地方官員行為與地方政府債務：一個基于文獻的分析框架

肖坤 彭坤

（1.遼寧廣播電視大學，沈陽 110034；2.遼寧省委黨校，沈陽 110004）

地方官員行為與地方政府債務：一個基于文獻的分析框架

肖坤1彭坤2

（1.遼寧廣播電視大學，沈陽 110034；2.遼寧省委黨校，沈陽 110004）

政府債務是衡量地方政府和地方官員執政水平的重要部分，學術界對地方政府債務的研究視角是多方面的。本文通過對相關文獻和現實的梳理和分析發現，地方官員在其中處于一個核心的地位，而政治晉升、財政分權和軟預算約束是三個重要的影響因素，在此基礎上，本文構造了考慮三因素的地方官員和地方政府債務關系的分析框架。在這一框架下，對文獻進行了重新梳理，并用以往的研究成果對這一框架的解釋能力進行了證實。

地方官員 地方政府債務 分析框架

一、引言

近年來，特別是在2007年—2008年的次貸危機和歐洲主權債務危機發生之后，地方政府債務受到國內學者越來越多的關注，有研究表明，在這些危機中，轉型發展中國家經濟體比發達國家的經濟體受的影響更大（World Bank，2008），因此，經濟學家提醒地方政府如果要進入金融市場應該事先做好風險評估（Bailey et al.，2009）

盡管中國國家債務問題依然在掌控之中，然而，目前的地方政府債務規模也已經達到了持續關注的范圍。Shih（2010）估計認為截至2009年年底，地方融資平臺債務規模為11.4萬億元。中國人民銀行、審計署、銀監會、高盛、財政部、中央財經領導小組和中國社科院等從2009年5月到2011年12月分別進行了測算。多數部門的統計數據在6-8萬億之間，中國社科院2011年12月得到的數據是至2011年，地方債務規模將達10-12萬億，而高盛集團2009年12月測算的數據顯示，中國政府負債余額已經高達15.7萬億元，占GDP的48%（李永剛，2011）。按照國家審計署《全國地方政府性債務審計結果》的數據，截至2010年底，我國省、市、縣三級地方政府性債務余額10.7萬億元，加上中央政府債務余額為6.75萬億元人民幣，總計17.5萬億元人民幣，約占GDP總量（39.7萬億人民幣）的44%，盡管這一數據低于歐洲1992年制定的《馬斯特里赫特條約》規定歐盟國家債務率60%的上限，但是根據審計署的報告，2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高于100%（巴曙松，2011），而且2011年以來，一些地方的機構，如云南省公路開發投資有限公司、上海申虹投資發展有限公司，以及云南省投資控股集團有限公司都爆出了債務危機的消息。盡管經過適當的協調，上述風險得以化解，但是有一點可以確定，僅從這些部門給出的數據就可以看出，地方政府債務規模依然驚人。

早在2004年，21世紀經濟報道就指出，國務院發展研究中心的調查表明中國地方政府，特別是縣鄉公共財政危機應該值得特別關注，而縣作為一個行為主體也正是張五常特別推崇的縣級政府間競爭的主角。其得出的結論是，金融風險曾經是威脅中國經濟安全與社會穩定的最主要原因，而目前這一威脅變成了中國地方政府債務風險。

現有的文獻表明導致地方政府舉債融擴張的原因主要有兩個，即財政支出壓力（Bird，1992；Inman＆Rubinfeld，1996；Wildasin，1996；de Mello，2000；劉尚希、趙全厚，2002）和財政收入緊張（Dafflon＆Beer-Toth，2009；Cepiku＆Mussari，2010；劉尚希、于國安，2002；楊志勇、楊之剛，2008）。

國內的一些研究大多將問題的原因歸結為是宏觀經濟環境和中央經濟政策（肖耿等，2009；魏加寧，2010；周其仁，2011；Azuma&Kurihara，2011）。如為了應對2008年全球金融危機，中國地方融資平臺的空前繁榮。在擴張性的財政政策帶動下，2009年地方政府融資平臺繼續快速增長。除此之外，中央還打破了中央對地方政府舉債保持了16年的禁令，在2009年和2010年連續兩年每年代發2000億元地方債。

