論新中國高校思想政治教育政策的路徑依賴與制度創(chuàng)新

韓 丹

(華中科技大學 文華學院，湖北 武漢430074)

路徑依賴是歷史制度主義的一個重要的理論范式。歷史制度主義認為，沿著既定的路徑可能進入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化;也可能順著原來的錯誤路徑往下滑，最終被“鎖定”在某種無效率的狀態(tài)之下而導致停滯。“路徑鎖定”即為“路徑依賴”。高校思想政治教育政策是政府主導的制度安排，政府在形成政策時往往習慣于沿用既有的路徑，最終陷入路徑依賴的狀態(tài)。隨著市場經濟、民主政治、文化多元時代的到來，高校思想政治教育政策的路徑依賴狀態(tài)禁錮了人們創(chuàng)新高校思想政治教育的思維空間，降低了高校思想政治教育的影響力。根據歷史制度主義理論，高校思想政治教育政策路徑依賴的根源在于制度，實現制度創(chuàng)新才能超越路徑依賴現象，才能推動高校思想政治教育走出困境。

一、我國高校思想政治教育政策路徑依賴現象的表現

高校思想政治教育政策①文中政策選自普通高校思想政治理論課文獻選編(1949—2008)，中國人民大學出版社2008年出版。自建國初期形成至今60 余年，在教育目標、教育內容、教育方式、管理體制、教材編寫和出版等方面存在著明顯的路徑依賴現象，這種現象使高校思想政治教育長期保持一個“固定模式”。

1.教育目標:社會本位為主。自新中國成立以來，高校思想政治教育政策在不同時期對教育目標的表述雖然不同，但基本思路未變，即服從和服務于社會發(fā)展的需要。如建國初期的《第一次全國教育工作會議上的總結報告》《關于高等學校的政治思想教育工作》規(guī)定，“逐步地建立革命的人生觀”、“不斷提高學生的社會主義覺悟，培養(yǎng)學生馬克思列寧主義世界觀和共產主義道德品質”。社會主義建設時期的《關于教育工作的指示》《高教六十條》規(guī)定，“為無產階級的政治服務”、“培養(yǎng)有社會主義覺悟的有文化的勞動者”。改革開放初期的《關于加強高等學校學生思想政治工作的意見》規(guī)定，培養(yǎng)一代有理想、有道德、有文化、有紀律的建設者和接班人。在社會轉型期，《中國普通高等學校德育大綱》(下面簡稱《大綱》)《關于進一步加強和改進大學生思想政治教育的意見》(下面簡稱《十六號文件》)規(guī)定，培養(yǎng)“獻身有中國特色社會主義事業(yè)的建設者和接班人”。

2.教育內容:政治教育為主。我國高校思想政治教育的內容豐富，但從政策的規(guī)定來看，政治教育是主要內容。如，建國初期的全國教育工作會議提出，要“有計劃、有步驟地在教師和青年學生中進行政治與思想教育”。社會主義建設時期的《關于教育工作的指示》繼續(xù)強調，“在一切學校中必須進行馬克思列寧主義的政治教育和思想教育”。單一的政治教育持續(xù)到80年代初，1982年后增加了品德教育、法制教育和心理教育等內容，但其地位仍弱于政治教育。1987年《關于高等學校思想教育課程建設的意見》指出，“馬克思主義理論課是對學生進行系統的馬克思主義理論教育，是思想教育的基礎”。1995年《大綱》指出，“必須重視德育，把堅定正確的政治方向放在學校工作首位”。

