市場化——國有林場改革的新思路

（廣西國有七坡林場，廣西 南寧 530025）

1 國有林場改革的理論與實踐

國有林場是我國生態建設的主力軍。但是由于管理機制混亂、森林資源禁伐限伐政策以及基礎設施落后等原因，全國4855家國有林場中，貧困林場數量達3485家，占總數的72%。貧困林場總人口233萬，占國有林場總人口的83%[1]。作為市場經濟改革最后一塊“處女地”，國有林場改革迫在眉睫。

國內學者對國有林場的改革基本圍繞國有林場分類經營、國有林場可持續經營、管理體制和經營機制等問題展開研究。國有林場分類經營的研究從姚慶端的研究開始，當前的主流觀點是按照國有林場經營的森林是否是生態公益林確定國有林場是否是事業單位, 基礎是森林分類經營；國有林場可持續經營研究始于徐正春，主要分析影響國有林場可持續經營的主要因素，進而提出解決措施，涉及國有林場的各個方面；國有林場管理體制和經營機制研究則以沈茂成、孔明為代表，主要是剖析現行管理體制和經營機制，提出建立保障國有林場可持續發展的長效機制[2]。在實踐上，醞釀多年的國家層面國有林場試點改革于 2011年在七省鋪開：江西、浙江等省將絕大多數國有林場列為公益性事業單位，人員和機構經費均納入同級財政預算。

這些研究與實踐基本沿襲了林業實施分類經營的思路,為國有林場的進一步改革發展奠定了基礎，但它們更多關注于國有林場目前表層的困境及其解決，缺乏結合經濟、社會變遷背景下對關鍵問題、深層次的全面深入的探討。

十八屆三中全會提出“要讓市場在資源配置中起決定性作用”。市場決定資源配置的優勢在于，作為市場經濟基本規律的價值規律，具有通過市場競爭激勵先進、淘汰落后的優勝劣汰機制、通過市場交換形成分工和協作的社會生產的機制，通過市場價格自動調節供給和需求的機制，從而引導資源配置的優化。因此，市場決定資源配置的本質要求，就是在經濟活動中遵循和貫徹價值規律、競爭和供求規律。本文將跳出傳統研究路徑依賴的慣性，以社會、經濟發展的趨勢為宏觀背景，將廣西國有林場改革作為實證分析的對象，認為市場化是國有林場改革一個可供選擇的方向。

2 國有林場所面臨的困境

2.1 國有林場性質問題

國有林場在計劃經濟時期基本是全額撥款的生產性事業單位。改革開放后，大多數國有林場實行事業單位市場化管理的體制，致使國有林場處境非常尷尬：既不能像企業一樣自主經營，也不能與其他公益事業單位一樣得到公共財政支持。很多國有林場處于“企不企、事不事、工不工、農不農”的四不像的性質。21世紀以來，在生態環境惡化倒逼壓力下，國家對生態公益林建設日益重視，國有林場的任務從木材生產為主轉向生態利用為主，國有林場的性質又趨向純事業單位性質，很多地方已經或將國有林場按全額撥款或差額撥款事業單位管理。其原因主要是生態公益林屬于公共產品，應當由政府提供；此外，傳統的“大政府，小社會”的思維管理模式的根深蒂固、既得利益群體對公共資源的“路徑依賴”也是加劇這一趨勢的原因。但如果將全國4855家國有林場全部納入事業單位進行管理，政府必然將耗費巨大的財政資金,加劇所屬事業單位龐大、人員臃腫、效率低下的問題；另外一方面，全額撥款事業單位性質下的國有林場，其產業發展也很難與林場分離。這必然導致“國進民退”、政府“既是運動員也是裁判”等一系列社會倒退現象。

