突發事件管理中的政府角色

秦乾坤， 王菊芹

(華北水利水電大學 思想政治教育學院， 河南 鄭州 450046)

突發事件管理中的政府角色

秦乾坤， 王菊芹

(華北水利水電大學 思想政治教育學院， 河南 鄭州 450046)

政府在防范并化解社會突發事件方面處于關鍵地位，發揮著主導作用。在突發事件發生越來越頻繁的今天，探討政府在突發事件管理中的角色問題具有重要理論價值和實踐意義。建議政府根據突發事件的生命周期，不斷完善適合國情的突發事件管理體系，構筑保護人民身心健康和生命安全的屏障，滿足公民公共安全的需求，為構建社會主義和諧社會提供堅強保障。

突發事件；政府；角色

目前，突發事件的頻繁出現，已成為影響社會發展穩定的突出問題，關系到人民的正常生活秩序。筆者從正確認識突發事件入手，分析它產生的原因、特點、現狀及管理中存在的問題，著重探討在突發事件發生的各個階段政府應該扮演什么樣的角色問題。筆者認為，關鍵在于建立健全突發事件的預防和處置機制，從而更好地保持社會政治穩定，促進經濟社會快速健康發展。

一、 突發事件的定義及特點

(一)突發事件的定義

突發事件一般是指由社會矛盾引發的,形成一定的規模,造成一定的社會影響,危害社會穩定,干擾正常的工作秩序、生產秩序、教學科研秩序和社會秩序的事件。學者薛瀾認為：“突發事件通常是在決策者的核心價值觀念受到嚴重威脅或挑戰，有關信息很不充分，事態發展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情境的匯聚。”[1](P25)學者龔維斌認為：“突發事件簡單的說就是一個事件突然發生并對大眾正常的社會生活、工作以至生命財產構成威脅的狀態。”[2](P4)本人認為，突發事件是指突然發生并威脅到公共安全和社會正常運轉的事件。

(二)突發事件的特點

第一， 公共性。不但指其危害的公共性，突發事件的處理過程也同樣具有公共性。第二，突發性和緊急性。指人們無法確切知道會在什么時間、什么地點發生什么樣的危機，也不能確切預知危機的后果。第三，不確定性。指危機具有復雜性，有時兼有各種形態，或者“有關社會目標及政治目標的危機”轉化為“統合的危機”及“同一性的危機”。第四，危害性。由于以上三個的特點，突發事件更容易帶來巨大的危害性，并由此帶來更大的混亂。第五，雙重性。指危機對人們的傷害既有有形的物質生命的損傷，又有無形的精神、心理方面的打擊。

二、我國當前突發事件管理的現狀與問題

(一)我國當前突發事件的現狀

我國正處于社會轉型和經濟轉軌時期，各項改革也步入了深水區，突發事件進入到了一個高發階段。其一，自然災害以及人為導致的特重大安全事故不斷發生。從頻率上看，頻率加快；從規模上看，動輒成百上千人、成千上萬人超大規模的突發事件也時有發生；從事件反映的問題看，絕大多數事件都與人民群眾的利益休戚相關；從參與主體看，近年來參與人員的成分越來越復雜；從誘發的原因看，紛繁復雜，事因交織；從行為要求看，大多屬于結構性、體制性問題，在短時間內全部解決難度較大。總體上說，大部分參與者所提出的要求多數是合理的或部分是有道理的。突發事件一般都有人在幕后策劃、煽動、組織，組織色彩濃厚，所帶來的影響、危害、處置難度更大。其二，敵對勢力的滲透。少數別有用心的人、敵對分子、各種敵對勢力等極力插手此類事件，企圖利用人民內部矛盾制造事端，制造混亂，擴大事態。這些都給突發事件的處置增加了難度。

(二)我國當前突發事件管理存在的主要問題

我國政府當前的突發事件管理還處于探索階段，2013年“H7N9”的突然爆發給我們留下了血的教訓，也加速了我國突發事件管理體系的建設。我國突發事件管理主要存在以下問題：突發事件應急法制不健全，缺乏統一的緊急狀態法；突發事件管理機制不健全，職能部門責任劃分不清，缺乏有效的整合，經常會發生越位、錯位、缺位等現象；缺乏公共信息披露制度，處理機制有時不夠透明；政府官員危機意識淡薄，社會民眾缺乏基本應對危機的知識。總之，我國當前突發事件管理無論是在理論上還是在實際的操作過程中都有待加強。