3.教育方式:思想政治理論課為主。高校思想政治教育有思想政治理論課教育、實踐教育、校園文化教育和心理咨詢等多種教育方式。但由于“課程是國家重要意識形態(tài)和主流價值觀的‘觀念載體’，是體現國家教育目的和培養(yǎng)目標的重要途徑”［1］198，思想政治理論課教育被賦予了最高地位。1955年《關于高等學校的政治思想教育工作》指出，“政治理論課是高等學校進行經常的、系統的政治思想教育的最基本形式”。1978年《關于加強高等學校馬列主義理論教育的意見》指出，“課堂講授是馬列主義課教學的主要環(huán)節(jié)和基本形式”。1995年《大綱》強調，“馬克思主義理論課和思想品德課是對學生系統進行思想政治教育的主渠道和基本環(huán)節(jié)”。2004年《十六號文件》指出，“充分發(fā)揮課堂教學在大學生思想政治教育中的主導作用”。2008年《關于組織高校思想政治理論課骨干教師研修的意見》指出，高校思想政治理論課“是對大學生進行思想政治教育的主渠道，體現了中國特色社會主義大學的本質要求”。

4.管理體制:校級黨政和政治教師管理為主。高校思想政治教育政策始終強調校級黨政、輔導員和“兩課”教師的作用，構成了高校思想政治教育工作的三大主體。1954年政府規(guī)定，思想政治教育實行黨委統一領導下，校長負責，人事、保衛(wèi)等各政工部門，政治理論課教師，各級黨團組織，輔導員互相配合的工作體制。這種管理體制一直持續(xù)到“文革”結束，之后雖有調整但力度不大。1984年《關于加強高等學校思想政治工作隊伍建設的意見》提出，“黨、政、工、團各系統所必需的專職人員是高校思想政治工作隊伍的骨干”。1995年《大綱》提出，“不管學校實行何種領導體制，高校德育隊伍包括學生專職政工人員、‘兩課’教師和眾多的兼作德育工作的業(yè)務課教師和黨政干部”，“學生專職政工人員和‘兩課’教師是德育專職教師”。2004年《十六號文件》指出，“大學生思想政治教育工作隊伍主體是學校黨政干部和共青團干部，思想政治理論課和哲學社會科學課教師，輔導員和班主任”。

5.教材的編寫與出版:政府統一確定。1955年《關于出版高等學校政治理論課程教學大綱的幾項規(guī)定的通知》規(guī)定，“今后凡高等教育部自編或委托研究機關、學校、個人編寫的政治理論課教學大綱、課堂討論提綱等，經高等教育部審查批準后，統一交高等教育出版社出版”，“私營書店和出版社，今后一律不得出版政治理論課程的教學大綱和課堂討論提綱，過去已出版者今后亦不得再版”。這種由國家高層確定教材內容，并由具有國家性質或集體性質的出版社印制，逐漸成為一種慣例，一直延續(xù)到80年代初。2006年《關于進一步加強高等學校思想政治理論課教材編寫管理、規(guī)范教材使用的通知》又使教材編寫與出版政策回到了“原點”，規(guī)定“未經中宣部、教育部、新聞出版總署批準，任何部門、單位和個人不得再自行組織編寫、出版發(fā)行各種名義的高校思想政治理論課教材”。

二、我國高校思想政治教育政策路徑依賴的成因

歷史制度主義學者保羅·皮爾森提出:“一旦一個國家或地區(qū)沿著一條道路發(fā)展，那么扭轉和退出的成本將非常昂貴。即使在存在著另一種選擇的情況下，特定的制度安排所筑起的壁壘也將阻礙著在初始選擇時非常容易實現的轉換。”［2］252-253對于政治世界的回報遞增問題，保羅·皮爾森進一步認為，這和政治生活有著密切的聯系。在他看來，政治世界存在四個明顯的特征:①集體行動的主導作用;②制度的高密度性;③利用政治權威來提高、強化權力的不對稱;④權力內部的復雜性和不透明性。［2］257這四個特征使該領域的社會生活易于形成回報遞增的過程，并顯得特別盛行和強烈，構成了路徑依賴的深層原因。政治世界存在的這四個特征在高校思想政治教育政策領域明顯存在。