2.2 國有林場的隸屬與級別

國有林場按隸屬關系分為省級、地市級與縣級。省、直轄市、自治區林業廳（局）直屬林場一般為處級、副處級單位，地市林業局直屬林場一般為副處級或科級單位，縣屬林場一般為科級、副科級乃至股級單位，各地存在著較大差異。還有的省份將省屬國有林場按照地理、生態、經濟區位重要程度和經營(保護) 林地面積、職工人數、資產總額、總產值等，劃分為大一型林場、大二型林場、大三型林場、中一型林場和中二型林場。“目前省級管理的占 10%、地市級管理的占 15%、縣級管理的占75%。”[3]有些國有林場又與自然保護區、森林公園等交雜在一起。在我國分灶吃飯的財政體制下，對林場的財政資金分配是難以協調的：省級或發達地區的林場可能會獲得更多的資源支持，而基層、貧困地區林場則可能面臨資金缺乏、人才流失等可持續發展的困境。此外，國有林場的隸屬與級別的混雜也容易造成管理體制不順暢、政出多門、管理幅度過大、管理層次過多等官僚主義傾向。

2.3 國有林場的運行資金來源問題

按照目前的改革思路，絕大多數國有林場在確定為事業單位之后，其運營與人員經費要納入同級財政預算。問題在于：第一，位于經濟欠發達地區的國有林場占大多數，國有林場確定為事業單位后勢必給地方構成財政資金支付壓力，形成越窮支付越多的局面，即使由省級財政支付，仍然存在窮省支付多富省支付少的問題，在“費隨事轉”改革尚未到位的情況下，落實政策的難度較大。第二，從國有林場主要承擔的生態公益林的生態公益性質來看，黨的十八大把生態文明建設上升為“五位一體”總體布局，體現生態文明已經成為國家層面的戰略與需要。所以，生態公益林首先是為了滿足國家生態建設的需要，其次才是省、市、縣生態建設的需要。根據誰受益誰承擔的原則，應該是中央承擔財政支出的大頭，其次才是省、市、縣。所以，目前的改革思路值得商酌。

2.4 國有林場的歷史負擔與人員問題

2012年林場在職職工人均收入僅為1.2萬元，遠遠低于全國其他城鎮企事業職工年平均工資4.2萬元的水平，且還有不少林場不能按時足額發放工資。目前沒有參加基本養老、醫療和失業保險的在職職工分別達到15萬、25萬和30萬。[4]國有林場巨大的歷史債務, 既造成國有林場經營舉步維艱，也是造成國有林場拖欠職工工資，不能保證職工參加基本養老險、醫療、失業保險等社會保障的重要原因。1998到2007年10年間，中央財政累計投入扶貧資金9.9億元，但相比 250億元的各種債務是杯水車薪。[5]大多數國有林場的歷史債務是由于前一歷史時期突擊荒山綠化、生態補償資金不到位以及“林場辦社會”引起的，需要從體制上進一步進行理順。

3 市場化促國有林場改革分析

面對以上問題與困境，還有沒有除了“全面向公益性事業單位”或“面對困局停滯不前”的第三條道路呢？在國內缺乏可供借鑒的理論情況下，西方國家的經濟社會改革理論與實踐對我國的國有林場改革具有啟示作用：

3.1 新自由主義與林場改革

亞當·斯密曾經提出，“市場經濟中個人在追逐自己利益的同時，使社會上所有人的利益都達到最大。”他強調“要讓市場這只看不見得手來發揮市場在資源配置中的核心作用。新自由主義繼承了亞當·斯密的思想，強調應該限制政府的權力，從“大政府”向“小政府”轉變。他們主張縮減政府稅收和開支；推動國有資本向私人資本出售，同時著力放松不必要的監管。政府不能解決問題，因為政府本身就是問題。

在新自由主義的影響下，從20世紀80年代開始，里根和撒切爾夫人在大刀闊斧進行經濟改革，不僅使美英兩國成功擺脫了滯脹，而且還開創了全球經濟的“大穩健”（the great moderation）時代。根據經濟學家拉弗的估算，1980年里根上臺時美國私人部門的實際凈財富存量（資產減去負債）大約為25萬億美元，2007年這一數字已經飆升到57萬億美元，這意味著美國人近30年創造的財富比之前200年還要多[6]。

克魯格曼曾說過，經濟學家只有一個樣本，那就是歷史。長期以來，政府主導市場經濟的發展帶來了中國經濟30多年的繁榮，但政府過度干預經濟的問題也帶來了資源浪費、效率低下等問題，作為社會、經濟系統之一域的國有林場改革也未能幸免。盡管國情有所不同，此次國有林場改革也同樣需要一場發展思想的革命。就像李克強總理所說，“改革是中國最大的紅利”，而改革的方向就是“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”。要發揮市場這只看不見的手在國有林場改革中高效率的配置作用，就必須厘清一個前提：即界定國有林場向社會所提供的產品的性質，這涉及到公共產品理論。

