采礦企業辦理礦山用地的探討

○朱智

（新疆城建集團 新疆 烏魯木齊 830063）

一、我國礦山用地的相關規定

我國現行對礦山用地沒有專門的法律法規進行規定，涉及礦山用地的相關規定在《物權法》、《土地管理法》、《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》等相關的政策文件中，主要內容如下。

1、采礦用地屬于建設用地，需履行征地手續

根據《土地管理法》第四條的規定“建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等”。礦山企業在申請取得采礦用地時，必須按照取得建設用地的程序進行審查報批，必須履行相應的建設用地審批程序。涉及占用農民集體所有土地的，還須由國家進行征收，履行法律規定的土地征收相關程序。

2、限制地區禁止采礦制度以及礦床不得壓覆原則

《礦產資源法》第二十條規定，非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在港口、機場、國防工程設施圈定的地區以內，不得在重要工業區、大型水利工程設施、城鎮市政工程設施附近一定距離以內，不得在鐵路、重要公路兩側一定距離以內，不得在國家劃定的自然保護區、重要景區以及國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產資源。礦產資源的開采尤其是地下礦產資源的開采，將對開采地周邊的地理、環境產生較大影響，因此，國家規定了重要地區限制采礦的制度。同時，為了促進礦產資源的開采利用，《礦產資源法》第三十三條做出了重要礦床不得壓覆的規定。

3、建設用地必須有償取得，但基本建設用地可以劃撥方式取得

《土地管理法》第五十四條規定，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：國家機關用地和軍事用地；城市基礎設施用地和公益事業用地；國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；法律、行政法規規定的其他用地。

根據《劃撥用地目錄》的規定，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地允許以劃撥方式取得，并明確了符合《劃撥用地目錄》的石油天然氣設施用地、煤炭設施用地、電力設施用地等。

4、采礦用地使用后依法進行土地復墾

國土資源部《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》（國土資發〔2007〕81號），明確了土地復墾方案編制及評審的內容和要求。因從事開采礦產資源、燒制磚瓦等生產建設，由于挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，造成土地破壞的，應當按照國家有關規定進行土地復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。在實現耕地占補平衡和土地復墾的實施中，國家鼓勵企業充分利用原有國有廢棄地。

二、我國礦山用地制度存在的問題

國務院機構改革雖將地礦和土地合并成國土資源，但運行的制度依舊是“兩條線”，由此導致了以下一系列的實際問題。

1、礦山用地與采礦權的沖突

根據我國法律規定，取得采礦權并不代表取得采礦權范圍內的土地所有權或使用權。設置在集體土地上的采礦權如何取得礦山用地，采礦權人如何協調與土地所有者之間的關系，如何達成征地補償協議等均成了難題。實踐中已出現通過招標、拍賣取得采礦權后，因地上附著物的補償達不成協議，采礦權人就無法行使權利而不得不退出的情況。

2、先征收再出讓的方式取得采礦用地的弊端

《土地管理法》和《劃撥用地目錄》規定，對新增的采礦用地，凡不符合劃撥取得條件的，都應該以出讓方式取得。隨著土地有償使用制度改革的不斷推進以及《劃撥用地目錄》的修改，出讓方式將逐步成為新增采礦用地的主要取得方式。但完全采用先征收再出讓的取得方式，不考慮不同礦種開發的特點，將存在較多的弊端：首先是不利于土地的節約集約利用；其次是不利于充分保障農民利益；第三是加重了管理部門及企業的負擔。

3、土地使用規劃與礦產資源規劃不協調

主要表現在以下幾個方面：一是由于礦產資源儲量的探明存在變量造成編制不同步，兩個規劃的規劃期限不一致，導致一些新探明的礦山未能列入土地利用規劃之中，后期項目用地審批缺乏規劃依據；二是兩個規劃之間的銜接只是用地數量上的銜接，空間預留得不到保證，企業未必能獲取到其所需的礦山用地；三是各級土地規劃的編制過程中未能充分考慮企業特點及其未來用地需求，導致企業建設用地指標不足，部分企業申請取得采礦用地時，時常需要進行土地利用總體規劃修編，不僅要占用有限的建設用地指標和耕地指標，而且延長了辦理用地時間，增加了企業負擔。

4、欠缺采礦用地爭議的裁決機制

隨著土地有償使用的推進，采礦用地在取得上以出讓為主，因采礦用地造成的土地征收逐年增多，產生的矛盾相對突出，主要表現在這樣幾個方面：一是農用地升值增加了征地成本和難度；二是補償標準不一，容易引發糾紛和矛盾；三是補償安置方式單一，被征地群眾安置途徑有限；四是采礦用地的征地裁決機制缺失，征地糾紛難解決。

5、土地復墾管理工作的滯后

礦山用地在采礦過程中和礦山使用后，會形成大量閑置廢棄土地。推進礦山廢棄土地復墾和礦山地質環境恢復治理，是加強土地節約集約利用、促進耕地保護的一項重要工作。但是礦山用地的土地復墾管理存在明顯的滯后，主要表現為：一是土地復墾保證金制度有待全面建立；二是復墾費的列支途徑及標準不合理；三是土地復墾落實不到位。由于復墾驗收不夠嚴格，有的臨時用地方式取得的礦山用地，土地復墾中生物復墾由被臨時用地村民小組完成，在資金投入和復墾質量上難于控制和保證。

