論行政事業單位國有資產管理改革十大原則

李 平

（新疆自治區財政廳，烏魯木齊 830002）

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。而行政事業單位國有資產作為財政支出的重要結果，如何進一步深化改革，建立科學的管理體制機制，在國家治理體系建設中也具有非常重要的地位和作用。根據我國行政事業單位國有資產的性質、實行的“國家統一所有、政府分級監管、單位占有使用”的管理體制、資產管理中存在的問題以及國內外行政事業國有資產的管理經驗，本文著重探討了我國行政事業單位國有資產管理改革應堅持和實行的若干原則。

一、所有權和占有使用權分離的原則

行政事業單位國有資產的基本權利有兩個方面，一個是所有權，一個是占有使用權。只有堅持所有權與占有使用權相分離的原則，才能優化國有資產的管理。所謂所有權與占有使用權相分離，是指行政事業單位國有資產的所有權由代表國家管理國有資產的各級政府國有資產管理機構掌握行使，即各級地方國有資產管理機構代表國家享有同級行政事業單位國有資產的所有權；而直接使用國有資產的各行政單位、事業單位則只享有占有使用權，同時負有與享有的占有使用權對等的責任。在行政事業單位國有資產的管理中，執行所有權與占有使用權相分離的原則是由行政事業單位國有資產的性質、特征和作用決定的。行政事業國有資產管理就是國家通過一定的方式方法，使行政單位與事業單位合理占用和有效地使用行政事業國有資產，實現行政事業國有資產在使用過程中的社會效益最大化和保證國有資產的安全完整。因此，行政事業單位國有資產在使用過程中基本上沒有增值的要求，其運動的靈活性大大低于經營性國有資產。而且，在一定條件下，行政事業國有資產與經營性國有資產的規模是相互制約的，在國力有限的情況下，地方國有資產較多用于經營性領域時，就必須由國家來集中掌握對行政事業單位國有資產的投資、資產配置和資產處置，以保證行政事業單位國有資產總量的適度和合理。

二、資產管理與預算管理相結合的原則

行政事業單位國有資產具有配置領域的非生產性、使用目的公共服務性、資產使用的無償性和消耗性、財政配置性等特征，其日常維持運轉和價值補償要依靠財政預算安排的資金來實現。現有的行政事業單位存量國有資產是預算資金累積的結果，未來的行政事業單位的增量國有資產也將是預算資金繼續補償的結果。因此，資產管理與預算管理兩者是相輔相成、密不可分的。從目前行政事業單位資產管理實際情況看，資產管理基本上還處于就資產論資產的階段。由于部門單位的資產“家底”不清，資產管理部門不能為預算管理部門提供切實有用信息，導致預算管理部門信息不對稱，資產占用較多的部門單位，不僅不會因此而少安排預算，反而可以多申請運行維護費，甚至可以將一部分資產出租、出借，為本部門單位謀取私利，造成資產管理與預算管理相脫節。在這種情況下，部門單位往往把工作重點放在多爭取財政資金上，影響了公共資源使用效益的提高。假若把目前的部門預算改革當作一只木桶，那么資產管理已成為部門預算改革整只木桶中最短的那塊木板，直接影響了部門預算改革的深化。因此，須以資產統計報告、產權登記、資產清查和日常財務管理有關數據資料為依據，建立行政事業單位國有資產數據庫，作為編制部門預算、配置資產的依據。通過加強資產管理，規范行政事業單位收入和支出行為，促進單位資產的合理、有效使用。通過資產管理與預算管理有機結合，最終達到公共資源合理配置，提高公共資源整體使用效益的目的，將資產管理與預算管理真正統一到公共財政中來。