1.集體行動的主導作用。集體行動者的行動容易受到領導意圖、沉積成本、近視效應與信息有限等因素的限制，使集體行動不能像個體行動者那樣進行理性地“算計”，而是處于有限理性的狀態(tài)。因此，集體行動者在推出某一政策方案時，不是遵循“最優(yōu)的原則”，而是“滿意而止”的原則。從歷次高校思想政治教育政策的形成來看，主要是由教育部牽頭，中宣部、團中央參加、組織調查研究，是明顯的集體行動。作為集體行動者，每個成員都不愿意承擔風險或成本，因此很難采取步調一致的行動改變政策。

2.制度的密集性。制度的密集性是指一個特定政策形成后，政府為了使政策能夠順利執(zhí)行，會設計一些輔助性政策來配合，形成政策系統。在這個系統中，政策之間是相互交織的，一個政策插在其他政策里，從而形成了一個矩陣結構。在密集的政策系統中，如果改變其中個別的政策，就會使其他政策的運行受阻，造成“牽一發(fā)而動全身”的結果，損害了整體利益。因此，新的政策往往與舊有的政策保持著千絲萬縷的聯系，從而形成了對原有路徑的鎖定狀態(tài)。［3］71我國高校思想政治教育政策是由政府集中控制的，缺乏政策相關者對政策的干預，制度的密集性可能會使高校思想政治教育政策陷入路徑依賴之中。高校思想政治教育政策在建國初期形成至今，以馬克思主義理論教育、思想品德教育為主體，相應地在課程體系、教材體系、教師隊伍、管理機制等方面形成了政策矩陣，產生自我強化效應。在這樣的制度環(huán)境中，一些有效率的措施最終會因為缺乏生存“土壤”而“胎死腹中”。

3.權力的非對稱性。政治活動是一種權力活動，當政治權力的擁有者居于擁有權力的地位時，他們不但將自己的意志強加于他人，而且還通過權威強化自己的權力地位，使其權力變成一種適應性行為。新中國成立以來，政府在高校思想政治教育政策形成中扮演著全能統治者的角色，具有絕對支配性的地位。一個政治意志堅定、權力高度集中的強有力政府的存在，是提高公共政策質量的決定性條件之一，但集中的權力容易失去控制，甚至造成災難性的政策后果。從高校思想政治教育政策來看，政府處于極強地位，社會和高校處于極弱地位，形成了中心與邊緣的關系格局。這種格局導致決策只是政府內部的事務，社會和學校被排除于決策過程之外，使決策缺乏公共特性，妨礙了政府決策的合法性，也不利于政策的改進。

4.權力內部的復雜性和不透明性。政治生活是一個“黑箱”。在“黑箱”中，人們無法準確地預測自身政治行為的后果，也無法準確預測他人的政治行為可能帶來的后果。在這種情況下，舊政策為政治行動者提供了共同的行為規(guī)則，政治行動者由此主動或被動地去學習原有政策，形成了“學習效應”，使政策鎖定在某個歷史階段。從高校思想政治教育政策的形成來看，政府將權力下放至教育部、中宣部、共青團中央三個機構，其中教育部屬直接權力機構。教育部針對高校的特點，將思想政治教育工作分配給下一級機構，如50年代的高等教育部，80、90年代的國家教育委員會，現今的思想政治工作司等，這些機構的任務是調查研究、組織討論、形成方案。在機構的層級設置中，政治行動者下一級學習上一級，上一級學習中央精神，中央學習歷史，形成了政策的路徑依賴。

三、我國高校思想政治教育政策的制度創(chuàng)新

高校思想政治教育政策是政府主導的制度安排。由政府對高校思想政治教育進行政策安排并不可惡，而是十分重要。因為沒有了權力，秩序將不復存在。但是政府往往因為擁有權力而對高校思想政治教育政策實行“強制性”地干涉，出現了制度的錯位、越位和缺位等現象。政策學認為:“規(guī)范和制約著公共權力機構與個人行為的各種制度，必然影響著公共政策的制定和執(zhí)行的方方面面，影響著政策選擇、政策內容和政策結果。”［4］285因此，實現制度創(chuàng)新才能突破高校思想政治教育政策的路徑依賴現象。否則，只會在原有狀態(tài)中長期存續(xù)下去，最終走向“死胡同”。

