基礎設施收益權質押法律制度研究

崔明亮

(西南政法大學民商法學院，重慶 401120)

基礎設施收益權質押法律制度研究

崔明亮

(西南政法大學民商法學院，重慶 401120)

孕育于實踐中的基礎設施收益權質押作為一種創新的融資擔保方式，對于解決實踐中基礎設施建設融資難的問題發揮了重要作用。然而在實踐中蓬勃發展的基礎設施收益權質押卻面臨著法律依據不足之困境。鑒于上述背景，有必要重新梳理與檢討我國現行立法，從民法與經濟法二元視角為進路展開論證與架構，以期對我國基礎設施收益權質押制度的完善與發展能有所裨益。

基礎設施收益權質押；二重性；價值；立法檢討

一、基礎設施收益權質押制度映像

(一)基礎設施收益權質押之緣起

《1994年世界銀行發展報告——為發展提供基礎設施》中將基礎設施劃分為兩大類：經濟基礎設施與社會基礎設施。經濟基礎設施是指永久性的工程構筑、設備、設施和它們所提供的為居民所用和用于經濟生產的服務。社會基礎設施主要包括：文化教育、醫療保健設施等[1]。筆者所指基礎設施主要是第一類，即經濟基礎設施。

基礎設施收益權，是權利主體依法或依照約定對特定基礎設施享有的以經濟收益為內容的權利，其中包括：收費、財政撥款、專項資金、孳息等。基礎設施收益權是所有權收益權能之外化，從其實現方式上來看，它是收益權與使用權分化的結果。一方面不特定之第三人享有基礎設施的使用利益，但須為此支付對價；另一方面，收益權人享有獲取對價的權利。權利人既可是所有權人，也可以是從所有權人處受讓該權利之人。

綜上，基礎設施收益權質押就是以基礎設施收益權為標的物而設定質押的一種擔保方式。

(二)基礎設施收益權質押的雙重性

一為民法屬性?；A設施收益權質押符合民法上權利質押制度的一般原理，具有保障債權實現，維護交易安全之功能。二是經濟法屬性?；A設施收益權質押從其誕生起，就被賦予了特定的政策性使命：突破基礎設施融資瓶頸，促進我國基礎設施產業的發展[2](P167)。其實質上是政府實施向基礎設施傾斜的產業政策所采取的一種手段，有異于以“私法自治”為基本原則的傳統擔保物權，政府干預理念貫穿其中，是公權與私權相融合的產物。

(三)基礎設施收益權與相鄰概念之辨析

1.基礎設施收益權與收費權

目前，我國理論以及實務中多將二者混合或者替代適用。各地規范性文件中的表述方式也不一，出現了“收益權”與“收費權”兩種表述方式。筆者認為，收費權是指權利人依據法律規定或者是經政府的授權所享有的針對特定基礎設施或公共服務等收取費用的權利[3]。收費是基礎設施收益的主要來源，但并非唯一途徑。收益還可以包括財政撥款、專項資金、孳息等。并且收費權的叫法呈現出較為濃厚的公權力色彩，弱化了收益權的私權屬性。因此，收益權較之收費權更能彰顯基礎設施收益權質押制度的合理性，有利于統一認識，方便實務操作。

2.基礎設施收益權與特許經營權

基礎設施收益權與特許經營權也是較為容易混淆的一對概念，不少學者也將二者等同視之。收益權的內涵前已述之，茲不贅述。收益權雖然是特許經營權的核心權利，但并沒有囊括其全部。特許經營權較之于收益權內容更為豐富，其中還包括規劃、建設、維護等方面的權利，特定情形下甚至包含處分權[4]。

二、基礎設施收益權質押價值論

(一)融資模式的創新，兼具安全與調控之功效

基礎設施收益權質押制度雖然源于傳統的擔保物權制度，但卻展現了其新的強大的生命力。它不僅具有保障債權實現，維護交易安全之功效，亦肩負宏觀調控之使命，使其除了在維護私權方面大有可為，還可以為政府調控經濟生活所利用。而傳統民法作為調整平等主體之間財產與人身關系的私法，一切民事主體的地位、身份、財富、聲望、境況等因素全部被抽離而一視同仁的平等對待，“經由這種社會因素的抽離，民法其實很難被賦予任何社經濟政策的目的，勉強加上去的結果，只會造成更大的扭曲”[5](P32)。

