我國礦山復綠工作評估研究

○孫貴尚

（中國國土資源經濟研究院 北京 101149）

我國礦山復綠工作評估研究

○孫貴尚

（中國國土資源經濟研究院 北京 101149）

進入21世紀以來，我國經濟飛速發展，對礦山資源的需求越來越多，國內礦產資源開發的力度也越來越大，這就造成了大量的礦山地質環境問題。為此，開展了全國礦山復綠工作。經過評估，該項工作進展不是太理想，為促進我國生態文明建設，需要國家加大支持力度，出臺相關規范，加大資金扶持力度，加強監管。

礦山復綠 工作 評估

一、我國礦山地質環境問題現狀

礦山地質環境問題，是指受采礦活動影響而產生的地質環境變異或破壞的事件。主要包括因礦產資源勘查開采等活動造成礦區地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡，含水層破壞，地形地貌景觀破壞等。我國因采礦引起的礦山地質環境問題較多，類型也較為復雜。

從實際情況上來看，礦山開采引發的礦山地質環境問題主要有：滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、地面沉降和地裂縫等地質災害，占用破壞土地資源，地下水水均衡破壞，土地沙化和水土流失等其中分布廣、影響大、最突出的是礦山地質災害，其次是礦山占用破壞土地植被及地質地貌景觀等資源損壞問題。根據調查顯示，截止目前，全國31個省（區、市）經調查的113149個礦山中，采礦活動占用或破壞的土地面積約238.3萬公頃；全國因采礦形成的采空區面積約134.9萬公頃；全國礦山固體廢棄物的累計積存量約219.62億噸；采礦活動每年產生的廢水、廢液數量約61.9億噸，年排放量約48.6億噸；全國礦山開采共引發地質災害12366多處，造成死亡4251人，造成直接經濟損失160多億元，其中，因地下開采引發地面塌陷4500多處、地裂縫3000多處，采空、開挖、不合理堆渣誘發滑坡1200多處，廢渣堆放處置不當引發的泥石流680多處，開山炸石、礦山修路、建房形成了大量峭壁懸崖，誘發塌陷1000多處。受地域分布和不同的開采方式等因素影響，不同種類礦山發生地質災害的數量差別較大，全國能源類礦山發生地質災害8000多處，金屬類礦山1700多處，非金屬類礦山2000多處（數據來源：全國礦山地質環境數據調查）。

二、我國礦山復綠工作情況

近年來，隨著我國礦山地質環境保護各項制度的日益完善和治理投入力度的不斷加大，全國礦山地質環境狀況逐步改善。但解決大量的歷史遺留問題仍將是一項長期任務，同時經濟社會快速發展對高強度礦產資源開發的客觀需求仍然存在，我國礦山地質環境保護工作仍面臨嚴峻形勢。

為加快推進全國礦山地質環境問題治理工作，國家決定對重要自然保護區、景觀區、居民集中生活區周邊和重要交通干線、河流湖泊直觀可視范圍內礦山地質環境問題進行摸底調查和集中整治，即開展全國性的礦山復綠工作，對因礦產資源開發造成的地質環境破壞問題，在采取工程措施進行治理恢復使之達到地質環境穩定的基礎上，結合景觀再造和植被恢復，使地形地貌景觀得到美化，生態環境得以改善，實現礦區可持續發展。

據統計，全國“礦山復綠”行動共部署治理礦山總數為1.6萬個，擬治理總面積為65.99萬公頃，總資金預算為755.81億元，其中，企業應負責治理的資金投入為224.31億元，地方政府應負責治理的資金投入為249.16億元，需動用保證金數額為53.69億元，需其他投入治理資金228.65億元。

三、2013年“礦山復綠”工作實施情況評估

1、各地均建章立制，積極推進礦山復綠工作

目前，我國31個省（自治區、直轄市）均建立了礦山地質環境治理恢復保證金制度。通過保證金制度的建立與完善，明確了經濟責任主體，逐漸形成了經濟責任機制。根據國土資源部令第44號，全國都實施了礦山地質環境保護與治理恢復方案編制與審查制度。為了加強礦山地質環境保護與治理，河北、江蘇、安徽等8個省（自治區、直轄市）制定了礦山地質環境保護條例，河北、江西、陜西、青海四個省份出臺了礦山地質環境管理辦法，北京等11個省（自治區、直轄市）制定了礦山地質環境保護與治理有關項目管理辦法，海南、云南省制定了礦山地質環境保護規定，北京、內蒙、安徽等9個省（自治區、直轄市）制定了礦山地質環境治理、驗收等相關技術規范與標準，內蒙、四川、江蘇還制定了礦山地質環境治理有關預算標準。總體上，內蒙、江蘇、安徽、云南等省（自治區、直轄市）在礦山地質環境保護與治理等有關制度建設方面相對比較完善。總之，礦山地質環境保護與治理有關制度的制定，對于保障“礦山復綠”行動的順利實施，促進我國礦業可持續發展與生態文明建設具有重要意義。

2、建立了協調有序的組織管理機構

按照國土資源部辦公廳下發的《關于印發<全國“礦山復綠”行動方案>的通知》（國土資廳發[2012]36號）要求，各省（自治區、直轄市）及新疆生產建設兵團狠抓組織管理和責任落實。相繼成立了省級“礦山復綠”行動工作領導小組，并按照屬地管理、任務分解、責任層層落實的原則，成立了市、縣級“礦山復綠”行動工作領導小組，由各級國土資源主管部門具體負責實施，并主動向地方人民政府匯報。形成了各級地方人民政府牽頭，國土資源主管部門負責組織、指導、協調和督促檢查，其他相關單位密切配合的管理模式。各省（自治區、直轄市）“礦山復綠”行動實施方案經部審查批復之后，省級國土資源主管部門依據省級實施方案中制定的目標任務將各年度“礦山復綠”任務分解至各市、縣實施。目前，全國各地的“礦山復綠”行動正在按照計劃有條不紊地進行。

