農村社區自我供給公共服務條件下的農民需求表達機制分析

馮華艷

(河南財經政法大學 社會學系，河南 鄭州 450002)

農村社區自我供給公共服務條件下的農民需求表達機制分析

馮華艷

(河南財經政法大學 社會學系，河南 鄭州 450002)

在當前中國，面對人數眾多、高度分散、需求多元化的農民，農村社區要想有效地提供農村公共服務，必須解決農民需求表達的難題。用手投票和用腳投票是比較常見的兩種需求表達機制。通過對社區自我供給公共服務條件下上述兩類機制的適用性的分析，提出相關政策建議。

公共服務；需求表達；用手投票；用腳投票

一、問題的提出

需求表達是公共服務供給的核心議題，是指采用一種靈活的公共選擇機制使每個參與者都有一種動機去顯示其真實偏好。這種機制能解決搭便車問題，實現帕累托最優結果。換言之，需求表達就是消費者通過某種機制將自己對公共服務的真實需求表達出來。從理論上講，要實現公共服務供給的效率解，一個關鍵條件是每個消費者都愿意真實表達對公共服務的需求偏好，以及供給主體能準確識別和剔除虛假的需求偏好信息。當前，我國農村公共服務供給的低效率，很大程度上是因為缺乏有效的需求表達機制，農民的需求不能正確表達。

在當前中國，農村公共服務供給的主體責任逐漸向農村社區轉移，“一事一議”制度則是農村公共服務供給最基本的制度安排，也是農民自我供給農村公共服務最主要的方式。面對人數眾多、高度分散、需求多元化的農民，農村社區要想有效地提供農村公共服務，必須解決農民需求表達難題 ，設計一個有效的、可靠的個人需求表達機制。

二、分析框架：“用手投票”、“用腳投票”與農民需求表達

在對公共服務需求表達的研究中，西方經濟學家提出了各種各樣的理論方法， “用手投票”、“用腳投票”是比較常見的需求表達機制。

(一)“用手投票”與農民需求表達

投票是投票者在公共稀缺資源的眾多使用途徑中做出選擇的過程，它能將個人對公共服務的需求偏好轉換成“生產什么、如何生產和為誰生產”的集體選擇。通常的投票規則有一致性原則和多數票原則兩種。所謂一致性投票原則，是指一項決策只有在全體投票人一致贊同或沒有任何人反對的情況下才可能獲得通過的一種投票原則。由于一致性原則下的投票是一個持續討論、妥協，直至達成一個能表達所有投票者利益的議案的過程，該原則的執行成本很高，還可能出現投票交易，因此這種原則在現實中很少得到實施。實踐中采用較多的是多數票原則。所謂多數票原則是指一項決策只有經過一半以上投票人的贊成才能獲得通過的一種投票原則。在當前的制度條件下，農民主要通過“一事一議”投票方式來表達對公共服務的需求，該制度采取的是超過1/2的多數原則。

按照“一事一議”制度規定，社區供給公共服務的規模和結構由受益者農民投票決定。這種投票機制為農民表達對公共服務的需求提供了一個制度化渠道。通過對備選方案的連續投票，農民的偏好表達其中，最終通過的方案將是匯總了不同農民偏好的“集體偏好”。但是，在多數票原則下，投票循環難以避免，投票機制很難反映群體的社會偏好。假設參與投票的只有農民甲、農民乙和農民丙，三人按照多數票原則在A、B、C三個方案中進行投票選擇。用1、2、3分別表示每個農民的偏好強度，依次為強、中、弱。三個投票者的偏好順序見表1。

表1 投票者的偏好次序

如果從A、B、C三個方案中任意選擇兩個，按照簡單多數原則，即如果兩個或兩個以上的農民選擇某個方案，那此方案就能獲得通過。將這個方案與剩下的方案進行比較，同樣根據簡單多數原則進行投票，此時就會出現“投票循環”。假設先在方案A和方案B之間進行投票，農民甲和農民丙都偏好于方案A，方案A獲得通過，A>B。當投票在方案B和方案C之間進行，農民甲和農民乙都偏好于方案B，方案B獲得通過，B>C。當投票在方案A和方案C之間進行，農民丙和農民乙都偏好于方案C，方案C獲得通過， C>A。由以上分析可以看出，在使用多數票原則對A、B、C三個方案投票時出現了投票循環，沒有一個方案可以獲得超過其他方案的多數票，從而造成社會偏好無法確定的結果。