(二)緩解財政壓力

基礎設施由于其固有的公益性、風險性、自然壟斷性、弱質性*弱質性是指其投資成本高，生產周期長，回報見效慢的特性。等特點，決定其先天面臨著融資難的困境。單純依靠政府壟斷經營，不僅事實上難以為之，而且易滋生諸多弊端，易造成政企不分，導致經濟效率低下，不利于資源的優化配置?？v觀世界各國基礎設施的建設，已經由曾經的直接投資與管理轉變為現在的導向性調控[6]。基礎設施收益權質押也是在這樣的背景下應運而生，從而吸引民間資本的涌入，以減輕財政壓力。

(三)推動基礎設施融資體制的市場化改革

基礎設施收益權質押有利于吸引投資主體進入基礎設施領域，由原來的政府壟斷，發展為民間投資者以及外商等多元化投資主體共同參與的局面。上述多元化融資渠道的形成無疑有利于基礎設施融資體制市場化改革的深入。

(四)物盡其用，增進社會整體福利

無形財富在當今社會的重要地位日益凸顯，人們對財富的占有日趨抽象化，權利被視為物質財富的異化形態[7](P346)。 基礎設施收益權實質上代表的是基礎設施未來可得的穩定收益，相對于傳統的擔保物權實現方式，基礎設施收益權可以按期限或按比例的方式進行變價。尤其是在擔保財產價值遠高于被擔保債權的情形下，更加有利于平衡不同主體間的利益，防止過度擔保，充分發揮物之效用。

三、基礎設施收益權質押面臨的障礙及風險

目前一些學者對基礎設施收益權質押持反對態度主要是基于以下幾點原因，同時這也是構建基礎設施收益權質押制度所必須要打破的障礙，即基礎設施收益權是否符合權利質押的一般擔保法原理以及基礎設施收益權質押本身的風險問題。第一個障礙的擊破主要涉及到基礎設施收益權質押的“可讓與性”、“集合債權的特定化”與“公示”問題的妥適解決。第二個障礙的擊破主要涉及到基礎設施收益權質押的風險克服問題。

(一)基礎設施收益權質押的“可讓與性”

基礎設施收益權的取得須經有關行政部門的審批。對于收益權轉讓的主體，法律法規亦做出了限制，受讓主體須具備相應的資質。因此，許多學者認為基于特定的身份而產生的債權，不具有可讓與性[8](P715)。然而上述限制并非基于人格權法與身份法上對身份的特殊要求，這只是一種基于招投標取得項目建設經營權后的必經行政程序。況且，通過設立獨立的收費賬戶和專項資金賬戶，依據物上代位規則，將收益權之質押轉換收費賬戶與專項資金賬戶上的質押，即可解決上述問題。

(二)基礎設施收益權質押的“特定化”

收益權的特定化是物權標的特定化的必然要求，擔保物權之實現有賴擔保標的的價值來保障。標的物不特定，擔保人的利益也就處于一種不安穩的環境中?；A設收益權質押實質上是以將來發生的不特定的數個債權為質押標的物，因此有學者認為，“以未來不特定的多數債權而為質押，此類集合債權關系發雜，債權數額增減難以把握，故難以特定化”[9](P808)。要解決上述問題，應當從以下四個方面入手，即關于第三債務人的告知問題，債權發生的原因，債權的期限以及數額。之所以要通知第三債務人，旨在使第三債務人知曉質押關系，防止其向出質人清償，損害質權人合法利益。但是通過設置獨立的收費賬戶方式，上述問題即可妥當解決。至于債權產生的原因，即應當確定債權的種類，否則亦會導致債權數額的不確定性。收益權主要的來源是收費權，是因使用基礎設施或享受基礎設施服務而請求給付價款的權利。此類未來多數債權發生之原因是相同的，屬于同一性質債權。關于債權發生的期限也是影響債權額的重要因素。期限問題可以通過合同方式加以明確約定。收費權或專項資金權的金額雖有所增減，但并非不可確定。收費權的金額主要受三項因素的影響，即收費單價、時限，使用率?；A設施由于其自然壟斷的特性，產品需求彈性小，故收費價格比較穩定。而且，收費標準同時受到政府的控制，不得私自變更。使用率可以在已有的基礎上進行科學估測，因而也能夠相對確定。專項資金由于財政預算的“剛性”，因此也是可以確定的。綜上分析，收益權符合四個特定化標準，因此可以肯定其特定性。

(三)基礎設施收益權質押的“公示”

