鉤。北京針對煤、鐵、非金屬礦產(chǎn)不同的生產(chǎn)規(guī)模制定了不同等級的繳存標準。此外，廣東和重慶的繳存標準比較特殊，廣東將礦種分為三類，分別對同屬一類的礦種規(guī)定統(tǒng)一的繳存標準。

以采礦許可證登記面積作為礦山地質環(huán)境治理恢復保證金繳存計繳單元制定繳存標準的省份有福建、湖南、湖北、青海、浙江、四川、安徽、寧夏、內蒙古、江蘇，共10個省（自治區(qū)、直轄市）。這10個省份是依據(jù)面積大小，按每平方米N元的標準直接提取保證金的。

比較特殊的是，甘肅省的非金屬礦保證金的繳存依據(jù)是基于礦區(qū)登記面積，能源礦產(chǎn)保證金的繳存按照礦種分別繳存。新疆同時考慮面積和礦種因素，根據(jù)不同的礦種的面積大小，設定每平方米提取N元保證金的單價標準。

以礦種、礦石量作為礦山地質環(huán)境治理恢復保證金繳存計繳依準的有陜西、河南、貴州、北京4省（市），其在核算不同礦種的繳存保證金總額時，與產(chǎn)出礦石量相掛鉤。

3、各省（區(qū)、市）保證金形成了繳存與返還動用機制

（1）保證金繳存機制。各省（自治區(qū)、直轄市）都已建立礦山地質環(huán)境恢復治理保證金繳存賬戶，且是以現(xiàn)金或者以現(xiàn)金賬戶劃轉作為繳存方式，不接受其它資產(chǎn)抵存。各省（自治區(qū)、直轄市）實行的繳存機制是以一次性繳存、分期繳存并行或獨立形態(tài)存在。

其一，一次繳存和分期繳存并行。湖北省、遼寧省、江蘇省、江西省、寧夏、山東省、內蒙古、新疆、四川省等省（自治區(qū)、直轄市）都明確規(guī)定了保證金繳存的方式采用兩種方式并行，并且是以采礦許可證有效期滿3年（含3年）為時間點，作為劃定采取何種繳存方式的依據(jù)。即：采礦許可證有效期在3年（含3年）內的，必須一次性全額繳存保證金（浙江省，是以采礦許可證有效期5年為時間點），采礦許可證有效期3年以上的，采取分期繳存。各省對分期繳存的首次繳存額度比例、繳存次數(shù)、余額繳存方式等實施細節(jié)稍有差別、各有千秋。如：湖北省規(guī)定：“每年度按照一定比例分期繳存，第一次繳存的額度不得少于總額的30%，余額按剩余期限年均數(shù)予以繳存。最長年限不得超過采礦許可證有效期。福建省規(guī)定的第一次繳存的保證金不得少于總額的20%。”遼寧省規(guī)定采礦許可證有效期3—6年的分2次繳存，6—10年的，分3次繳存，10年以上的，5年繳存1次。

其二，采取分期繳存方式。北京規(guī)定保證金按照年度進行分期繳存。青海省規(guī)定采用分期繳存，首次繳存的保證金額度不得低于總額的50%，余額分年度平均存儲，有效期滿前一年全部繳清。

（2）保證金返還機制。各省（自治區(qū)、直轄市）基本建立了礦山地質環(huán)境治理恢復保證金返還機制，繳存礦山地質環(huán)境治理恢復保證金的礦山達到了治理恢復標準，國土資源行政主管部門在對其治理恢復的礦山地質環(huán)境工程項目組織經(jīng)驗收認定合格后，按照一定的比例逐步返還或者一次性返還。有的省還規(guī)定了“保證金”未能返還而轉作礦山環(huán)境治理恢復資金的程序。各省（自治區(qū)、直轄市）在返還方式和返還比例上略有不同。廣西規(guī)定分段返還的比例不得超過保證金總額的85%，山東省規(guī)定分期返還比例為50%。黑龍江省，遼寧省和寧夏回族自治區(qū)等省（區(qū)）規(guī)定采礦權人完全履行礦山地質環(huán)境保護與治理恢復義務的，且經(jīng)驗收合格，保證金本息予以一次性返還。比較有特點的是，廣東省將保證金返還方式同采礦權人投入治理資金掛鉤，規(guī)定投入治理恢復資金超過1000萬元的，且分期完成治理恢復并驗收合格的，可申請?zhí)崛】傤~不超過已投入資金50%的保證金。

（3）保證金的政府動用機制。各省（自治區(qū)、直轄市）基本建立了保證金的政府動用機制，動用方式基本貫徹落實44號令所提出的“采礦權人未按照經(jīng)批準的礦山地質環(huán)境保護與恢復治理方案進行治理或者治理工程驗收不合格，且經(jīng)責令限期治理，但仍不合適的，由負責審批的國土資源行政主管部門會同其他相關部門以公開招標的形式組織有資質的單位給予治理，治理費用由采礦權人繳存的保證金中支出”要求。江西省規(guī)定了“保證金”未能返還而轉作礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復資金的程序。山西省將礦山環(huán)境治理恢復保證金的動用直接同礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理的具體方案相掛鉤。

三、存在問題與建議

目前，全國保證金制度建設工作仍在正在穩(wěn)步推進。但由于這項工作起步較晚，且各地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況不一，該制度建設進度和完善程度也存在差異。保證金制度建設實施工作，仍存在著困難與不足之處。

一是法規(guī)位階較低。從國內外情況綜合來看，保證金制度的實施，對于建立經(jīng)濟責任機制，監(jiān)督采礦權人履行治理義務具有顯著效果。但目前，該制度尚未在《礦產(chǎn)資源法》等有關法律中予以明確，基本依據(jù)主要是政府文件、部門規(guī)章和一些地方法規(guī)，法律效力較低，給實際操作帶來一定困難。二是管理仍需完善。目前，中央層面只對保證金制度建設提出了指導性意見，具體管理辦法由各（區(qū)、市）自行制定。各地操作過程中采取的標準和管理方式各不相同，也存在一些不完善之處：一方面是大部分省（區(qū)、市）規(guī)定的保證金繳存標準過低，企業(yè)繳存的保證金不足以滿足其礦山地質環(huán)境治理費用，存在“只繳不治”的做法，沒有實現(xiàn)保證金制度出臺的初衷，這在一定程度上也造成返還率過低。另一方面是部分省（區(qū)、市）規(guī)定的一次性繳存額或者分期繳存中的首次應繳額過大，資金占用時間過長，對個體中小型礦山和采礦許可證有效期限較長的國有大中型企業(yè)造成影響較大，不利于企業(yè)發(fā)展。同時，部分省（區(qū)、市）保證金存儲按活期計息，或存入財政專戶，不計利息，對于存儲時間較長的礦山企業(yè)造成一定損失。三是部分地區(qū)礦山企業(yè)保證金繳存率較低。

因此，建議國家出臺相關法律，將保證金制度法律效力提升；同時建議保證金繳存按照一礦一評的原則進行，保證標準的可行性。

[1]國務院：國務院關于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知[S].2005.

[2]財政部、國土資源部、環(huán)保總局：關于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見[S].2006.

[3]國土資源部：礦山地質環(huán)境保護規(guī)定[S].2009.

[4]孫貴尚：礦山環(huán)境管理需要保證金制度[J].西北地質，2003（36）.

[5]白雪華：我國礦山環(huán)境恢復治理投資機制研究[J].西北地質，2003（C00）.

[6]孫貴尚：我國礦山環(huán)境恢復治理保證金制度體系構成研究[J].現(xiàn)代礦業(yè)，2009（5）.