三、價值管理與實物管理相結合的原則

對行政事業國有資產管理采取價值管理與實物管理相結合的方式，才符合市場經濟發展的客觀規律，才能構建出一個科學的行政事業國有資產管理體制。首先，行政事業國有資產以固定資產為主（占全部國有資產的80%左右），而固定資產的表現形態有兩個方面，一面是實物形態，另一面是資產的價值形態。行政事業單位要著重實物管理并結合價值管理，運用統計報告制度，來確保國有資產的安全完整；財政國有資產管理部門則著重價值形態實行總量控制管理，并結合信息管理系統進行實物管理，通過支出管理，確定考核指標，加強對單位資產運用情況的考核，著重考核行政事業單位占有使用的國有資產在總價值量上是否安全完整。其次，行政事業國有資產使用的目的，主要為經濟和社會服務，保證行政事業單位的工作正常開展。行政事業單位使用國有資產，不是完全依賴國有資產的實物形態，而是注重國有資產的使用價值。再次，從《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》和《物權法》來看：行政事業國有資產的使用單位僅享有資產的占有權和使用權，政府保留資產的所有權、收益權和處置權等。這時，統一的資產產權出現了一分為二。政府保留了部分產權，而資產占用單位得到了另外那一部分產權。為了保證資產的完整和使用者的權利，應當在產權制度上建立一個科學的國有資產價值管理與實物管理相結合的管理制度，來調節雙方的權益，保證行政事業國有資產管理中不會出現實物和價值管理真空與資產流失現象。

四、計劃配置與市場配置相結合的原則

行政事業單位的國有資產主要來源于財政撥款和補貼，資金是國家的，而使用是無償的，往往單位從政府爭取到資金形成資產后就變成了“單位的資產”，單位就可以自行支配、處置或用于謀利。這就必然導致單位不斷跑財政、找財政、“跑部錢進”，以各種名義要資金。由于各單位工作強度和工作量的不同，造成固定資產配置標準的制定和核定的難度比較大，因此，至今未有一個嚴格規范的固定資產的配置標準和辦法。市場經濟研究的就是資源配置問題，如何利用市場機制使社會資源配置更加合理、更加有效，是一個十分重要的問題。資源配置的核心問題是效率，資源配置的價值目標是最大限度使用現有的稀缺資源。行政事業單位國有資產的有效使用的本質就是政府部門單位在行使其職能過程中如何科學、合理、高效配置資源問題。現階段行政事業單位國有資產的配置方式是由各單位編制部門預算計劃，然后由財政部門根據業務需要和人員情況編制匯總審核預算計劃，再給行政事業單位核撥經費。在以往的實踐中，財政部門在配置資源時主要強調的是財力供給的可能性，而行政事業單位往往強調的是各種需要和需求，在缺乏制度有效約束的情況下，結果是行政事業單位占有使用的國有資產的規模不斷膨脹和使用效率低下。因此，必須按行政事業單位所承擔的提供公共產品的任務量，通過財政和市場配置機制做到資產管理與預算管理相結合，制定有關資產配置標準和辦法，由財政資產管理部門結合單位的存量資產情況審查單位所需的新增資產，增加資產配置合理性審查這一關鍵環節，并建立行政事業單位國有資產的共建共享機制，保證國有資產得到充分、有效的利用。如以行政事業單位的土地房產資源為切入點，充分發揮市場杠桿調節作用，發揮市場在房地產資源配置中的作用，充分挖掘房地產的市場價值和經濟效益，扭轉依靠行政劃撥、權力分配資源的辦法。

五、保證資產安全、完整和使用效率優先的原則

資產安全是行政事業國有資產管理的基礎，如果不能保證安全，就談不上有效使用。因此，首先必須保證國有資產的安全性，切實做到管理到位，防止資產被非法侵占、丟失和損壞。國有資產的管理部門要做好產權登記工作，資產占用單位要做好國有資產領用、使用、維護等日常安全管理工作。其次必須保證國有資產的完整性，國有資產管理部門要制定資產管理制度，單位要建立一系列完整的使用制度，力爭使國有資產合理使用并保證國有資產的完整。