而其中的一個主要政策就是設立地方融資平臺，很多研究認為地方融資平臺作為地方政府借債的實際媒介，發揮了巨大的作用（秦德安和田靖宇，2010；賈康、孟艷，2009；封北麟，2010）。其實在其發展的早期階段，地方投資公司被認為是非常有效的金融創新工具（Azuma＆Kurihara，2011），然而隨后出現了大量違規操作、不夠謹慎而且低效率的投資行為（魏加寧，2010；張艷花，2010；張國云，2011），從而存在著很高的償付風險（肖耿等，2009；劉煜輝、張櫸成，2010）和資金貸后管理困難（沈明高、彭程，2010）。而且地方融資平臺債務和引發美國金融危機的金融創新和證券化（許成鋼，2010），以及歐洲部分國家的主權債務問題（沈明高、彭程，2010）雖然表現形式不同，但政策代價則是大同小異。

然而，這些“宏觀的外部”政策不能解釋全部的地方政府債務的增長，因為地方政府在具體執行過程中，造成的債務規模已經超出了“宏觀的外部”政策發動者（即中央政府）的預期范圍。在4萬億元的財政刺激計劃中，投資比例和中央的計劃偏差很多，例如用于建設保障性住房的資金不足30%（劉煜輝，2010），而且在原計劃兩年各地需要配套的資金只有1.2萬億至1.3萬億元，但是在實際的操作中，僅在2009年地方政府的債務融資就達5萬多億元（時紅秀，2010c）。因此，地方債務的大量出現已經不再是地方政府收入不夠的問題，而是因為地方政府的激勵機制出了問題。因此，應該將目標轉向導致地方政府債務的“微觀的內部”因素，如張艷花（2010）就指出宏觀經濟政策和微觀行為激勵是互為因果的。

二、研究框架

中國經濟經歷了30年的高速增長，學者對地方官員在中國經濟發展中地位的重要性已經達成共識，很多研究發現，在我國特殊的體制下，地方政府的行為對各個領域，特別是經濟領域，都產生著重大影響（郭廣珍，2009；郭廣珍等，2011）。Li（2003）甚至認為“中國的經濟改革的關鍵是‘征得地方政府的同意和支持’”。然而，North（1981）指出：“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為的經濟衰退的根源”。因此，全面地弄清楚政府行為，特別是地方政府債務融資行為，不僅是新政治經濟學理論研究的一個重大課題，而且對今后中國經濟持續高速發展將具有重大的現實意義。

因此，盡管影響地方政府債務的因素很多，但從理論上看，其中最主要和最本質的因素必須通過地方政府，也就是地方官員的行為發生作用。我們認為影響地方政府債務水平的因素是通過多個途徑實現的。因此，如果僅僅從一個角度對其行為進行研究應該是不全面的。按照這一思路，主要的因素可以抽象歸納為三個，即政治晉升、財政分權和軟預算約束。

這三個因素都直接對地方官員的行為產生重大影響，而且它們也影響著地方政府債務的規模和結構，更重要的是，這幾個因素已經被大量的相關研究應用，并得到了初步的證實，將其放在一個模型中的相關研究還較少。為此，我們通過對現有相關文獻的梳理，試圖將其放入一個統一框架內，以對該問題進行更加全面的分析。

具體而言，我們可以假設存在兩個地方政府并處于核心地位。從財政分權的角度看，在稅率一定時，地方政府會從中央政府那里分得一部分財政收入；從政治晉升的角度看，兩個地方政府（官員）付出努力和當地基礎建設水平都影響各地方的產出，而基礎建設水平又受負債水平程度的影響，并通過政治錦標賽影響晉升。在財政收入和基礎建設等支出確定以后，地方政府的債務水平也就確定了，進而我們構造出地方政府債務規模決定模型。

三、該框架在國內外研究中的體現

如上所述，我們認為導致地方政府債務增加的主要原因可以概括為財政分權、政治晉升和軟預算約束，其實巴曙松（2011）將地方政府債務形成原因歸結為三個原因，即分稅制改革后各級政府間事權和財權高度不匹配、不恰當的政績觀和地方財政制度不健全，在理論上看，這三條恰恰就是財政分權、政治晉升和軟預算約束的具體表現。

