加快推進東北行業服務性社會組織改革發展的若干思考

張萬強 蘭曉紅

（遼寧社會科學院，沈陽 110036）

加快推進東北行業服務性社會組織改革發展的若干思考

張萬強 蘭曉紅

（遼寧社會科學院，沈陽 110036）

東北地區行業協會等社會組織大都脫胎于計劃經濟時期政府管理機構，目前仍具有行政化傾向，體制機制不適應經濟發展需要，社會化服務水平滯后，缺乏自我生存、自我發展的能力，不能真正行使民間社會組織服務行業發展的職能。推進社會組織的改革發展，形成自愿產生、自主生存、自我發展和自然消亡的社會生態環境，對推進東北老工業基地全面振興具有重要意義。應全力推進社會組織與行政機構脫鉤，降低成立門檻，引入競爭機制，允許一業多會，提升社會地位，增強社會組織的自主性和活力。

社會組織 行業協會 老工業基地振興

黨的十八大提出，讓人民群眾依法通過社會組織實行自我管理、自我服務和參與社會事務管理，有利于更好地發揮人民主人翁精神，推動社會和諧發展。從行業發展來看，充分發揮社會組織的力量，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的行業社會組織體制，對于促進行業健康、持續、協調發展具有重要意義。行業服務性社會組織包括行業協會、同業協會、商會、貿促會等，是企業群體根據其自身發展需要而自愿成立的組織，以服務行業發展，維護會員權益為主旨。在行業內部，社會組織發揮著服務、自律、協調、監督等功能，包括提供共享信息、制定行業標準、規范企業行為、應對國外投訴、促進戰略協作、共同開拓市場等等；在企業與政府之間，建立對話、溝通和協商的渠道，把企業的需求、意見等及時反饋給政府主管部門，也把政府制定的相關行業發展政策傳達到企業。因此，行業服務性社會組織是促進行業持續、健康、規范發展的潤滑劑和助推器，是完善的市場經濟體制不可或缺的重要組成部分。東北老工業基地振興，行業服務性社會組織發展是其中的一個重要環節，本文結合東北地區行業服務型社會組織發展的現狀和國際經驗，對加快其發展的路徑選擇提出若干思考。

一、社會組織在行業發展中充分發揮其職能，對于促進東北老工業基地全面振興具有重要意義

老工業基地振興的核心在于體制機制的改革，實現全面振興的基本標志是形成經濟發展的內生動力機制和自主發展能力，由市場配置資源，促進要素效率的提升。國外及南方發達省市的經驗表明，行業協會等服務性社會組織對于行業發展起到了巨大的推進作用，是形成經濟自主增長能力的重要因素。越是民營經濟發達的地區，行業協會、商會的發展越充分。東北振興戰略實施以來，東北地區經濟保持了較高的增長速度，但市場化程度相對較低，經濟增長主要依靠投資拉動，非公有制經濟發展不充分，內生增長動力不足，經濟增長質量有待于進一步提高，行業協會等社會組織發展不充分是導致這些問題的重要因素之一。推進行業服務性社會組織的改革和發展，使其“去行政化”，真正與政府管理部門脫鉤，促進其獨立和規范發展，對老工業基地實現全面振興意義重大。

首先，其本身就是經濟體制改革的一個重要組成部分，有利于進一步推進政府職能轉變，擺脫計劃經濟的桎梏，推進老工業基地市場化進程，這符合黨的十八大報告中提出的堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，全面深化經濟體制改革，激發各類市場主體發展新活力的根本要求。

其次，通過改革促使社會組織回歸社會，承擔其服務行業發展的固有職能，有利于推進經濟的內涵增長和自主發展，成為行業發展的潤滑劑和助推器。具體來說，社會組織在行業發展中搭建了若干個發展平臺。一是形成合力，爭取更好外部發展環境的平臺。由社會組織代表行業整體與政府等外部單位聯絡、溝通、表達訴求，促進政企合作，應對行業性投訴，改善外部發展環境。二是為不同規模企業之間搭建了互動、融合發展平臺。促進信息共享，增進企業聯系，有利于推進企業合作，形成大中企業帶動小微企業共贏發展的模式。三是搭建了行業自律發展平臺，促進行業內部形成自律型約束體系，制定行業標準，處理市場糾紛，規范企業的經濟行為，同時保護其合法權益，避免惡性競爭。

總體來說，通過改革使行業服務型社會組織回歸其本來角色定位，帶動行業發展形成合力，在推進企業間合作、自律、信息共享等活動中形成共贏的外溢效應，帶來行業發展正的外部性，使整個行業成為一個健康運行的社會生態系統，增強經濟自主發展能力。