提高行政事業單位資產的使用效率，是行政事業國有資產管理的目的，也是管理過程中必須執行的一條基本原則。所謂效率優先原則，就是必須按充分發揮國有資產的使用效率和保證行政事業單位的工作運轉效率來管理行政事業單位的國有資產。這兩個效率互為影響，不能忽視其中任何一個，既不能只顧國有資產的使用效率而忽視行政事業單位的工作效率，也不能只顧工作條件和優越環境而忽視國有資產的使用效率。它要求國有資產的構成要符合客觀需要，不能因趕時髦、爭項目而導致行政事業國有資產的規模過大而資產長期利用率不高或閑置；另一方面，資產的質和量要滿足行政事業單位的運行要求，不能因資產質差和量小等問題，而影響國有資產的整體功能發揮和行政事業單位的工作運行。因此，行政事業單位國有資產的有效使用要做到資產配置要合理，即資產規模要適度、結構要合理，總體規模上要能適應行政事業單位各項工作對國有資產的需要，結構上要做到不能有的領域資產嚴重不足，而另一些領域資產卻閑置浪費。而且，一個領域的不同工作方面之間的資產配置結構也要合理，資產的有效使用要使工作任務與所占用的國有資產的規模相互匹配，行政事業單位不能用大量額定資產去完成較小任務，而用較少的資產去完成較大的任務。

六、國有企業國有資產與行政事業單位國有資產分開管理的原則

按照國有資產的經濟性質和作用分類，國有資產可分為行政事業單位國有資產和國有企業國有資產兩大類。行政事業單位國有資產，分布在承擔較多社會功能的非競爭性行業與相關領域，是不直接參與商品生產和流通的國有資產，不以營利和資本增值為目的的資產，通常由黨政機關、事業單位、人民團體等所占有使用；而國有企業國有資產，分布在承擔資本積累功能的競爭性行業與相關領域，是投入商品生產和流通中的國有資產，是一種以保值為基礎和增值為目的的資產。因此，對這兩類不同的國有資產，應該實施不同的管理體制。國有企業國有資產的經營目標和管理體制，與行政事業國有資產的使用管理目標和管理體制是不同的，不能混為一談，應分開管理。

七、堅持不動產集中統一管理的原則

行政事業單位的資產是國有資產，名義上是國家所有，但由于分散在各個部門單位，實際上是各個單位行使著國有資產的所有權。在單位人的意識里資產就是單位的財產，不少國有資產特別是單位閑置房產、土地、車輛等成為單位創收的“自留地”，形成對國有資產是各自所有、各自為政的局面。目前，行政事業單位國有資產的形成、使用、處置基本是由單位自行掌握，由于管理分散和監督乏力，使國家作為所有者的產權虛置、管理失控，造成國有資產配置不公、資產流失嚴重和使用效率低下。因此，對行政事業單位國有資產應該實行集中統一管理，通過產權界定、產權登記等形式，明晰行政事業國有資產的國家所有權和各行政事業單位的占有、使用權，成立專門的行政事業單位國有資產管理部門，代表國家履行國有資產所有者職能，對土地、辦公用房等實行集中統一管理。目前應當對行政劃撥土地使用權和辦公用房產權實行集中統一管理，把各單位現占有使用的房屋和土地產權統一變更轉移到國有資產管理部門的名下，實行產權證統一登記，產權統一管理。首先，對行政劃撥土地管理堅持整體規劃、統一開發建設，在專項清查和產權集中管理基礎上，國有資產管理部門與土地管理和建設規劃部門聯合，對現有土地資源提出整體建設規劃方案，并廣泛征求社會各方面的意見后，報同級政府和人大常委會審批。同時，要切實加強對行政事業單位基本建設的管理，凡是財政部門投資的建設項目，必須由國有資產管理部門實施集中統一管理。其次，應當加強對辦公用房產權實行集中統一管理。一是要研究制定統一的辦公用房配置標準，進一步規范行政事業單位辦公用房配備；二是要加大辦公用房產的調劑，按配置標準核準辦公用房，多余的房產必須作為調劑用，用調整的辦法解決行政事業單位辦公用房苦樂不均的問題；三是要逐步實行辦公用房租用制，財政部門通過部門預算對單位按規定用房標準核撥經費，而實際占用辦公用房面積未達標的單位其節余的經費可自留，超標部分面積由單位自行承擔，從而可有效地遏制單位辦公用房越占越多的現象。