下面我們分別從這三個方面與地方政府債務的關系進行文獻綜述，又因為中國地方政府債務數據質量過低，而且存在嚴重缺失，使得對相關數據的處理變成本項目很重要的一部分，因此，我們對數據估計方面的文獻也進行了簡單的梳理。

（一）政治晉升與地方政府債務

晉升激勵（Promotion Incentive）是企業領導將員工從低一級的職位提升到新的更高的職務，同時賦予與新職務一致的責、權、利的過程。黃亞生（1995）指出中國官員是向上負責的，這種方式即不同于企業的提拔等手段，也不同于民主國家的選拔制度。在具體執行過程中，中央政府采用了上級任命、異地任職、異地交流和晉升等制度安排，實現了對各個層級政府官員的治理。因此，在這種政績考核和官員提拔的制度下，地方官員會積極尋找經濟增長機會來謀求晉升，這其實就是政治激勵，它與財政激勵是完全不同的（Blanchard和Shleifer，2000）。而隨后的研究更加清晰，自上世紀80年代初以來，經濟績效指標，尤其是當地GDP增長率，替代了過去的純政治指標，變成了中國地方官員的選拔和提升的標準。Guo（2009）從上下級政府之間存在嚴重的信息不對稱來為這種思路提供理論的佐證，他認為“資源密集型”工程就是基層官員發出有關自己政績信號的主要載體。所以，在這種情況下，官員在實現了自己政治目標的同時，也恰好實現了國家的經濟增長目標。在這一思路下，學者們通過構造錦標賽模型，討論了政治晉升對經濟影響（Li and Zhou，2005；周黎安，2004；周黎安，2008）。和這種思路類似，張五常（2008）通過自身的觀察，發現分權在縣級層面的實施使得縣級政府之間的競爭最為激烈，進而把縣際之間的競爭視為中國經濟制度的核心，而該理論也得到了一些實證研究的支持（張軍、高遠，2007；徐現祥、李郇、王美今，2007）。

然而這種政治晉升機制對地方政府債務會產生什么影響呢？Breton（1998）也認為政府本質上是具有競爭性的，這些競爭可能發生在資源和控制權的爭奪上，也可能發生在公共產品和服務的競爭上。這類競爭不僅有助于政治體制的均衡，而且也能夠實現公共產品的數量和質量與稅收價格的有機結合。周雪光（2005）則認為只有有能力動員足夠的資源，突破已有的預算約束，才能在短期內做出引人注目的政績。雖然攤派或加征稅費不會產生政府債務，但會損害政府官員聲譽，于是借債就成為最佳策略選擇。陳本鳳（2006）從干部的任命、任期制度存在缺陷角度論及地方債務，指出由于地方官員任用時間較短，導致其執政目標的短期化，所以官員考慮政府負債和使用財政資金的時候，很少考慮其長期后果。另外，地方官員并不對地區經濟發展成本負有責任，但卻間接享有經濟發展的收益，這在很大程度上助漲了地方政府債務的攀升。

所以已經有學者開始關注到在當前的制度框架下，地方官員具有債務擴張的天然動力（祝志勇、高揚志，2011），但是較少具有基于上述理論假設下的模型論證。

（二）財政分權與地方政府債務

興起于20世紀50年代的財政聯邦理論是財政分權理論的一個重要分支，第一代財政分權理論特別關心公共物品或服務的效率問題，認為如果將中央政府對所有公共支出做出決策權分配給多層級的政府體系，會使得提供公共品的效率大大提高（Tiebout，1956；Musgrave，1959；Oates，1972）。一些文獻則認為地方政府很像一個多部門的集團公司的總部一樣管理著其轄區內的公有性質的鄉鎮企業，因而認為政府具有“地方政權公司主義”和“地方政府企業家精神”（Oi，1992；1995）。而Weingast（1995）正式提出了“保護市場的聯邦主義”的概念，他們相信只有滿足了5個特征就將形成有效的保護市場的聯邦主義。①這五個特征分別是：（1）政府體系至少有兩個層級，每級政府都有明確的權威范圍（authority）或者自治權（autonomy）；（2）下級政府對其轄區內的經濟事務具有首要的管理責任；（3）中央政府保證國內市場統一；（4）地方政府硬預算約束；（5）這種權威和責任的劃分能夠自我實施。而一些中國的證據使得該理論變成了“中國式聯邦主義”（Montinola et al.，1995）。

