山東省高等教育行政化的表現、成因及解決策略

● 呂鳳嬌

目前，山東省高等教育已邁入大眾化時代。據《2013年山東省教育事業發展統計公報》顯示，“2013年，山東省高等教育在校生（包括研究生、普通和成人本專科）總規模為223.13萬人，比上年增加7.42萬人，高等教育毛入學率為38.6%。”[1]入學率的增加固然有利于提高全民素質，但也給山東省高等教育事業帶來許多新的挑戰。高等教育的行政化傾向可以說是我省面臨的巨大挑戰之一，也是我省進行高等教育體制改革的首要關卡。集權式的管理模式、衙門式的學校機構、等級森嚴的領導階層、官僚氣的行事作風已經嚴重阻礙了我省高等教育的發展，高等教育去行政化刻不容緩。

如今，社會上對于高等教育去行政化的呼聲愈來愈高。2004年，濰坊市率先在中小學推行校長職級制，力圖以中小學改革為起點，逐步取消高校校長的行政級別。2011年山大校長宣布退出學術委員會，以實際行動表明自己去行動化的決心。而山東省所頒布的 《山東省中長期教育改革和發展規劃綱要 （2011-2020年）》（以下簡稱《綱要》）、山東省教育事業“十二五”規劃等政策文件，則為我省去行政化的行動給予政策上的支持。如《綱要》中提到，“實行政校分開、管辦分離，明確政府管理權限和職責，改進管理方式，完善監管機制，減少和規范對學校的行政審批事項。”[2]山東省教育事業“十二五”規劃也提出“建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，積極倡導教育家辦學，減少和規范對學校的行政審批和直接干預。”[3]

一、高等教育行政化的意蘊解讀

明確高等教育行政化的內涵，首先需對高等教育行政與高等教育行政化這兩個概念進行區分。

行政在《辭海》中有兩層含義：“一是泛指各種管理工作，如國家管理工作、社團管理工作、企業管理工作、事業單位管理工作等；二是專指國家行政機關的組織管理活動，這種活動須以憲法和法律為依據，包括了國防行政、外交行政、司法行政、教育行政、科技行政、文化行政、衛生行政、體育行政以及國民經濟方面大量的組織管理活動。”[4]由此推演，高等教育行政則是指政府和高校關于高等教育的管理工作及組織活動。高等教育行政為學術而設，其實質是一套維護學術正常運轉的管理模式。在其幫助之下，高校能夠最大限度的發揮其管理效率，促進高校組織目標的實現。“化”，指某種性質或狀態的變化。高等教育行政一旦被賦予“化”，其意義就發生了很大的改變。它由一種管理模式演變為某種管理模式的濫用。所謂高等教育的行政化，意“指以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學管理中被泛化或濫用，即把大學當作行政機構來管理，把學術事務當作行政事務來管理”，[5]即政府與高校行政權力盛行所造成的學術衰微的現象。

高等教育行政與高等教育行政化僅一字之差，性質卻截然不同，理清二者的界限尤為重要。高等教育行政有其存在合理性。行政管理是學校管理的重要組成部分，它通過一套條理清晰的管理模式解決了許多學術管理無力解決的問題，例如學校的人員編制、資源配置、校園安全等方面，都需要行政的介入。高等教育行政化具有其不合理性。高校屬于學術性組織，研究學問、創造知識、傳承文明是它的主要任務。然而，自高等教育出現行政化趨勢后，高校的任務發生了變化。對于高校來說，政府的行政指令似乎比教育規律更為重要。學術領土也因行政權力的擠壓而逐漸縮小。行政權力僭越了學術的領導地位，成為高校的掌控者。如今，我們所說的去行政化絕不是撤銷行政部門，而是打破這種本末倒置的現象，讓“行政回歸行政，學術回歸學術”。

二、山東省高等教育行政化的表現

“高等教育行政化傾向表現在兩個方面，一是政府對學校管理的行政化傾向（外部行政化），一是學校內部管理的行政化傾向（內部行政化）。”[6]筆者嘗試從這兩個層面來分析山東省高等教育行政化的現狀：

（一）山東省高等教育外部行政化的表現

高校外部行政化傾向主要體現在政校關系上，“近年來，行政部門對高等學校的干預和管理有越來越深入、越來越全面的趨勢，并呈現出一種全能主義的管理理念和行為。”[7]