八、滿足社會公共需要與防止過度商業化運作的原則

企業要追求利潤最大化，國有資產要保值增值，都是一個目標。但是，對政府機構而言，就是用比較低的成本來提供公共服務。在市場經濟的條件下，存在著各種各樣的市場失效，由公共財政形成的行政事業單位國有資產必須提供與經濟發展水平相適應的公共產品和公共服務，從而彌補市場的不足。行政事業國有資產主要用于行政事業單位履行職責的需要，行政事業國有資產不直接用于經營，不以贏利為目的，具有配置領域非生產性、使用目的服務性、資產使用無償性等特征。由于行政事業國有資產具有這些特征，因此，行政事業國有資產就沒有自我補償、自我積累的能力。比如行政事業單位的固定資產基本沒有計提折舊，而需要國家財政不斷撥款來維持運轉。所以從這樣的意義上，政府應該保證行政事業國有資產來實現公共產品和公共服務的需要，把它與經營性的國有資產分開，防止行政事業單位國有資產過渡商業化運作。

九、建立健全規章制度，依法實行全過程監管的原則

要從根本上做好行政事業單位國有資產的管理工作，就必須做好行政事業單位國有資產管理的規章制度建設，在法律上明確規定和要求國有資產使用者對國有資產負責，對行政事業單位所占用的國有資產，利用法律法規和資產使用單位的規章制度，從資產形成、使用、配置到處置等每一個環節都建立嚴格規范的管理制度和監督機制，使行政事業單位所占用的國有資產的管理走上規范化、制度化和科學化。一是要盡快制定《行政事業單位國有資產法》。《行政事業單位國有資產法》是行政事業單位管理的綜合性法規，從立法角度規定行政事業單位國有資產的管理目標、原則、范圍、程序、組織形式、監督檢查以及法律責任等。二是結合其它法規管理好行政事業國有資產。如《會計法》、《預算法》、《行政處罰法》、《政府采購法》、《預算法實施條例》等。三是制定行政事業單位國有資產的配置、占用、處置、產權登記、收益、資產清查、監督等制度辦法。按照國務院批準的財政部“三定”方案規定：財政部負責制定公共資產管理制度，并對執行情況進行監督檢查。地方各級財政部門可根據財政部制定的統一制度，制定本地區的具體實施辦法，并對行政事業單位國有資產實施統一管理。

十、檢查、審批和監督管理相結合的原則

行政事業單位國有資產在單位使用過程中一般不計成本、不計盈虧，由單位無償占有和使用，單位的資產和資金主要從財政劃撥和撥款所得，因而造成單位重購置、輕管理，只重錢不重物，資產使用和保管無相應的責任制度，錢物管理脫節的現象比較突出。造成這種情況的原因是多方面的，其中主要的原因：一是財政撥款制度只重視前期的資金審批管理，而忽視對財政資金的跟蹤問效和對單位形成的資產的后期管理；二是單位從財政部門爭取到資金后購置了資產，就認為是單位自己的資產，可由單位自行支配、自由處置。因此，應該加強國有資產管理部門建設，并對行政事業國有資產實行信息化管理，依靠計算機、軟件和網絡等隨時隨地檢查資金的撥付、到位、使用情況和資產的購置、使用、處置、分布等情況。充分發揮財政部門及其國有資產管理部門對國有資產的監督管理職能，建立正常的國有資產購置、使用、處置的全過程監管制度，在做好日常監管的基礎上，依據現行行政事業國有資產管理的相關辦法，對行政事業單位產權登記、資產處置申報審批、基礎管理等事項進行重點檢查，保證行政事業國有資產監管政策的貫徹和落實。同時將資產管理列入行政事業單位領導干部任期考核目標責任制，認真執行經濟責任審計制度，對領導干部的任職、調離，不僅要進行財務審計，還要進行資產移交審計。另一方面，通過發揮新聞機構和社會輿論的引導功能、價值導向功能，幫助單位正確處理自主和監督、效率和公平、社會效益和經濟效益的關系，形成有利于社會主義市場經濟健康發展的行政事業單位國有資產管理與改革體制。