3、真抓實干，完成了一定量的礦山復綠工作

據統計，2013年全國計劃治理礦山3206個，治理面積14.7萬公頃，總資金預算為247.05億元。到2013年12月底，實際完成治理的礦山數為575個，完成治理面積0.75萬公頃；已開工治理的礦山數為808個，將完成治理面積4.27萬公頃；未開工治理的礦山數為1823個，未治理面積9.68萬公頃。已完成治理的礦山占本年度計劃治理礦山總數的17.94%，面積占5.1%；已開工治理的礦山數占本年度計劃治理礦山總數的25.2%，面積占29.05%；未開工治理的礦山數占本年度計劃治理礦山總數的56.86%，面積占65.85%。任務完成最好的省份是遼寧省，已完成計劃治理任務的72.35%，其次是福建，完成計劃治理任務的48.82%。完成計劃任務在20%~40%之間的有河北、河南、廣東、廣西、云南。除山西、上海、西藏外，其余省（自治區、直轄市）及新疆生產建設兵團都已全部開工，開工率在80%以上的有北京、天津、山東、湖北、貴州、青海，開工率在50%以上的有河北等7個省。

總體來看，全國“礦山復綠”行動經過一年多的努力，到目前為止已初見成效。通過實施“礦山復綠”工程在很大程度上預防或消除了礦山地質災害，改善了礦山生態環境，增加了林地、農用地和建設用地，生態、社會效益明顯，從長遠看，經濟效益也將逐步突顯。

四、經驗與不足

1、“礦山復綠”工作得到各級政府重視，為實施提供保障

全國“礦山復綠”工作開展后，各級國土資源部門分別向當地人民政府進行了匯報，受到高度重視并得到大力支持。從省到地市、縣分別成立了“礦山復綠”行動工作領導小組，健全了組織管理機構。按照屬地負責、任務分解、層層落實的原則，形成了各級地方人民政府牽頭，國土資源主管部門負責組織、指導、協調和督促檢查，其他相關單位密切配合的管理模式。為“礦山復綠”行動順利實施提供保障。

2、以“礦山復綠”工作為契機建立完善了相關制度與技術標準

在“礦山復綠”行動實施過程中恰逢黨的“十八大”勝利召開，許多省（區、市）結合本轄區的生態文明建設要求，從建章立制著手，制定或完善了礦山地質環境保護與治理相關制度或技術標準。如許多省出臺了省級“礦山地質環境保護條例”、“礦山地質環境保護規定”、“礦山地質環境管理辦法”、“礦山地質環境治理恢復保證金繳存使用管理辦法”等，為“礦山復綠”行動提供制度保障。

3、多數省級“礦山復綠”工作任務繁重，工作進度不容樂觀

據統計全國“礦山復綠”行動共部署治理礦山總數為1.6萬個，總治理面積為65.99萬公頃，工作量較大，工作任務繁重。從本次檢查情況來看，各省（自治區、直轄市）“礦山復綠”行動實施進度參差不齊，總體上進展比較緩慢，特別是個別省份尚未啟動“礦山復綠”工程，工作嚴重滯后。

4、多數省級“礦山復綠”工程所需經費較大，經費籌措困難

據統計全國“礦山復綠”工程共需資金預算為755.81億元，資金數額較大。由于缺少中央財政專項支持，工程經費絕大多數依靠各省（自治區、直轄市）多渠道籌集，經費投入不足的問題嚴重影響著“礦山復綠”工程進度。

五、建議

1、盡快出臺“礦山復綠”相關規范

從目前來看，在“礦山復綠”工程實施過程中，還缺乏一些必要的相關技術規范，如：“礦山復綠”工程設計規范、“礦山復綠”工程預算定額標準、“礦山復綠”工程驗收標準等。這些規范可以從

2、“礦山復綠”工作應與礦山地質環境治理恢復保證金等制度掛鉤

對不能按時、按量、按質完成“礦山復綠”工作的生產礦山，責令其整改，礦山企業證照推遲年檢，推遲年檢仍未達到“礦山復綠”工作要求的，礦山企業證照年檢將不予通過。

3、拓寬“礦山復綠”工程經費投入渠道

各級政府應加強礦山地質環境治理工作體制機制研究，貫徹落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發〔2010〕13號）文件精神與《國土資源部與全國工商聯關于進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見》，除落實企業責任之外，還應通過政府引導，吸引社會資金參與。通過出臺土地、礦產、財稅等優惠政策，吸引社會資金投入，多渠道籌集資金投入礦山地質環境治理工作，鼓勵和引導民間資本投入歷史遺留礦山地質環境問題治理，建立“政府出資引導，優惠政策扶持，社會資金投入”的礦山地質環境治理新機制。。

4、加強動態監管，重在落實，注重成效

各省級“礦山復綠”工作實施方案中，都應建立“礦山復綠”工程監管檔案，并納入到全國“礦山復綠”行動信息系統平臺中，實現工程進展的信息化管理。各省（區、市）應進一步加強監管，狠抓落實，“礦山復綠”行動實施的好壞關鍵要看成效。通過動態監管，及時發現問題及不足，督促整改，確保工程質量和工程進度符合要求。

[1]國土資源部：國土資源部辦公廳關于印發《全國“礦山復綠”行動方案》的通知[S].2012.

[2]國務院：國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見[S].2010.

[3]國土資源部：國土資源部與全國工商聯關于進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見[S].2012.