將這一思想應用到地方政府行為上，龔強等（2011）通過梳理現有文獻得到了很多支持地方政府借債的理由：如，符合代際公平的原則；使公共服務的運營成本更低；為地方政府提供了一個平滑暫時性收支缺口的方法；有助于促進對地方政府的問責（Swianiewicz，2004；World Bank，2004）。Dewatripont和Maskin（1995）也指出分權和轄區間競爭可以加快國企的民營化改革，迫使政府減少對無效率國企的補貼和救助，增加對生產性基礎設施的投資，并促進地方經濟發展。其背后的原因是，財政分權改革使得地方政府有了追求地方稅收最大化的積極性，因為他們成了稅收的“剩余索取者”（Qian and Xu，1993）。而且，隨后的實證研究也支持該理論的一些結論，林毅夫和劉志強（2000），張晏和龔六堂（2006）分別利用不同時段的省級數據證實財政分權與經濟增長之間存在正相關關系。

但是由于各地區的經濟發展水平、資源稟賦、人口規模、公共支出成本等存在差異，加之財政分權的收入分權與支出分權的邏輯也不同，如果僅依靠本地稅收為公共產品融資，會造成地區間的財政不平等（Martinez-Vazquez，2001），需要規范化轉移支付進行矯正，但可能抑制地方政府提高效率和自食其力的積極性，產生預算軟（逆）約束問題。然而也有研究認為，財權與事權劃分不合理、轉移支付制度不完善、地方稅制不全等是地方政府債務擴張的深層次原因（李永剛，2011）。

（三）（逆）軟預算約束與地方政府債務

軟預算約束被Kornai（1986）用于描述計劃經濟中的國有企業在經濟活動中缺乏硬性預算限制的特殊行為。具體而言，國有企業一旦出現虧損，不是自己通過提高績效彌補損失，也不是通過破產終止企業行為，而是不斷地向上級政府部門索取資源來進行彌補。這種預算軟約束理論完全可以被運用到不完全財政聯邦主義上，來說明地方政府債務攀升問題（Qian，1997；Wildasin，1997）。當我們把這一思想應用到地方政府債務上時，可以將地方政府類比于國有企業，各級地方政府可以利用“自上而下”的方式來索取資源，如攫取其他組織和個人的資源。這一以來就可以突破事先設定的預算限制，進而實現自己確定的目標。這些相關的行為都已經建立在這種預期之上而形成的，因而成為一種“逆向軟預算約束”（周雪光，2005；時紅秀，2007）。Nobue Akai＆Motohiro Sato（2007）也指出，對于地方借債而言，事前激勵一旦與中央政府的事后救助或者成本分擔行為相結合，就有可能出于對其故意的扭曲而導致預算軟約束。他們通過動態模型分析研究地方債務管理中的軟約束問題，博弈分析的研究結果表明，子博弈完美均衡是地方政府的過度舉債。

然而，預算軟約束問題為什么能夠持續存在，并能導致地方政府債務的擴張，就變成了一個值得研究的問題。在我國地方政府要實現債務擴張，從法律的角度上來說基本上是不可能的，因為限制地方政府過度舉債行為的法規還是相當豐富的。例如我國《預算法》的相關條款規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”《擔保法》的相關條款規定，“除了經國家批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸之外，對向國內債權人舉借的債務，國家行政機關不能提供擔保。”除此之外，還有其他很多因素可以對地方政府的行為進行約束，例如即使中央必須對出現財政困難的地方政府進行援助，但是中央也完全可以在事后對當事的地方官員進行處罰。如果地方官員都有這種預期，也是可以遏止財政上的預算軟約束問題的。