1.定位政府的職能，使政府成為“有限政府”。政府不是全能者，缺乏其他社會力量的參與，往往使無效率的政策難以改變，好的政策難以推行，進而影響政策效果。因此，在高校思想政治教育政策的制度建構中，應明確和定位政府職能，變全能政府為有限政府。要把政府的職能分為“該管”的職能、“不該管”的職能。“該管”的職能包括:日常的工作制度、學生的思想分析制度、政策評估制度、經費投入制度、政策宣傳制度與用人制度等。該管的職能要強化，“不該管”的職能要堅決下放給學校，如教學管理制度、教學質量監(jiān)控制度、考試評價制度等。

2.實現決策者與高校的互動。由于高校長期運行于政治化的環(huán)境中，因此政府過多地承擔了本該由高校去完成的事情，高校也在不知不覺中成了順乎政府要求的“應聲蟲”。因此，高校在執(zhí)行政策的過程中，只是口頭上認真“貫徹和落實”，但實際工作中卻屢屢出現“上有政策，下有對策”的現象。杜威曾提出教育之外無目的，這并不是說教育沒有目的，而是指教育的目的不應由學校之外的機構來施加，不管是政府、企業(yè)還是別的機構，均無此權。因此，政府要適當放權，賦予高校在思想政治教育政策制定、執(zhí)行、評估方面的“話語權”。高校也要從政府“代言人”身份中走出來，切實考慮如何使大學生真正接受思想政治教育。

3.實現政府決策者與教育中介組織的互動。普通公民在特定政策問題上的意見往往是分散、模糊的，有時甚至是情緒化的。因此，需要形成教育中介組織，從而將個體公民的意見有效地輸入決策系統。政府在推動高校思想政治教育發(fā)展的過程中形成了一些組織，如高校馬克思主義理論課和思想品德課教學指導委員會、高校思想政治理論課教學指導委員會等，但這些組織不是真正的社會團體組織，只是隸屬于政府的組織。因此，需要成立關心下一代協會、青年教育委員會、校外德育輔導員等青少年組織和社會團體，一方面可以代表或協助政府，形成有效的政策;另一方面可以代表社會成員，以集體名義參與并監(jiān)督政府的教育行政活動，從而保護學校、教師和學生的權利。

4.實現政府決策者與大學生的良性互動。高校思想政治教育政策表達的是國家與社會、學校和教師的意志和聲音，學生沒有參與的機會。有學者說，“作為‘受教育者’的學生從未被真正視為具有獨立人格的‘主體’，從未被允許對各種道德取向進行自己的‘選擇’”。［5］10可以想象，如果我們作為一個人被限制了表達的權利，被剝奪了選擇的機會與空間，只是在服從中接受物質和精神安排，那么只能是在被控制、被訓練中被動地生存。在這樣的生活狀態(tài)中，很難獨立地進行思考和判斷。因此，政府需要使大學生真正參與到政策的制定和執(zhí)行過程中來，滿足大學生的需要和利益選擇。唯其如此，才能增加他們配合政策運行的自覺性，形成接受思想政治教育的內在驅動力。

［1］馬和民.新編教育社會學［M］.上海:華東師范大學出版社，2002.

［2］Paul Pierson.Increasing Returns，Path Dependence，and the Study of Politics［J］.American Political Science Review.2000，94(2).

［3］周光禮，吳越.我國高校專業(yè)設置政策六十年回顧與反思——基于歷史制度主義的分析［J］.高等工程教育研究，2009(5).

［4］寧騷.公共政策學［M］.北京:高等教育出版社，2003.

［5］吳康寧.教會選擇:面向21世紀的我國學校道德教育的必由之路——基于社會學的反思［J］.華東師范大學學報:教育科學版，1999(3).