首先，高校自主權沒有得到徹底落實。《高等教育法》明確規定，“高校作為一個獨立的法人機構，在招生計劃、專業設置、科研開發、教學等等方面享有自主權。”盡管山東省一直在拓寬高校放權界限，然而對于高校自主來說還遠遠不夠。政府對教育的集權控制已成為一種慣例，法律所賦予高校的自主權總受到政府各種規章制度的制約。如關于高校招生問題，我省就多次下達文件予以規范。“高校要嚴格執行國家下達的招生計劃，嚴禁無計劃或擅自突破計劃規模進行招生；未經教育部備案、核準、下達的招生計劃一律不得安排招生。”[8]政府的干預盡管有利于規范招生行為，但使得高校招生缺乏靈活性，不利于人才的選拔。

其次，政府對高校進行行政級別的劃分。國家按照一定標準將高校進行行政級別的劃分。“985工程”院校屬于副部級，包括“211工程”在內的所有省市屬院校屬于廳局級。“在山東省普通高等學校中，共有中央部屬高校3所，省屬高校69所，市屬高校30所，民辦高校38所；3所中央部屬高校均為 “211工程”學校，其中2所為“985工程”學校。[9]“對高校劃分行政級別，有利于提高其社會地位，但同時也損害了高校的學術發展。我們如今衡量高校實力往往優先考慮其行政級別，高校的學術底蘊、文化氛圍、教育質量、科研成果等核心指標卻被放在了第二位。

最后，高校校長一般由上級部門委任。我國高校校長選拔方式一般有三種方式：政府直接任命式、學校公開招聘式、校內自主遴選式。山東省目前普遍采用的是政府直接任命式，校長主要是由教育部有關部門予以推舉、考察和任命的。如在《中共教育部黨組關于張榮、徐顯明同志職務任免的通知》中就體現了山大校長的任命方式，“經研究并與中共山東省委商得一致，決定：張榮同志任中共山東大學委員會委員、常委；免去徐顯明同志的中共山東大學委員會常委、委員職務。”[10]由上級任命的校長，在工作中更有利于獲得上級部門的支持，有利于政府與高校的合作往來，但造成了校長在辦學過程中更習慣于聽從上級指令的傾向。

（二）山東省高等教育內部行政化的表現

首先，冗雜的行政機構和行政群體。高校內部行政機構名目繁多，并且對應著龐大的行政群體。“2013年，全省高等學校教職工14.51萬人，其中專任教師10.07萬人。”[11]而國家規定，“全校黨政管理工作人員編制原則上控制在全校事業編制教職工人數的12－15%”。[12]顯然，我省許多高校已經超過了這個范圍。冗雜的行政機構，容易造成教育信息傳達的不對稱。龐大的行政群體，更是一種極大的資源浪費。

其次，“重官氣輕學氣”的學校氛圍。一方面，高校成為機關干部的聚集地。據《2013年山東省教育事業發展統計公報》，山東省高校內起碼有4名副部級干部，200名廳級干部。除政府外，也就只有高校擁有這么龐大的高級干部群體了。另一方面，以“官本位”思想為核心的官樣文化也在逐漸侵蝕人們的心靈。相比學術研究，不少人更樂于追逐行政頭銜。那些真正研究學術的人在一定程度上被邊緣化、角落化了。

最后，學術組織的嚴重異化。山東省高校內部具有各種各樣的學術組織，例如山東大學于2010年成立了學術研究部來統領學術事務，山東政法學院具有體現學生自治特點的鼎麓書苑，等等。學術組織的成立有助于拓寬師生參與高校事務的渠道，然而，如今高校的學術組織也被賦予了太多的行政色彩。一方面，組織成員身份復雜。除教授外，校長、系主任等帶有行政身份的人員也紛紛加入學術組織，并在其中享有很高的話語權。另一方面，學術組織權力有限。只有對學位評定、科研成果評定、科研立項等少數幾項事務具有決策權，大部分學術事務還須上報給校人事部門最后裁定。

三、山東省高等教育行政化形成的原因

山東省高等教育出現行政化傾向的原因是復雜的，是內部因素與外部因素綜合作用的結果。

（一）山東省高等教育行政化形成的外部原因

首先，政府掌握著高校的生存資源。目前，山東省實行的是以政府財政撥款為主、其他多種方式籌措經費為輔的教育體制。然而，由于教育經費籌措渠道并不健全，與學校生存息息相關的人、財、物還是主要來自政府的劃撥，一旦缺乏政府的經費支持，高校將面臨生存危機。

其次，社會環境的泛行政化。山東省目前處在一個泛行政化的社會大環境。上至國家機構，下至私營企業，我們總能看到行政文化的存在。高校是要與社會打交道的，在全社會泛行政化的情況下，單獨取消高校的行政級別，反而會降低高校的地位，使其各種交流難以進行。如，前復旦大學圖書館館長葛劍雄在采訪中曾說過，“大學的圖書館要訂港臺的報刊就有規定，只有局級以上的單位才能訂，不是局級以上的單位，就不能訂。”[13]也就是說，在泛行政化的社會環境中，行政級別反而成為高校的保護傘。