Wildasin（1997）、Inman（2001）認為在財政聯邦制下，由于地方公共品投資一般具有外溢性，因此，激勵聯邦政府為地方公共支出提供援助，由此產生財政聯邦制下的預算軟約束問題。Persson＆Tabellini（1996）、Bordignon et al.（2001）都證明了一個中央政府如果想要最大化社會福利，該政府就有激勵對陷入財政危機的地區施以援助之手。從這一角度看，其實財政分權的體制本身就是導致預算軟約束的原因（Raju＆Plekhanov，2005）。而政策性負擔說（林毅夫等，1999）對此的一個解釋是，即使事后，中央因為信息的不完全問題，也無法判定地方的虧損是否出于地方政府官員的自利動機，因此出現預算軟約束。而陳健（2007）通過構建一個預算軟約束理論模型解釋“多而不倒”的問題。雖然中央很強大，而且也能夠在事后分清地方是否故意為之，但由于地方債務問題違犯者眾多，也無法實施有效處罰。

四、該分析框架的應用

（一）理論模型構造

在該研究框架下，要將政治晉升、財政分權和軟預算約束可以從多個角度研究，如果僅僅考慮博弈模型，依據行為主體的不同選擇，我們可以構造出以下幾類博弈模型。

首先，可以構造兩個地方政府之間的博弈模型。在這種情況下，中央政府的行為，如晉升政策，分權政策就可以視為外生。其次，可以考慮一個地方政府和中央政府之間的博弈。這種情況下另一個地方政府行為可視為外生。再次，可以假設兩個地方政府進行合謀，然后和中央政府進行博弈。這里的假設因為去掉了地方政府之間的晉升激勵可能會受到質疑，然而稍作分析就會發現，晉升激勵是有范圍的，而且其范圍還相當有限。一個重要原因是可以晉升的官員畢竟是少數，如果地方官員認識到晉升無望，也許會放棄晉升，而且還有可能“破罐子破摔”，從援助之手變為掠奪之手（陳抗等，2002）。在這情況下，地方官員轉而和鄰近的官員進行合謀，以追求各自偏好的目標，也是很有可能的。最后，如果將模型做的足夠貼近現實，可以構造兩個地方政府和一個中央政府的三方博弈，當然，這時模型也是足夠復雜的。以上模型在用于解釋具體問題時，還可以對博弈信息、博弈順序以及博弈次數進行相應的假設，進而構造出符合特定問題的模型。

（二）實證研究

要進行相關實證研究，就必須先對地方政府債務的規模數據進行統計分析或者估算。由于我國地方政府債務數據公開的時間比較短，公開的內容很少而且數據質量不高，所以目前的大部分研究還停留在描述分析上，進一步的實證研究因為數據問題而無法開展，因而對數據的處理成了該領域的一項重要而急迫的任務。

在有限的相關文獻中，Holackova（1998）的研究使得我們開始關注以前一直被忽略的隱性和或有負債問題。他們利用了財政風險矩陣來對地方債務進行分類，但是這個分類框架是一個技術性分類框架，因此他剔除了各種體制性因素。這意味著，要更好地解釋地方政府累積負債的原因，僅僅運用這一框架是不夠的。我們需要利用新的分類方法對地方政府債務進行分類。Brixi（1998）提出了一個不同的財政風險矩陣，劉尚希、趙全厚（2002）套用這一矩陣將我國的政府債務分為四類，顯性的直接負債、顯性的或有負債、隱性的直接負債、隱性的或有負債四類。顧建光（2006）也利用這種分類方法將各類地方債務區分為，中央政府債務轉化為地方政府債務、財政體制因素形成的地方政府債務、中央財政對地方財政的項目貸款、因承擔道義義務形成的地方政府債務、地方公共部門債務轉化為地方政府債務（龔強等，2011）。

婆婆一聽，急了。她一邊哄著正在哭的當當，一邊說：“為什么要做手術啊？不就是個結節嗎？我問過啟明那個學醫的表弟了，他說結節沒事，只要吃點中藥調理就行。”