二、東北地區行業服務性社會組織存在的問題

東北地區的行業協會等社會組織有相當一部分是由計劃經濟時期的行業管理廳局轉制而來，或在政府主管部門主導下成立和運行，而不是在行業發展中自發孕育出來的。雖然這不是東北地區的獨有現象，但由于東北地區國有企業多、在體制機制上仍保留著較強的計劃經濟的痕跡，有一些行業協會仍需要政府撥款維持生存。近些年來這些行業協會發展較快，對推動行業發展起到了一定的作用。但作為老工業基地，相對南方發達省市來說，社會組織的整體市場發育程度還比較低，體制機制不適應經濟發展需要，社會化服務水平滯后，尚未充分發揮職能，不能滿足經濟發展的內在要求。

第一，行政化傾向明顯，不能真正行使民間社會組織服務行業發展的職能。一些行業協會等社會組織追求“自我錯位”，不愿意定位于服務行業發展，在處理與政府主管部門關系中樂于“被領導”，使自己成為主管部門的附屬組織，藉此享受體制內財政撥款等好處；另一方面又因為缺乏監管、沒有生存壓力而安于無所作為，不求進取。缺乏民間組織本質上所固有的為了行業發展需要而派生的運作模式，缺乏內生動力機制為企業提供服務，對推進行業發展的貢獻較低。

第二，沒有形成自愿產生、自主生存、自我發展和自然消亡的社會生態環境。行業服務型社會組織是根據行業發展需要而自發產生的，這意味著三個方面的內容，一是在一個區域內，行業發展在一定階段不是必然需要這類社會組織，二是一個社會組織可能會因為缺乏生存能力而自然消亡，三是會員企業可以根據社會組織章程撤換服務能力低的管理者。但在現實中，東北地區一些社會組織并非民間企業自愿產生，而是脫胎于政府管理部門或由政府主導產生，難以得到企業的認同；盡管服務能力差，但可以依靠與政府部門的特殊關系僵而不死，客觀上阻礙了民間企業自發孕育的新的社會組織；企業也缺乏實際權力撤換社會組織的管理者，促進其新陳代謝。

第三，成立民間社會組織的門檻高，缺乏培育、發展的制度環境。目前，成立行業協會、商會等社會組織需要業務主管部門的審查、批準、登記。如果已經存在這類社會組織，則很難再得到審批，即難以實現一業多會，充分競爭。政府相關部門不愿意與民間自發產業的社會組織合作，不愿在政府職能轉變過程中將行業培訓、展覽等一些本應由社會組織承擔的工作轉移出去。

第四，自我生存和發展能力低，難以吸引人才。一些社會組織不是通過服務企業而帶動自身發展，而是依靠財政撥款，或掛靠于政府主管單位，依靠行政權力向企業收取會費、攤派報紙、辦培訓班等來生存，不但不能為企業服務，反而成為企業的負擔。人才的匱乏制約了社會組織的發展活力和服務能力。由于體制落后和運轉不規范，年青人覺得這類社會組織缺乏發展前景，導致其難以吸引高素質的人才。另一方面，出于生存的需要，社會組織愿意吸納退休的政府領導加入，以利用其關系爭取財政撥款等好處，這使得一些社會組織成為政府退休人員養老的地方。

三、發達國家和地區值得借鑒的經驗

（一）自由組織、自籌經費、自下而上的組織模式

多數發達國家和地區的行業服務性社會組織遵循自由組織、自愿參加、自主活動、自籌經費的原則。如美國行業協會依照憲法賦予的“結社自由”權利，隨市場的需要而自發產生并進行組織，在官方機構注冊后展開活動，協會會員亦為自愿參加。政府一般不予以經濟資助，其成立和發展也往往不是政府授意、推動或資助的結果，而是多由企業或個人自發成立、自下而上的組織。日本行業協會是企業的聯絡和服務性社團，行業協會的經費主要來自會員的會費以及協會章程規定范圍內的事業收入，行業協會能否存在或有效運轉，完全取決于它對企業的服務質量和所發揮的作用。

（二）突出行業公益屬性，不以贏利為目的

從發達國家和地區市場經濟走過的道路來看，行業協會等社會組織完全是為了服務企業、行業發展而存在，除極少數是以公司形式經營外，大都為非盈利機構，沒有自身利益。如德國行業協會，其工作人員數量、工資的水平和辦公費用是由會員大會協商決定的，每年的財務報告也需通過會計公司的審計及會員大會的審核。收取的會費及有償服務費只是為了彌補支出，如經費有富余，第二年就會下調會費。

（三）政府不干預社會組織的活動，但積極與其合作

在激烈的國際競爭中，發達國家和地區政府逐步轉變了對社會組織的放任態度，支持社會組織充分發揮其作用。如英國、美國政府從保護本國市場目的出發，重視、依靠和支持行業協會的活動，并尋求與社會組織的合作。政府通過相關法律法規，將更多行業管理職能交給協會、商會來完成，協會、商會的社會地位不斷提高，在行業管理中所起的作用越來越重要。香港政府對于由市場失靈引發的大量社會經濟問題，重視利用社會組織來解決，各種行業性的總會、協會、公會和聯會成為香港政府在推動市場經濟過程中的非常重要的橋梁和助手。