三、突發事件潛伏狀態下的政府角色

在經濟全球化高速發展的推動下,世界各國面臨的安全環境和國際安全形勢正在發生轉折性變化。金融、環境、信息安全，流行疾病等,成為威脅國家安全的因素。1997年亞洲金融危機、2001年美國“9·11”恐怖襲擊、2004年印度洋海嘯以及2013年我國“H7N9”疫情的流行,給一國乃至世界經濟、政治、外交等諸多方面帶來了較大的影響。

從經濟學的角度來看，最有效最經濟的資源配置方式是提前做好預防和準備工作，盡量減輕危機對資源的浪費。

(一)做好預警防御措施

“凡事預則立，不預則廢”，如果政府能認真對待，并及時疏通民意的話，可以減少許多由社會矛盾所引起的突發事件。

(二)加強突發事件管理機制的建設

我國目前的管理體系中，并沒有設立專門的突發事件管理部門，也沒有制定權責明確的突發事件反應機制。政府不同職能部門之間更是缺乏應急聯動，突發事件處理能力還處于較低的水平。

“建立突發事件管理機制的首要任務是依法組建一個具有足夠權力且能夠有效動員、指揮、協調、調度地區資源應對突發事件的中樞指揮系統。”[3](P120)這是我國政府需要迫切解決的問題。我國有必要在中央政府建立一個突發事件管理的領導、指揮和協調機構，平時，負責危機的預防和預警工作；在突發事件發生期間，負責領導與協調。這樣公眾也就有了心理上的準備。

(三)做好其他準備工作

政府在平時應該做好宣傳教育工作，為將來抵御突發事件建立良好的心理基礎；政府要確保突發事件來臨時能有效地應對，加強突發事件爆發前足夠的物資儲備，尤其一些戰略資源。平時政府就應該培訓社會突發事件管理專業人員，做到有備無患。

四、突發事件處理階段的政府角色

(一)識別危機，激活應急機制

在突發事件爆發的最初階段，如果能夠及時地識別它，根據預案相應地采取措施加以控制的話，突發事件發展的局勢就有可能改變。對突發事件重視不夠，就可能喪失了處理突發事件的最佳時機，造成處理時的被動局面。2013年爆發的“H7N9”疫情，就是由于政府最初對其識別出現了問題，結果造成后來在全國范圍內的大擴散，政府措手不及，給國家和人民的生命財產帶來巨大損失。

(二)冷靜觀察，果斷決策

當突發事件發生時，作為突發事件的管理者一定要沉著冷靜，臨危不懼，采取措施給群眾以抵抗危機的信心，讓他們相信政府是有能力戰勝突發事件的，從而先在全局上穩定住局勢。 領導干部要敢于承擔責任，在容不得太多討論和協商的情況下，憑借自己的經驗和勇氣為戰勝危機贏得先機。在“9·11事件”中，美國政府的官員們大都能夠鎮定自如，根據已有的應急機制有序應對恐怖襲擊。切尼副總統征得布什的同意，可以命令空軍戰斗機向被劫持的客機開火，而布什總統則不時在電視上露面，告知美國公眾他安然無恙。這樣就使公眾的情緒穩定下來，與政府共同努力來應對突發事件。

(三)信息公開，杜絕謠言

“流言止于公開”，政府在處理突發事件的過程中更應該注意這個問題。奧古斯丁總結的對付突發事件的最基本的經驗是“說真話，立刻說”[4](P33)。這也是我們應該遵循的原則。

刻意隱瞞一些相關的信息，而公民想得到卻又往往不能及時得到官方正式公布和自身相關的信息，就會聽信謠言，這在一定程度上加速了突發事件的爆發。若能及時告知民眾，使公眾心理上得以安定，就能有效地杜絕謠言的滋生和蔓延。這是政府安定民心獲取信任的最低的成本。

(四)廣開言路，科學民主

現代政府建設的趨勢是“小政府，大社會”，尤其在科技發達的今天，政府更要依靠科學，相信科學。“把突發事件管理的技術支撐和應急資源有機地結合起來，形成分工明確、優勢互補、協同配合的資源保障體系和突發事件信息的綜合服務平臺，并適時提高裝備科技含量，加快緊急救援隊伍的建設。”[3](P132)例如，在春運期間，政府以新聞信息的形式及時告知公眾列車的運轉信息，提前做好應對準備，避免了大范圍旅客滯留情況的發生。