針對如何克服投票循環問題，一些學者進行了多種嘗試。比如，布萊克就認為：“只要進行單峰偏好限制，就可以產生投票原則的可傳遞結果，即當投票者的偏好都是單峰型時，多數票原則就能產生一個穩定的結果。”[1](P104)所謂單峰型，“是指投票者的偏好排列如同一座只有一個峰頂的高山，它只有一個上坡面和最多一個下坡面，而不能像群山那樣起伏不斷，如果有上坡又有下坡時，也必須是先上坡后下坡，不能先下后上”[2](P202)。按照單峰偏好標準，只要把農民丙的偏好次序改為B>A>C，投票者的偏好就都變成單峰型，如下圖1。

圖1

按照多數投票原則，在方案A和方案B間進行投票時，B>A。在方案B和方案C之間進行投票時，B>C。在方案A和方案C間進行投票時，A>C。由此產生的結果是B>A>C，這表明，在投票者均為單峰偏好時，多數原則可以產生唯一的集體選擇方案，從而克服了投票循環問題。

通過單峰偏好來克服“一事一議”投票循環具有邏輯上的可行性。但是，“只有在決策的焦點是某一單一議題時，它才適用，如果議題不止一個，單峰偏好的性質就失去了其意義”[3](P205)。出現投票循環的概率主要取決于備選方案的數量。備選方案越多，出現投票循環的可能性就越大。當前，我國農村勞動力大量向城市流動，對“一事一議”制度而言不太現實。一方面，農村人口的大量流出導致召集村民會議變得非常困難，制度實施的交易成本增加。為了節約成本，不少地區采取“多事一議”代替“一事一議”。村民每次可能需要對兩個或兩個以上的提案進行投票。這種做法增加了投票循環的可能性，同時，這種投票方式也可能造成投票交易，對于提案有不同偏好強度的投票者，就那些與其關系重大的提案進行投票交易，在這種情況下，多數投票原則很難真正反映農民的需求偏好。

另一方面，農村人口流動對“一事一議”投票循環的影響還表現在增加了投票者偏好的異質性程度。投票者偏好的異質性程度與投票循環發生的概率直接相關，投票者的異質性程度越高，發生投票循環的可能性就越大。農村人口的流動，使農民之間的收入水平、社會經歷以及價值觀等都出現了較大程度的分化，農民的異質性程度提高。在這種情況下，按照多數票原則進行投票，出現投票循環的概率就會增加，進而影響了農民需求偏好的順利表達。

(二)“用腳投票”與農民需求表達

對地方公共服務而言，決定有效率水平的機制可以不是通過投票箱的選舉，而是社區間的“用腳投票”。“用腳投票”概念最早來自于蒂布特。蒂布特認為，人們愿意集中居住某一地方政府周圍，因為他們想尋找地方政府所提供的服務與征收的稅收之間的一種合理組合，以使自己的效用最大化。如果全體居民都能進行自由地流動，地方政府之間就會在公共服務和稅收的組合上相互模仿、相互學習。由此產生的結果是：地區內資源實現最優配置，有相似偏好的居民聚集在一起，公共服務會以最小的成本被提供，整個社會實現福利最大化。不過，在蒂布特的理論里，得出這些結論需要滿足許多假定性前提：(1)居民能在社區之間自由流動；(2)居民能擁有社區間收入—支出模式差異的完全信息，并能對此作出反應；(3)可供居民選擇居住的社區很多；(4)不考慮對就業機會的限制；(5)各社區提供的公共服務不存在外部經濟；(6)每一種社區服務模式都是管理者根據該社區原有住戶的偏好來設定。在上述條件得到滿足的情況下，居民“用腳投票”將會導致一個有效率的結果。但現實中，蒂布特模型的假定很難得到滿足。比如，居民無法自由流動、遷移有成本、社區數量有限等等，這在很大程度上限制了模型的解釋力和實用性。