最后，高等教育的政治經濟功能。在政治經濟對高等教育發揮作用的同時，高等教育的反作用也不可小覷。如《綱要》中明確提出，“適應轉變經濟發展方式的新形勢，滿足人民群眾美好生活的新期盼，都對加快教育改革和發展提出了更高要求，教育在現代化建設整體格局中的基礎性、全局性、先導性戰略地位更加突出。”[14]高等教育通過人才的培養間接轉化生產力，促進經濟的發展。正因為高等教育如此重要，導致了政府頻頻干涉高校事務，以致干預過度。

（二）山東省高等教育行政化形成的內部原因

首先，政府對高校的管理模式。政府機關是根據科層制建構起來的，它具有職位分等、分工明確、紀律嚴明的特點。科層制的運用使得政府機構的運轉更加高效和穩定。為了更好地預測和掌控高校行為，政府必然傾向于把這套行政管理模式運用于高校中。在山東省高校內部，已然形成了由校、院、系三級組成的結構模式。每一級的領導是政府在學校的代理人，他們協助政府管理高校事務。這種結構模式更有利于行政權力的自我膨脹。

其次，利益導向的作用。高校內部的資源分配實際上是行政權力與學術權力博弈的結果。在這場博弈之中，行政權力已經完全占據上風。行政群體掌握資源的優先分配權，在住房、醫療、工資、福利等方面總能獲得更好的待遇。學術群體話語權的衰微使得他們往往獲得不了與學術貢獻對等的報酬和待遇。人們天性趨利避害，長此以往，學術人員必然也會考慮向行政部門進軍。

最后，行政權力與學術權力自身的特點。高校里的行政權力是一種硬性力量，由國家或政府直接授予，以明確的規章制度和強制手段來“規定了個體權益和責任的邊界”，[15]以此推進學校事務的順利進行，具有即時性和明確性的特點，而學術權力是一種軟性力量，是學術人員在漫長而艱苦的學術研究中慢慢累積而成的，沒有行政權力那樣明確的規章和組織形式，自由而松散。當今社會人心浮躁，追逐功利，軟性的學術權力受環境的影響更容易在與硬性的行政權力的較量中敗下陣來。

四、山東省高等教育去行政化的對策

在了解我省高等教育中出現的行政化現狀，探明其原因之后，只有對癥下藥，才能徹底根除滋生土壤。筆者嘗試從以下途徑來解決：

（一）轉變教育行政管理方式

山東省高等教育出現外部行政化的傾向，與政府在教育管理中的失措有很大關系。政府對高校統得過嚴，管得過死，剝奪了高校的生機和活力。我省一直在努力改革政府的行政管理方式，以期打破高校外部行政化的僵局。《綱要》中明確指出，“以轉變政府職能和簡政放權為重點，深化教育管理體制改革。改變直接管理學校的單一方式，綜合應用立法、規劃、撥款、信息服務、政策指導、資源配置和必要的行政措施，減少不必要的行政干預。”[16]

政黨與教育之間實際上是對立統一的關系。一方面，政黨與教育是相互對立的。蔡元培在《教育獨立議》中提到，“教育是要個性與群性平均發達的。政黨是要制造一種特別的群性，抹殺個性。教育是求遠效的；政黨的政策是求近功的。”[17]因為二者的對立性，政府在處理教育事務時要切忌全能全管。另一方面，政黨與教育又是相互統一的。政黨更能站在全局的角度把握教育方向，保障教育發展的速度、質量和規模。因為二者的統一性，政府在對待教育時要切忌置之不理。把握政府與教育的距離，促成二者之間“既遠又近”的關系，是山東省所面臨的難題。我們只有盡快轉變當前的行政管理模式，做到既重統一性又重對立性，才能克服高等教育中的行政化傾向，山東省高等教育事業才能逐漸煥發新的活力。

（二）在政府與高校之間設置緩沖地帶

目前，山東省政府與高校之間出現了越來越嚴重的矛盾沖突，迫切需要設置一個第三方機構來作為二者緩沖的橋梁。山東省一直高度重視中介組織在政校之間的橋梁作用。如在山東省教育事業“十二五”規劃中提到，我們必須“加快培育專業化的教育社會中介組織和教育協作組織發展，逐步把教育政策咨詢、教育考試和鑒定、教育質量評估等專業服務交給中介機構。 ”[18]

化解政校沖突，防止山東省因政府干預過度而造成的教育行政化傾向，必須依靠中介組織的力量。中介組織里既有政府人員，又有高校人員，還有社會權威人士，成員的多樣性決定了它并不是一個獨立的利益群體，能以更公正的立場參與教育事務，做出教育決策。然而，由于我國中介組織產生的特殊性，它還是被賦予太多的行政色彩。政府掌握著中介組織的經費來源、人員構成、委托任務等，中介組織的獨立性還是有詬病的。因此，山東省高等教育去行政化要實現切實效果，必須進一步健全中介組織。

