我國政府主導高校變革的機制構建研究

荊建麗

(西華師范大學 教育學院，四川 南充637009)

一、我國高校亟須變革

(一)高校“行政化”

研究西方的高校時不難發現，美英等國一流的大學多數都保持高度自治，自治的傳統在很大程度上促進了高校的學術自由與發展，同時也是這些高校在世界上遙遙領先的重要原因之一。與此相比，我國的高校自主權缺失，“行政化”現象普遍存在，“高校官本位”“高校官僚化”的風氣盛行，即在高校運行和發展中，按照行政體制的結構和運作模式來構建和運行。從宏觀上看，高校是政府的附屬機構，高校的重要權力均由政府執掌。從微觀上看，高校內部的學術權力與行政權力矛盾突出，行政權力往往成為執掌校務的一方，通過對學術資源、學術活動等方面的調控來主導高校事務。正如中國青年報的一篇題為“中國式大學，無比強悍的‘關系系’”的報道所言:當下之中國大學，到底哪個院系最吃香?并非中文系、法律系，更不是信息傳播系或工商管理系，而是肉眼難見、卻無處不在的“關系系”。［1］

(二)落實“準入”與退出政策中的行為失范

20世紀末我國開展的“211 工程”和“985 工程”，將我國高校變革推向了高潮。為達到大學或重點大學的“準入”條件，許多高校的辦學層次逐步提升，專業逐年增加，在校生人數迅速遞增，學校面積不斷擴大。這些舉措雖然使許多學院升級為大學，普通大學升級為重點大學，但卻使我國出現眾多辦學目標模糊、辦學模式趨同、專業特色不突出的現代巨型大學。［2］293-295

與“準入”機制相對應的就是退出機制，我國在1993年頒布的《國家教委關于重點建設一批高等學校和重點學科點的若干意見》中指出:“列入項目的學校和重點學科點應按時上報反映項目執行情況的年度報告，定期接受中期評估。評估成績優秀者，給予一定的鼓勵;評估成績不合格者，要限期改正;多次評估不合格者，取消各項優惠政策，不再列入本工程”。然而，從我國高校的發展軌跡來看，被降級或者被淘汰的狀況基本沒有發生過。［3］12

(三)高校的變革主體缺位

由于我國高?；臼前凑湛茖又?官僚制)組織的模式發展起來的，在運行過程中受嚴格的等級制約束，因此，高校往往習慣于在變革中放棄自身的主動性、創造性，將自身的行為局限在變革的主導者——政府的行政指示和規章制度方面，其參與變革的行為僅僅是為了貫徹上級下達的任務，而不是真心實意的要做好某項變革，這造成了許多高校變革運動流于形式。但正如公共選擇派的代表人物布坎南所言，不僅市場會失靈，政府也會失靈。在變革中，高校組織若一味地遵循規則化，必然導致組織僵化，缺乏變革活力，最終可能阻礙變革的推進。而且即使在政府能發揮積極作用的方面，政府作為宏觀調控者對高校變革的主導作用也不充分，并未做到隨時隨地指導與監督高校變革。

二、我國政府主導高校變革的必要性分析

(一)政府干預高校變革的理論依據與現實依據

政府管理理論經歷了從亞當·斯密提倡的“自由放任”，到凱恩斯的國家全面干預，再到新自由主義和新公共管理理論提倡的政府應該管少管好等三個發展階段的演變。［4］183這也啟示我們應當改革政府的管理體制，提高政府工作效率和服務質量，在市場失靈的公共領域發揮其積極作用，管少管好。我國的高校變革處在計劃經濟向市場經濟轉變的大背景下，市場機制本身的不完善難以保證在促進高?？焖侔l展的同時又保證教育的公平性，而單純依靠高校自身的力量難以推動變革，政府的干預必不可少。

在社會“轉軌”時期，政府對高校變革的廣泛干預是我國高等教育發展的一大特色，也是我國高等教育不斷向前發展的重要原因。但是在高等教育不斷發展的過程中，“政府失敗”即政府行為低效率或者無效率的現象比較明顯，對高校產生了一定的負面影響，因此，如何正確地辨清高校變革中的“政府失敗”，進而采取措施對我國政府主導的高校變革進行完善是我們目前無法回避的制度問題。在變革過程中，政府并不是市場機制的替代者，也不是高校變革的全面干預者，而是制度的維持者、行為的監督者、變革體系的完善者?？梢哉f，在高校變革的進程中，政府的干預是充分而必要的。