關于農民“用腳投票”問題，蔡昉(2003)認為，對于大多數發展中國家而言，“用腳投票”這種退出機制是農民對城市偏向政策不滿達到一定程度后比較常見的一種反應。“這種追求福利改善的行為，因其是以個人行動的方式進行的，所以能夠避免免費搭便車現象，不至于陷入集體行動的‘數量悖論’。”[4]在當前城鄉統籌發展的背景下，戶籍制度的松動、土地流轉制度的逐步完善、城市就業環境的改善等，都為農民退出社區“用腳投票”表達需求提供了理論上的可能。但是，事實上目前我國農民“用腳投票”的現象并不多見，由于存在各種制度和非制度條件的限制，農民很少會選擇以退出或遷徙作為表達自己需求偏好的一種手段，“用腳投票”理論的適用性比較有限。

一是農民自由流動存在制度障礙。居民在社區間自由流動是“用腳投票”機制發揮作用的重要條件。“事實上，只有流動性生產要素的所有者才具有用腳投票權，不可流動或流動成本很高的生產要素所有者對地方政府提供的公共服務不具有選擇權和退出權。”[5]因此，如果流動性不足，農民很難“用腳投票”。在戶籍制度松動之前，“退出”的大門對我國農民而言幾乎是完全關閉的。近年來，在經濟社會大轉型的背景下，戶籍制度有所松動，但地區之間特別是城鄉之間二元分割的狀況仍十分明顯，外來人口與擁有城市本地戶口的居民在社會保障、社會福利等方面存在較大差距，阻礙人口遷移的因素并沒有完全消除。戶籍制度以及附加在該制度上的社會福利制度，增加了農民流動成本，限制了人口在不同社區之間的自由遷移。當前，農民可以外出打工，但完全遷徙卻很難。因此，即便農民有退出社區遷往更符合自己偏好的社區的意愿，客觀條件也使這種遷移變得不可行或代價高昂。

二是農民自由流動成本很高。蒂布特假定要素的遷移是無成本的，這在現實遷移活動中很難滿足。當前，農民需要為遷移付出很高的成本，包括搬遷費、異地安家費、子女新增的教育費用、求職成本費等，還包括與故土、親友分離所產生的心理成本。不僅如此，農民選擇退出社區，就會失去最基本的生產資料和最可靠的社會保障。在目前的土地制度下，農民享有的土地承包經營權是與“成員權”聯系在一起的，農民一旦離開農村獲得異地戶口，就必須放棄對原有社區的土地承包經營權，土地對農民而言，既是基本的生產資料，也是最可靠的社會保障。這無疑給農民的遷移設置了一個無形的退出障礙。高昂的流動成本決定了農民不會僅僅為了自己或家人享受更高質量的公共產品而搬離長期居住的社區。

三是農民自由退出很難實現公共產品的有效供給。在蒂布特看來，“用腳投票”不僅是一種偏好表達機制，而且也是一種“壓力機制”。地方政府由于面臨稅收最大化與選票最大化的雙重約束，會盡可能地提供滿足居民需要的公共服務，以爭奪居民消費者。但是，目前，農村社區之間、農村社區與城市社區之間并不具備充分的競爭性，其中的一個關鍵因素是農村社區競爭缺乏內在激勵。取消農業稅后，村集體的收入主要依賴轉移支付和村集體創收，與農村人口數量的關聯度不大。農村人口的外流或增加不會造成村集體經濟收入的顯著變化，村委會也就不會為了阻止社區農民退出或爭取外來人口的進入而展開競爭。因此，即使農民“用腳投票”行為發生，也不一定會帶來公共產品有效率供給的結果。

三、結論與政策建議

在當前制度下，“用手投票”、“用腳投票”難以實現農民需求的順利表達和有效轉化。農民表達公共服務需求的渠道主要是參與“一事一議”投票，由于投票采取的是簡單多數原則，容易產生投票循環、投票交易等問題。此外，由于農民自身需求表達能力有限，也阻礙了“用手投票”機制有效發揮作用。隨著農村相關制度的松動和農民退出能力的提高，“用腳投票”成為農民表達需求偏好的一種可能選擇。但是，由于受戶籍制度阻礙以及遷移成本過高，農民舉家遷移退出社區的行為仍然很少，農民“用腳投票”表達需求也不太可能實現公共服務的有效率供給。