（三）優化資源配置

山東省高校內部有兩大群體，一是行政人員，一是學術人員。行政人員負責管理學校行政事務，保證學校有序運轉；學術人員負責研究學問，從事學術決策，提高學術水準。目前，行政人員充分享受到了行政化帶來的好處，盡管意識到了行政化對學校的危害，他們也不愿意甚至會阻止去行政化的行動。學術人員深受行政化之害，強烈要求高校去行政化，但由于其身處弱勢地位，他們的聲音往往得不到重視。

行政群體與學術群體作為高校的一體兩翼，本應為高校的良性發展貢獻各自的力量，然而利益分配不公的問題卻使他們分崩離析。修復二者關系，形成高等教育去行政化的合力，必須優化資源配置。無論是山東省政府還是高校內部，在分配高校資源時必須注重公平原則。高校人員所獲得的報酬要與其貢獻相平衡。只有優化資源配置，化解利益沖突，兩大群體才能形成去行政化的合力，我省高等教育去行政化行動才能獲得更大的助力。

（四）推進教授治學

大學屬于學術性組織，大學里的學術事務離不開學術群體的參與。教授作為學術群體的領導者，無論是在教學、科研、職稱評定以及項目申報，還是在引領校風、服務社會中，都發揮著不可磨滅的作用。但是如今，隨著行政化傾向的泛濫，山東省高校內部往往成為校長、書記的一言堂，教授的聲音被忽略。

提高教授話語權，充分發揮教授治學的作用，是保障高校科學、民主運轉的基礎，也是山東省高等教育去行政化的強大助力。如今，教授治學有了更豐富的內涵。“教授”不再單指獲得教授職稱的人員，所有具有較高學術水平、在某一學科具有權威地位的人都可稱之為教授，都可參與到學術管理中。治學“也不再單指研究學問，所有與學術有關的事務都需要教授的參與。一般來講，教授主要通過學術組織來發揮治學作用。在山東省高校內部，成立了許多學術組織，如學術委員會、學位委員會、教授委員會、教職工代表大會等，它們是教授治學的重要渠道。健全學術組織，防止行政權力的侵襲，是教授治學的保障。當學術組織不再受行政干涉，教授具有獨立話語權的時候，教授治學的目的也就達到了。

[1][9][11]山東省教育廳.2013年山東省教育事業發展統計公報[EB/OL].http://www.sdedu.gov.cn/jyt/jyzx/webinfo/2014/02/1392282409486351.htm.

[2][14][16]山東省教育廳.山東省中長期教育改革和發展規劃綱要（2011-2020 年）[EB/OL].http://wenku.baidu.com/link？ url=5vIN7p IEBwWATSDHwnHq9GG_xkV7DR8z8u0vpJJ64v_WPaKnoMrF6Xtn NLlGCG1K4PgYfUvIlS2vl6Wh9bTn9CQ_Rvah7U612kHDDd-MUn.

[3][18]山東省教育廳.山東省教育事業“十二五”規劃[EB/OL].http://www.sdedu.gov.cn/jyt/xxgk/ghjh/mughjh/webinfo/2014/01/1388792609717913.htm.

[4]夏征農.辭海[M].上海：上海辭書出版社，2002，1905.

[5]鐘秉林.關于大學“去行政化”幾個重要問題的探析[J].中國高等教育，2010，（9）.

[6]中華人民共和國教育部.中國探求高等教育“去行政化”之路[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3607/201004/84463.html.

[7]畢廷延.山東省高等教育改革發展問題研究[D].濰坊學院，2012，2.

[8]山東省教育廳.關于進一步加強普通高校考試招生管理工作的通知[EB/OL].http://www.sdedu.gov.cn/jyt/zcwj/webinfo/2014/05/1399939758746969.htm.

[10]中華人民共和國教育部.中共教育部黨組關于張榮、徐顯明同志職務任免的通知[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_673/201401/xxgk_163060.html.

[12]中華人民共和國教育部.關于當前深化高等學校人事分配制度改革的若干意見[EB/OL].http://www.hmoe.gov.cn/publicfiles/busine ss/htmlfiles/moe/moe_686/200506/4067.html.

[13]陳璇.取消高校行政級別有多難[N].中國青年報，2012-05-03（11）.

[15]馮永剛.芻議制度文化在道德教育中的功效[J].教育研究，2012,（3）.

[17]蔡元培.蔡元培全集（第四卷）[C].北京：中華書局，1984，177.