(二)政府主導高校變革的有效性

政府主導高校變革的有效性主要表現在以下幾方面:首先，政府干預學校變革可以糾正教育的外部性。由于高等教育具有外部性，高校和受教育者以外的社會群體和個人在不付出任何代價的情況下即可享受高等教育帶來的好處，這就需要憑借政府的權威性和強制性的優勢，通過稅收、補貼、政策等措施彌補因外部性給受教育者和實施教育者帶來的損失。［5］78其次，改變我國教育產權主體單一和產權安排的權責不對稱的現狀。受計劃經濟的影響，我國傳統公辦高校的經營管理權等重要權力均掌握在政府手中，政府作為高校唯一的產權主體，承擔的責任卻相對較小。若政府適當放權，賦予高校一定的經營管理權，逐步探索高校產權主體多元化，有利于高校權力與資源配置的合理化。最后，促進高校發展、維護教育領域的公平與穩定。人力資源具有現實性和潛在性，尤其高等教育是培養拔尖創新人才的場所，政府在經費和政策等方面的優勢可以為人才的發展提供資金與制度支持，保障教育公平，維持社會穩定。如，我國政府主導的“211 工程”“985 工程”“2011 計劃”三大工程的開展，對于提升我國高校的實力具有重大意義。

三、我國政府主導高校變革的機制構建

(一)建立健全高等教育法律法規保障機制

法律法規的建設是我國高校建成現代大學制度的基礎和保障，因此，在高校變革中，首先應當完善相關法律法規。我國現有的《高等教育法》《學位條例》等已經不能適應不斷向前發展的高等教育，需要我們根據高校發展的現實狀況予以完善。首先，應當由法律明確規定政府與高校的關系，并對二者的職權予以細化。政府與高校不是統治與被統治的關系，而是高校在政府的宏觀指導下相互促進、互相監督，政府應當利用其權力優勢保障高校的發展，以維護教育事業的平等與公平;高校利用其培養人才方面的優勢，為政府和社會的發展提供先進的技術和高質量的人才支持，以服務地方乃至全國經濟。政府僅僅在政策、資金等方面給予高校引導、支持;高校按教育規律在維護國家發展的前提下自由開展活動，保障學術自由與民主。其次，保障與規制黨委領導下的校長負責制。明確黨委在謀劃科學發展上的領導核心地位，保障校長這一職務權責的對等性，對于實際中存在的校長職權落實不到位的狀況以法律具體條文形式予以規制。再次，賦予并保障高校授予學位的權力，并增設相應的監管制度。改變我國現行統一的學位制度，在政府的支持與監督下建立基于學術自由的學位制度體系，排除外界權力對于學術自由的干擾，以使高校產生更豐碩的科研成果和更具創新力的人才。最后，應當完善教育質量評價相關的法律法規。對高等教育的質量評價采用統一與分類相結合的指標，針對不同層次、不同學科、不同類別的高等教育制定有差別的指標，以督促高等教育質量的提高。

(二)健全現代大學的“準入”與退出機制

政府有權力也有義務介入高校的“準入”與退出制度，即確立不同層次的高校標準，對于符合規則的對象納入建設行列，不符合規則的對象被降級或者淘汰出局，未達到規定的“準入”制度的高校不賦予其評選資格。同時，還應當對有特色的高校在“準入”與退出政策上適當放寬標準，如醫學院、農學院、工學院等，以專業領域的建設水平衡量其層次，避免和綜合性大學的評比采取同一種評價機制，保證在發展綜合性大學的同時扶持有專業特色或地方特色的高校發展。

在我國建設現代大學的制度背景環境下，在未來政府主導下的高校變革在“準入”與退出機制方面，應做到:首先，完善“準入”機制。對高校的“準入”機制進行專題研討會，科學的、動態的調整“準入”規則，同時要完善“準入”規則的審核制度，不僅要審查書面材料，更要全方位、多視角的對提出申請的高校進行調查核實，對于在評選中弄虛作假的高校予以處罰。其次，實行動態監管。要根據學校特色、學校水平等分門別類的建立信息庫，以便全國的高校及社會各界了解學校信息、監督學校發展。允許其他高校和社會各界不定期地對高校發展與建設進行檢查，對升格后的高校進行定期復審，及時發現并糾正高校發展中的問題。最后，完善退出機制。隨著“準入”制度的完善，制定相應的退出辦法，對不能隨著時代的發展而進步的高校有序的退出，從而有效的督促我國高校不斷地提高辦學質量和人才質量。

(三)完善高校的教育產權制度

新制度經濟學派的代表科斯認為，不論產權初始界定如何，只要產權關系界定清晰，就可以用市場機制進行交換，在交易成本不為零的情況下，合法權利的初始界定會對制度的運行產生影響，對產權的調整會比其他安排產生更多的價值。［6］245因此，政府有必要轉變我國高校現有單一的產權關系，保護高校的自主產權，尤其是要建立與完善人力資本產權，清晰的界定產權主體在學校活動中的權責，并以法律形式予以保障。