建立和完善我國農村公共服務需求表達機制，實質上就是賦予農民用“手”和用“腳”表達需求偏好的權利，讓農民擁有公共服務消費的話語權。

(一)增強農民用手投票的力量

首先，培育農民的需求表達意識。一方面，政府通過對需求表達機制和需求表達渠道的宣傳，使村民知道自己擁有自由表達需求的權利，并了解通過哪些渠道可以實現自己的需求表達，同時鼓勵村民積極行使需求表達權利。另一方面，通過農村精英的帶動來提高村民的需求表達意識。“農村精英通常指在農村社會中，具有較高文化知識或能力、受到其他村民尊重敬仰的人。”在現實社會中，村民在一定程度上會信任和依賴農村精英，如果農村精英具有較強的需求表達意識，并積極地行使需求表達權利，村民在農村精英的示范帶動下，會逐步提升自身的需求表達意識。

其次，提高農民的需求表達能力。一個人的需求表達能力與自身的文化素質密切相關。如果農民的文化素質太低，即使有完善的需求表達機制，其需求也難以及時準確地表達出來。針對農民文化程度普遍偏低的現狀，應通過新聞媒體、文化教育單位等，以法制講座、以案說法等多種形式，對村民進行持久的教育和培訓，提高村民文化素質和需求表達能力。

最后，規范“一事一議”議事內容和程序。在投票內容方面，要細化議事項目，對哪些項目可以議哪些項目不可以議做出明確規定，以減少個人或團體借用“一事一議”謀取自身利益的空間。在表決方式方面，為了減少表決方式的隨意性，村委會應盡量做到“一事一議”的各項流程和相關信息公開透明，并對表決方式做出具體規定，鼓勵使用無記名投票、秘密寫票等方式，使表決形式進一步規范化。此外，采用多種形式加大對“一事一議”相關政策的宣傳，使村民能夠更全面地了解“一事一議”制度和掌握“一事一議”的操作程序，在議事過程中最大限度地實現自身話語權。

(二)強化農民用腳投票的權能

第一，建立城鄉統一的居民戶籍制度。我國現行的戶籍制度極大地限制了農民自由遷徙的權利，從而限制了他們在公共服務問題上用腳投票的權能。因此，應該改革現行的戶籍管理制度，拋棄農村居民與城鎮居民的人為差別，逐步實行統一的居民戶籍制度，使農民真正擁有自由遷徙的權利。

第二，提高農民的就業能力。戶籍管理制度是“用腳投票”的硬約束，就業能力是“用腳投票”的軟約束。就業能力強的農民擁有“用腳投票”的資本，而就業能力弱的農民即使不滿意本社區所提供的服務也很難流動，因為他們離開本社區很難找到合適的工作，缺乏“用腳投票”的經濟基礎。因此，戶籍制度改革只是促進“用腳投票”的必要條件，要想真正發揮“用腳投票”的作用，還需提高農民的就業能力。

第三，完善相關制度，使務工農民和本地居民可以享受相同的公共服務。目前，進城務工的農民難以擺脫農民工的身份，無法享受到與本地居民同等的公共服務。因此，不僅要建立城鄉統一的戶籍管理制度，還要讓務工農民享有與本地居民相同的公共服務，從而加大農民遷移的主觀動力，不斷擴展農民用腳投票的權能。

[1] 涂圣偉.社區、企業、合作組織與農村公共產品供給[M].北京：經濟科學出版社，2011．

[2] 許彬．公共經濟學導論[M]．哈爾濱：黑龍江人民出版社，2003．

[3] 蔡昉．城鄉收入差距與制度變革的臨界點[J]．中國社會科學，2003(5)．

[4] 汪永成．親流動性要素的服務型政府：形成機理與矯正策略[J]．學習與探索，2008(3)．

(責任編輯：董紅克)

OnFarmersDemandExpressionMechanismundertheConditionsofCommunitySelfSupplyofPublicServices

FENG Hua-yan

(DepartmentofSociology,HenanUniversityofEconomicsandLaw,Zhengzhou450002,China)

In current ,we must solve the problem of farmers demand expression. Voting by hand and voting with feet are two common mechanism of demand expression. Through the analysis of the applicability of community self supply of public services under the conditions of the above two kinds of mechanism, we puts forward to relevant policy suggestions.

public service; demand expression; voting by hand; voting with feet

2014-09-05

2013年度河南省哲學社會科學規劃項目《社區與農村公共服務供給研究》(2013CSH015)階段性成果

馮華艷 (1976—)，女，河南溫縣人，河南財經政法大學社會學系講師，管理學碩士。

D09

： A

： 1008—4444(2014)06—0058—04