3.2 公共產品理論與國有林場改革

根據公共產品理論，社會產品分為公共產品和私人產品。薩繆爾森認為，純粹的公共產品或勞務是這樣的產品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產品或勞務消費的減少。而且公共產品或勞務具有與私人產品或勞務顯著不同的三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。而凡是可以由個別消費者所占有和享用，具有敵對性、排他性和可分性的產品就是私人產品。介于二者之間的產品稱為準公共產品。[7]

目前，國有林場被定義為“生產性事業單位” 既培育、管理生態林，也涉及木材加工以及房地產等盈利性行業。部分生態環境良好的地區還從事桉樹種植、珍貴樹種的培植。從公共產品理論看，培育、管理生態林屬于純公共產品；木材加工以及房地產等屬于私人產品；而桉樹種植、珍貴樹種的培植應該屬于準公共產品。因此從結構上看，國有林場主要提供私人產品與準公共產品，而公共產品的生產只是其中一部分。政府提供公共產品并不意味著政府直接生產公共產品，它可以由市場中第三方提供服務，這種模式可以提高效率、降低行政成本。所以，國有林場并不是生態林這種純公共產品的唯一供給主體。

由此可見，通過市場的資源配置，建立完善的國有林場混合制經濟體制，構建開放型經濟新體制，激發國有林場的活力，加快國有林場經濟轉型升級，提供高效廉潔的社會服務，是國有林場改革一個較優選擇。從實踐看，廣西運用市場機制成功實現了國有林場的崛起就從實證上充分印證了這一點。

4 市場化促改革發展——廣西國有林場改革經驗

近幾年來，廣西通過將市場機制引入國有林場改革，促使國有林場實現了跨越式地發展，成為了全國國有林場改革的一面旗幟。2011年末，廣西國有林場資產總額近200億元，實現總產值100億元，經營總收入60億元，國有林場已成為廣西林業產業發展的主力軍和“領頭羊”，成為縣域經濟發展的重要引擎。[8]作為市場化促改革的成功模式，廣西國有林場的改革具體體現在以下幾個方面：

一是廣西區黨委、政府的政策支持。在大力倡導生態文明、發展綠色經濟、低碳經濟、生態經濟的時代背景下，廣西黨委、政府從提升廣西核心競爭力的戰略高度，作出了建設生態文明示范區和林業強區的決定，出臺了一系列支持林業改革發展的政策措施，提出了把廣西建設成為全國生態文明示范區、全國林業強區、全國木材戰略核心儲備基地和全國林下經濟發展的排頭兵的奮斗目標。

二是深化管理體制改革。2008 年，為了推進與外商合作建設林漿紙一體化項目，自治區政府批準組建了廣西林業集團，將區直林場部分商品林地劃撥給廣西林業集團，并將林場職工社會保障全部納入社會養老保險保障范圍，林場辦社會問題移交地方政府。

三是創新經營管理機制。2011 年，啟動實施區直林場“十二五”跨越發展上臺階工程，籌備組建廣西北部灣林業股份公司和廣西華嶺林業股份公司等 10 多個專業股份公司。現已完成了各公司名稱工商預核準等工作，其中種苗、肥料、林產化工、物流等 4 家公司已獲正式批準成立。

四是全面擴大開放合作。大力推進國有林場之間、國有林場與企業、國有林場與金融機構的合作。區直林場先后與世界 500 強的印尼金光集團、芬蘭斯道拉思索公司、日本王子公司開展林漿紙項目合作；與國內的海爾集團、青島啤酒集團、陽光集團、祥盛集團等 10 多家大型企業合作開發林板、林化、房地產、商貿物流等產業，引進資金將達 100 多億美元。

五是增強產業實力。廣西國有林場充分發揮資源優勢，不斷優化產業結構，基本形成了以速豐林、經濟林、花卉、綠化苗木為主的第一產業，以木材加工、林產化工為主的第二產業，以園區開發、林下種養、森林旅游、房地產開發為主的第三產業。

5 市場化是國有林場改革的“第三條道路”