（四）充分反映行業訴求，協助會員開拓市場

發達國家行業社會組織作為行業利益的代表，積極與與政府、議會、黨派、經濟組織和社會團體進行溝通、對話，反映行業訴求，維護會員的利益，對政府決策起著舉足輕重的影響作用。如歐洲農民協會，無論在關貿總協定還是在世貿組織時代，一直對歐盟各成員國及歐盟有關部門進行著強大而有效的游說，使得歐盟農業市場至今還是一個受到充分保護的市場。德國工商大會積極協助成員開拓國際市場，向會員提供其它國家市場信息，并組織各種研討會和考察團，幫助企業尋找商機。在德國投資企業較為集中的地方設立分會，在當地直接向成員提供各類服務。當企業有困難時，協會出面與德國政府或當地政府進行交涉，解決問題。

四、推進東北地區行業服務性社會組織改革與發展的路徑

（一）推進行業服務性社會組織與行政機構脫鉤

作為老工業基地，東北地區的行業協會等社會組織脫胎于行政機構，目前與行政機構仍保持著千絲萬縷的聯系，獨立發展能力欠缺。因此改革的第一步是全面推進與行政機關的脫鉤，厘清與政府主管部門的關系，還原其民間發展的本來面目。具體來說，推進社會組織機構獨立設置和辦公，財務獨立和自理，公務員全部退出。除處于發展初期和轉型階段的社會組織可根據實際需要給予一定資金支持外，一般不再給予財政撥款，切斷行政化傾向，促使其按照市場規則自主辦會、自我管理和約束、自主發展。政府人員在退休三年內不應在社會組織擔任職務。禁止強制企業入會，禁止借業務主管單位在登記、驗證、年檢等行政行為中搭車收取會費。政府承擔指導、監督的職能，社會組織可以在行業主管部門確立聯絡員制度，負責信息溝通和日常協調工作。一部分社會組織在與行政機構完全脫鉤后，可能會因為缺乏生存能力而自然消亡，這有利于形成健康的發展環境。

（二）加快推進政府向社會組織轉移職能和購買、委托服務

加快政府向社會組織轉移職能和購買服務，是深化行政管理體制改革的需要。梳理政府部門相關職能，采取規范性文件或簽署協議的方式移交或委托職能，保證政府職能轉移和購買、委托服務的落實。將政府不該管、管不好、管不了的職能，轉移給社會組織。例如，行規行約制定、行業信息調查統計、行業運行分析、行業發展規劃研究、行業技術質量及服務標準制定、行業培訓、行業展銷、行業價格協調、行業質量安全管理與監督、國內外行業交流與合作、資格資質認可及等級評定、專業技術類的評審、行業性創優獎勵活動、新產品新技術認證及推廣、受理用戶投訴、應對國外“三反”調查等等。建立政府向社會組織購買公共服務的制度，由政府各部門提出年度購買服務的事項及要求，納入年度財政預算，由同級財政支付。部分特殊事項在一定時期可以實行定向購買服務。

（三）出臺扶持政策促進社會組織的健康發展

一是放寬準入政策。對行業協會等社會組織降低門檻，減化程序，方便其成立?？芍苯拥矫裾块T登記注冊，不再需要業務主管單位審查同意，不再要求社會社會組織必須掛靠到業務主管單位，由民政部門承擔監管職責。通過政策引導促進社會組織的發育和社會組織程度的提高，形成自愿產生、自主生存、自我發展和自然消亡的社會生態環境。二是引入競爭機制，允許一業多會，增強其自主性和活力。三是研究出臺社會組織專職工作人員權益保障政策。制定適合社會組織特點的人員流動、落戶、工資福利、職稱評定、檔案管理等具體政策措施，促進其人才隊伍的職業化、專業化。四是建立社會組織扶持發展專項基金。重點扶持成立初期和處于轉型階段的行業協會、商會等行業服務性社會組織的發展壯大，扶持年限不應超過三年。

（四）創新管理制度，提升社會地位

政府不能操縱和干預社會組織的活動，但不意味著放任不管，在發展中應加大監管力度，以最大程度避免道德風險。建立社會組織等級評估制度。達到一定等級的社會組織才能承擔政府購買或委托的職能，對發揮作用突出、社會公信度高的社會組織給予表彰獎勵。對未發揮作用、社會公信度低、長期處于低等級的社會組織要建立退出機制促進其自然淘汰。對于在行業評比、產品推廣等行業管理中存在弄虛作假等行為的社會組織要給予嚴歷處罰。提升社會組織的社會地位，促進其依法參政議。建議在人代會和政協會議中增加“社會組織界別”，分配一定比例的人大代表、政協委員名額。建立重大行業決策征詢社會組織意見的制度。政府部門在制定出臺涉及行業發展的規章、政策、措施、規劃等之前，應當通過一定的方式征求和聽取相關社會組織的意見和建議。

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【責任編輯 王東偉】

F120.4

A

1672-9544（2014）12-0065-04

2014-05-26

張萬強，經濟研究所所長，研究員，研究方向為區域經濟；蘭曉紅，農村經濟研究室主任，副研究員，研究方向為農村經濟。