而Hana polakova Brixi（2000）指出，哥倫比亞政府將防范地方政府債務的主要衡量債務利息支出和債務余額這兩個指標上。這種方法雖然有利于從宏觀上掌握債務的總量和發展趨勢，但是這一信息只比較滯后，要想事先對風險做出的預測，則須建立更為精確的技術操作規范和衡量標準。Easterly& Yuravlivker（2003）為避免風險評估傳統方法的局限性，運用會計方法模仿企業風險管理，測算政府償債能力，通過建立政府資產負債表來考察財政可持續性，把政府負債和政府可用資產進行對比，對哥倫比亞和委內瑞拉的案例分析，這是一個涵蓋范圍更廣泛的分析方法。劉尚希（2004）通過建立政府債務與公共資源存量對比表、政府債務與公共資源流量對比表，從靜態與動態兩個層次對債務風險狀況進行評價分析，這雖然不是嚴格意義的風險分析，卻極大地拓展了債務風險評價的視野。而李揚（2012）運用資產負債表對債務風險評價做了一個有益的嘗試。

五、結論性評述

影響地方政府債務的原因無疑是多方面的，眾多相關研究都持有這一觀點，并得到了大量研究的證實。然而，這些文獻大都是經驗性的，它們雖然證明了地方政府債務和諸多因素之間的相關或因果關系，但并沒有給出這種關系的內在機理，要分析這種內在機理需要借助于邏輯嚴密的理論模型，而理論模型的邏輯嚴密性卻大大限定了其可以解釋的范圍，本文試圖給出一個可能的范圍，以為進一步理論模型的構造提供一些啟發。

當然，將粗淺的理論框架轉變為嚴謹的理論模型還需要大量的工作要做，一個容易遭到質疑的問題是，對三個因素的選擇是否具有足夠的合理性，這不僅要看理論模型的構造是否符合一般經濟學的直覺，更需要實證分析的檢驗，而這也正是我們今后的工作方向。

〔1〕Azuma，Y．and J．Kurihara，2011，“Examing China′s Local Government Fiscal Dynamics”，Politico-Economic Commentaries，No．5，January3．

〔2〕Bailey，S．J．，D．Asenova，and J．Hood，2009，“Making Widespread Use of Municipal Bonds in Scotland？”，Public Moneyand Management，Vol．29，pp．11-18．

〔3〕Cepiku，D．，R．Mussari，2010，“The Albanian Approach to Municipal Borrowing：From Centralized Control to Market Discipline”，Public Administration and Development，Vol．30，pp．313-327．

〔4〕Dafflon B．，K．Beer-Toth，2009，“Managing Local Public-

Debt in Transition Countries：an Issue of Self-control”，Financial Accountability and Management，Vol．25，pp．277-366．

〔5〕Wildasin，D．，“State and Local Government Finance in the Current Crisis：Time for Emergency Federal Relief?”［R］．IFIR WorkingPaper No．2009-07，January，2009．Unpublished manuscript．

〔6〕巴曙松．地方債務問題應當如何化解．西南金融，2011年第10期．

〔7〕封北麟．地方政府投融資平臺的財政風險研究．金融與經濟，2009年第2期．

〔8〕龔強，王俊，賈珅．財政分權視角下的地方政府債務研究．經濟研究，2011年第7期．

〔9〕郭廣珍．政治收益、經濟賄賂與經濟績效．南方經濟，2009年第11期

〔10〕郭廣珍，李紹平，黃險峰．經濟發展中的地方官員行為研究．經濟評論，2011年第5期．

〔11〕賈康．關于中國地方財政現實問題的認識．華中師范大學學報，2010年第6期．

〔12〕賈康，孟艷．運用長期建設國債資金規范和創新地方融資平臺的可行思路探討．前沿論壇，2009年第8期．

〔13〕李揚，張曉晶等．中國主權資產負債表及其風險評估．經濟研究，2012年第6期．

〔14〕林毅夫，蔡昉，李周．中國的奇跡：發展戰略與經濟改革（增訂版）．上海人民出版社，1999年．

〔15〕林毅夫，劉志強．中國的財政分權與經濟增長．北京大學學報（哲社版），2000年第4期．

【責任編輯 寇明風】

F812.5/F812.7

A

1672-9544（2014）12-0069-05

2014-08-04

肖坤，校長，研究方向為規制經濟學、政府經濟學；彭坤，副教授，研究方向為民生理論與實踐。

本文是國家自然科學基金項目（71203035）、國家社會科學基金項目（14BJL083）、教育部人文社會科學青年基金項目（12YJC790046）、遼寧省教育廳項目（W2013004）和遼寧省社會科學規劃基金資助項目（L13DDJ019）的階段性研究成果。