目前，廣西國有林場市場化改革取得了階段性成果，雖然它仍有許多不完善之處，但它在實踐上經驗，為全國國有林場改革提供了可供借鑒新視角，主要體現為以下幾點：

（1）國有林場市場化是國有林場改革一個可供選擇的方向。管理體制和經營機制是制約國有林場可持續發展的重要原因。由于生態林的經營管理可以交由第三方負責，因此生態建設不是國有林場事業化的理由；同時，由于多元化發展、混業經營使國有林場難以事業化，國有林場事業化面臨諸多體制難題，因此市場化才是國有林場改革與發展的方向。由于國有林場復雜多樣，不可能只存在一種改革和發展模式，國有林場市場化應該是未來發展的方向之一。

（2）應當理順國有林場的管理機制。各地應統一國有林場隸屬關系，理順國有林場管理體制，各級政府應承擔起對生態公益林而不是國有林場的出資職能，切實解決國有林場的歷史負擔問題,完善社會保障體系，積極運用市場化手段構建國有林場的可持續發展機制。

（3）制度創新是國有林場改革的核心因素。國有林場改革和發展所面臨的困難，如經濟貧困，社會負擔過重、基礎設施嚴重滯后、資金投入不足，經營管理粗放等都必須依賴于制度創新。制度創新主要從兩個方面展開：一是外部制度創新；二是內部制度創新。

外部創新主要是指營造有利于國有林場發展的制度環境，包括支持國有林場發展的優惠政策、政府的財政投入以及社會資金參股國有林場特別是要考慮以政府信用為擔保，爭取貧困國有林場發展所需資金；內部制度創新是指必須要建立可以激勵林場職工工作動力的規章制度，如建立董事會制度、按勞分配、競爭上崗制度，提高經營決策的科學性、民主化等。

（4）產業結構調整是國有林場改革發展的抓手。國有林場應該根據自身比較優勢大力發展產業：一是將第一產業做優：加強培育森林資源，是保持森林量繼續持續上漲的需要；改變種植結構、增加樹種，是林場經濟發展、空間資源利用的需要；加強推廣應用科技，是珍惜樹種及林下經濟綜合發展的需要。二是將第二產業做強：推進林業各相關方向產業鏈，以擴大規模生產，增加林業產品價值和資源利用率，促進企業上市并建立特有工業園區，將林業作為發展的核心。三是將第三產業做大：挖掘林業附帶潛力，以商貿業、房地產業、旅游業為關鍵點，打造精品、突出重點，發展第三產業。依托林場林木推進當地生態森林旅游業；依托林場原有古建筑推動文化歷史旅游業；依托林場本地企業擴大工業旅游業。圍繞各個旅游業發展當地房地產業及超市、商業街等附帶產業，促進產業結構的優化與調整。

6 結語

“國營林場”向“國有林場”的轉變不僅僅是名稱的轉變，已經標示著市場化、企業化的發展方向。國有林場改革與發展的基本方向，應當是國有林場深化企業化、市場化改革，真正成為市場經濟活動的主體，而不是逆市場化改革的趨勢，回歸到事業管理模式。

[1]郝健,王勝男,賈達明.心系4855家國有林場75萬姐妹兄[N].北京:中國綠色時報,2013-03-14.

[2]田明華,李紅勛,王自力.中國國有林場改革與發展中若干問題的思考[J].林業經濟問題,2009(4):108.

[3]國家林業局.2007中國林業發展報告[M].北京:中國林業出版社,2007:31,81.

[4]郝健,王勝男,賈達明.心系4855家國有林場75萬姐妹兄[N].北京:中國綠色時報,2013-03-14.

[5]國家林業局國有林場和林木種苗工作總站.晉、遼、湘三省國有林場改革情況調研報告[A].生態建設與改革發展:2007年林業重大問題調查研究報告[C].北京:中國林業出版社,2008:160-164.

[6]管清友.從里根撒切爾主義到李克強經濟學[EB／OL].http://gqingyou.blog.sohu.com/rss,2014-02-02.

[7]王利娜.公共品定價理論評述[J ].東岳論叢,2012(01):56.

[8]龍春舒,張振球.實現綠色崛起 看我國有林場[N].南寧:廣西日報,2012-03-22.