我國高校變革中的教育產權制度的構建應具體從以下幾方面努力:首先，明確政府在高校產權中的權責。改變過去政府在教育產權中既當“裁判員”又當“運動員”的角色，變微觀、直接管理為宏觀、間接管理，發揮好“裁判員”的作用，扭轉權大于責的狀況。其次，理順政府與高校之間的產權關系。將原先模糊不清的高校財產所有權明確交由獨立的法人實體——高校所有，高校自主承擔、行使法人財產權。政府僅通過撥款、信息咨詢、政策等措施對高校進行引導。最后，試點高校教育產權主體多元化。在保證政府對高校的宏觀管理下，政府可以采取試點的方式在高校中引入私營企業、外資企業、合資企業等其他社會力量共同發展高等教育。如圖1所示的高等教育的“足球場”形成了一個相對完整的運作模式。

圖1 高校產權安排的“足球場”

(四)完善高等教育外部性的糾正機制

高等教育中的個體在進行教育消費的同時給他人和社會帶來了福利，但是個體卻未得到補償，而高等教育的個人收益率和社會收益率都是很高的，因此，應當由家庭還是社會負擔教育成本成為了社會爭論的熱點。單純的由個體或者社會負擔教育成本都是不合理的，而政府可以利用其權力優勢糾正這一外部性帶來的難題。其一，政府可以建立并完善學位制度和畢業文憑制度，以政府的強制力和權威性保證學位和畢業文憑的真實性與可靠性，在政府的支持下，社會相應的給予高學位、高學歷的人才以較高的回報，這就相當于對個體進行了補償，同時又滿足了社會對人才的需求。其二，除了間接性的補貼外，政府還可以對接受高等教育的個體給予直接的資金補貼，以鼓勵其接受高等教育。如圖2所示，在給予個體補貼后，邊際成本線明顯下移了幾個價格單位。最后，在采用經濟和法律措施不能解決教育外部效應的資源配置不當時，就存在著國家行政調解的可能性，政府的許多管制條例同樣具有類似法律的效力，這就保證了高校資源配置的靈活性。［5］78

圖2 政府給予個體補貼后的邊際成本變化

(五)形成行政權力與學術權力的雙軌激勵機制

由于高校的行政管理是必需的，因此就應當在保證行政權力的同時，發揮學術權力的作用，積極推進“教授治學”，調動高校教師的積極性，避免行政人員濫用行政權力掌握學術資源，改善高校的學術氛圍，維護高校的學術公正性。具體而言，我國現代大學應該形成行政權力和學術權力的雙軌激勵機制，化解高校中存在的行政權力與學術權力之間矛盾。對于行政人員的激勵不僅僅局限于傳統的加薪、提職，應當對囊括從管理人員到最基層員工的所有行政人員設立動態的職位目標，改善其職位的硬件設施條件。逐步推行高校職權范圍內的行政事務以民主決策，使每個行政人員都有參與高校相關行政事務的批評建議權和表決權，保障同等職位薪酬、福利待遇的平等與公平，在薪酬體系中增設競爭性薪酬，增強行政人員的工作積極性。區別于行政人員的激勵措施，學術權力的激勵應當更具針對性，根據不同崗位、不同的學術貢獻與學術成就制定不同的津貼，并且輔之以科學的評價標準，要吸收學術權力參與高校重大事務的決策，同時要更加注重學術權力的精神激勵，如為他們創設適宜的工作環境，授予榮譽獎勵，賦予更重要的工作等。行政權力與學術權力的和諧，是增強高校實力與活力的保證，也是高校提高辦學質量的最終歸宿。

［1］中國青年報.中國式大學，無比強悍的“關系系”［DB/OL］.http://zqb.cyol.com/html/2012 -10/30/nw.D110000zgqnb_2012 1030_5 -02.htm.

［2］北京大學，國家行政學院MPA 聯合教育指導委員會辦公室.中國政府管理實踐研究:第二輯［M］.北京:國家行政學院出版社，2009.

［3］駱曉.大學學科建設中的政府介入模式與助動機制研究［D］.杭州:浙江工業大學碩士學位論文，2011.

［4］陳振明.公共管理學［M］.北京:中國人民大學出版社，2005.

［5］陳樹文，劉金濤，等.公共經濟學［M］.大連:大連理工大學出版社，2003.

［6］羅必良.新制度經濟學［M］.太原:山西經濟出版社，2005.