(五)加強領導責任制和監督約束力

在突發事件中，領導干部對突發事件的定性、決策、授權、組織、治理直接影響著突發事件處理的結果。首先，要加強領導責任制。主要領導親臨現場，一線指揮，沉著應對，科學決策；各相關部門明確權責，配合協調；暢通渠道，披露實情；以人為本，做好善后。其次，要加強監督約束。政府應充分發揮媒體的監督約束作用，披露事實真相，在社會上形成輿論壓力。鼓勵報告突發事件的信息，懲辦隱瞞突發事件信息的官員，并將此列入干部考核制度。這樣才能盡早預測與防范突發事件。

五、突發事件化解后社會恢復階段的政府角色

突發事件救治階段的結束，并不意味著突發事件管理的結束，而是進入到了一個恢復階段。如果處理不當，突發事件恢復期可能又成為新突發事件的發生期。在此階段政府應從以下幾方面著手。

(一)政府形象的再構建

亡羊補牢，未為晚矣。向民眾明確，以后將提高突發事件信息的透明度，對以前不及時公布和公開突發事件信息的行為進行道歉，政府與民眾之間建立良好的溝通，增加公眾對政府的信任感。與民眾進行開誠布公的對話與溝通，有利于塑造誠信形象，增強民眾對政府的信心。另外，還要對那些處理突發事件不力的責任人進行嚴肅處理，以務實、負責的施政態度和理念，塑造責任政府形象。

(二)公共心理的干預

心理干預是指針對處于心理危機狀態的個人及時給予適當的心理援助，使之盡快擺脫困難。尤其在重大自然災害發生后，政府應該加強和公眾的交流、溝通，尤其要注意發揮媒體的作用，通過各種媒介，了解民眾內心的痛苦，在政府提供適當醫療幫助的情況下，不斷增強他們災后的自信心。牢記“救命”更要“救心”的原則，建立和完善災后心理干預隊伍。

(三)評估學習

“不經一事，不長一智”。在突發事件過后，“政府除了要宏揚萬眾一心、眾志成城的民族精神，更需要理智地分析事件的緣由、工作中的不足”[2](P101)。首先，要進行評估，即調查、評價突發事件造成的損失，避免類似突發事件再次發生。探究突發事件誘因需要有一個獨立于行政之外的司法體系和獨立調查制度，具有相對的獨立性并具有相當的權威性，公正甄別事件的誘因[1](11)。其次，要分清有關人員責任的大小，獎功罰失，制定正確的公共政策，為以后抵御危機做好準備。

在日常政務中，政府應該加強突發事件的研究，培養大量應對突發事件的專業人才，注意學習和借鑒國內外應對突發事件的成功經驗，增強政府抵御突發事件的能力。

[1] 薛瀾，張強，鐘開斌．危機管理——轉型期中國面臨的挑戰[M]．北京：清華大學出版社，2003．

[2] 龔維斌．公共危機管理[M]．北京：新華出版社，2004．

[3] 王茂濤．政府危機管理[M]．合肥：合肥工業大學出版社，2005．

[4] 諾曼·R·奧古斯丁，等．危機管理[M]．北京：中國人民大學出版社，2001．

(責任編輯：王菊芹)

OntheRoleofGovernmentinEmergencyManagement

QIN Qian-kun， WANG Ju-qin

(CollegeofIdeologicalandPoliticalEducation,NorthChinaUniversityofWaterResourcesandElectricPower,Zhengzhou450046,China)

The government is supposed to be in a vital position and plays a leading role in guarding against and resolving social emergency. Nowadays, social emergency is becoming more and more frequent, thus it has both theoretical value and practical significance to explore the role of government in its management. It suggests that the government should be based on the life cycle of an emergency, improve the management system, build secure barriers to protect people’s mental and physical health and life safety, meet the needs of public safety, and provide a strong guarantee for building a harmonious socialist society.

emergency；government；role

2014-07-14

河南省哲學社會科學規劃項目《縣域政府治理模式研究》(2013BZZ013)

秦乾坤(1983—)，男，河南商丘人，華北水利水電大學思想政治教育學院碩士研究生；王菊芹(1964—)，女，河南孟州人，華北水利水電大學學報編輯部教授，碩士生導師。

D035.29

： A

： 1008—4444(2014)06—0032—03