6、缺乏健全的礦山用地的退出機制

礦山企業采礦完成復墾后，土地就閑置在企業手中。尤其是通過出讓方式獲得的土地，經過短短幾年的生產周期，就成為閑置用地。雖然國土資源部《關于土地開發整理工作有關問題的通知》（國土資發〔1999〕358號）明確規定，在征得農村集體經濟組織同意，并經縣級以上土地行政主管部門批準，國有工礦企業可以用復墾原有國有廢棄地增加的數量和質量相當的耕地，置換因生產被破壞的農村集體耕地，原土地權屬相應轉移。置換后，被破壞的集體耕地屬國家所有，不再征用，也不占當年建設占用耕地計劃指標。在實踐操作中，許多采礦企業復墾好的礦山用地無法進行置換或者退還給政府，形成采礦企業一方面出資請農民在復墾的土地上進行耕作，另外一方面缺乏新的建設用地指標。

三、規范礦山用地的建議

礦山占用土地是因開采礦產資源的需要而發生，最終目的不是占有使用土地，長期以來形成的礦山用地現狀，有歷史、政策和管理方面等多方面的原因。規范礦山用地應充分認識到他的特殊性，建議從以下幾個方面進行。

1、完善礦山用地管理的法律法規

針對礦山用地的特殊性，要在現有法律法規的基礎上，結合礦山用地的性質和特點，進一步細化相關法律規定，深入探索新的管理辦法，研究制定實踐性、操作性強的具體措施，達到統一管理的目的。

一要研究制定切實可行的法律法規規范礦山用地。根據礦山用地的特點，對不同的采礦企業，采用不同的用地類型來完善礦山用地管理辦法。使礦山用地既有露天開采，又有井下開采；既有礦區用地，又有配套及生活設施用地；既有永久性建筑用地，又有臨時性建筑用地，對礦山用地三種用地方式合理利用，而不是簡單地以征地一概而全，從而達到合法用地、規范管理的目的。二要結合礦山用地的實際情況。將礦山用地的出讓年限和采礦期限相匹配。根據采礦權期限確定礦山用地出讓年限，如果采礦權延期則土地使用年限同期延長。

2、建立健全礦山用地使用機制

我國現行礦山用地使用權獲得方式的局限性嚴重制約了礦山用地的可持續利用。建議對礦山用地采取多種管理體制和機制，達到節約集約利用土地資源的目的。一是針對礦山用地比較偏遠和散落的實際情況，適當降低建設用地的各項標準，將廢棄閑置的礦山用地經復墾驗收后，可以換取新的礦山用地，實現礦山用地的空間置換，激發采礦企業進行土地復墾的內在動力。二是對于采礦企業需要使用農村集體土地，可以采用將土地作價參股，農村經濟組織按股份獲得收益，最后將復墾好的土地歸還給農民。既減輕緩解礦山企業的投資壓力，又解決了礦山利益和農民利益之間的矛盾，還有利于土地合理有效的利用。

3、全面規范新的礦山用地，實現礦山發展與耕地保護、環境保護協調一致

第一，要合理處置現有礦山用地，解決歷史遺留問題。對已取得的探礦權、采礦權的礦山企業進行核查登記。根據具體情況，依法補辦用地手續，適當繳納土地使用的相關費用。第二，依法取得勘查許可證的探礦權人，必須依法及時辦理臨時用地手續才能開工勘查。對新辦礦山企業，在依法取得采礦權許可證后，采礦權人要按照《礦產資源法實施細則》有關規定辦理用地審批手續。要針對不同的性質和規模的礦山企業實行差別化管理，采取不同的用地方式進行用地審批。比如對國有大中型礦山長期使用的土地，可辦理征用手續，采用國有土地出讓的方式供給。對于私營中小型礦山企業使用集體土地的，可采用集體用地入股的方式辦理，礦山停止使用并復墾后可歸還原土地所有者。對探礦用地、露天開采等使用周期較短的用地，可辦理臨時用地。

4、嚴格落實土地復墾工作

要根據《土地復墾規定》，實行“誰破壞，誰復墾”的原則，認真抓好土地復墾工作，確保合理利用土地，改善生態環境，使其恢復到可供利用狀態。建立礦山用地復墾獎勵制度，引導社會力量參與到土地復墾中來，對將廢棄的礦山用地恢復為農用地和耕地的，給予適當的資金支持和獎勵，逐步消化廢棄礦山用地。

礦山用地問題牽涉到礦山企業利益、政府土地利益以及農民自身利益，解決好這三者的利益關系，才能夠解決好礦山用地的問題。

[1]吳迪：采礦用地存在的問題及對策[J].地球，2012（9）.

[2]礦業用地政策全景解析[N].中國礦業報，2013-06-26.

[3]黃啟繁：現行土地管理政策中存在的問題及對策[J].企業導報，2012（13）.