權利質權屬擔保物權，故應公示，以保障交易安全，防止善意第三人遭受不測。對于基礎設施收益權質押的公示問題主要涉及到兩個方面：其一，通過權利公示使不特定之第三債務人知曉質押關系，防止其向出質人清償損害質權人的合法利益；其二，防止出質人重復質押。對于第一個問題，前文已述，即通過設置專門的收費賬戶即可保障質權人之債權。對于第二個問題，需要借助登記制度。德國學者Karin認為：“登記制度使‘小心翼翼’的潛在貸款人能夠得到關于債務人財產負擔的比較可靠的情報，通過查詢登記薄，貸款人可知曉擔保債權人的姓名地址；必要時，借助債務人，也能夠得到有些債權人對擔保權的進一步的情報”[10](P213)。通過登記制度所產生的公示性利益即可實現保護善意第三人，維護交易安全之目的。因此，基礎設施收益權質押的公示問題可以通過登記制度來解決。

(四)基礎設施收益權質押的“風險”

1.基礎設施收益權無法取得或喪失的風險

此種風險主要針對尚未建造或正在建造中的基礎設施收益權設質的情形。對于此類風險的防范，需要質權人發揮“經濟理性”，事先構建科學的風險評估體系，對其合法性、出質人的清償能力、商業信譽、預期收益等事項審慎審查。同時，可以通過次級多重擔保體系的建立來降低風險。

2.基礎設施收益權價值減損的風險

基礎設施受益呈現出一定的浮動性，因而，可能因出質人的原因或自然災害等不可抗力而面臨價值減損甚至滅失的風險。例如，高速公路因自然災害的原因而毀損，一時又難以修復，導致通行車輛銳減[11]。又如，因新修建的一條更為方便快捷的高速公路，導致原來的高速公路通車量大幅下滑等。對于第一種情形，即出質人的原因，例如疏于管理，造成價值減損，可以通過行使質權保全權以及賠償請求權來維護自身合法權益。對于第二種情形即不可預見之風險，可以參照適用情勢變更規則。

3.質權的變價風險

質權的變價風險主要發生在現存孳息不足以完全清償債權，而尚有剩余期限的收益權可供執行的階段。質權人可通過拍賣、變賣的方式，就拍賣、變賣價款優先受償。然而我國基礎設施收益權轉讓市場尚處于初步階段，發育遠未成熟[12](P204)。加之法律法規對收益權轉讓設有一定條件的限制。其直接結果是，變價基礎設施收益權時，可能沒有適格的受讓主體。質權人優先選擇孳息沖抵債權的方式是防止此類風險的前提，如若從根本上防止此類風險，關鍵要從基礎設施收益權轉讓市場與受讓主體這兩方面入手。一方面培育、完善基礎設施收益權轉讓市場;另一方面適當擴大受讓主體范圍，以減少對收益權流轉的不必要的限制。

四、我國現行立法之檢討

我國現行立法涉及到基礎設施收益權質押內容的規定及其有限，法律層面未見蹤跡，可茲參照的較高層級的規定僅有《擔保法司法解釋》第97條，但該條也僅是做了指引性規定。還有一些規范性文件僅是對該問題的某一個方面有所涉及，其中包括：《農村電網建設與改造工程電費收益權質押貸款管理辦法》《應收賬款質押登記辦法》《國務院關于收費公路項目貸款擔保問題的批復》《國務院關于實施西部大開發若干措施的通知》。地方性立法上，較具參考價值的是《重慶市基礎設施項目收費和收益權質押辦法》，該政府文件對于基礎設施的項目內容、收益權內容、合同的必備條款，以及主體間的權利義務和爭議解決辦法等問題都有較為詳細的規定。

綜上梳理，不難發現，對于基礎設施質押作出規定的規范性文件大多效力層級較低，多為規章、政府性文件，在法律層面并未涉及。并且就現有的規范來看，規定也較為簡陋粗糙，對于質押客體的范圍、主體間的權利義務配置、法律效力、質權的實現等方面都未能作出系統的規定。立法上的滯后使基礎設施收益權質押面臨著以下困境：一方面，基礎設施收益權質押作為一種新興的擔保形式，在實踐中被廣泛運用、蓬勃發展；另一方面，立法滯后，有關規范性文件效力層級較低且缺乏統一性，必然造成實踐中操作不規范，同案不同判的尷尬局面。結果是，實踐中行之有效的基礎設施收益權質押制度得不到法律的保護，危及交易安全，限制其融資功能的發揮，最終制約社會經濟的發展。

五、關于完善我國基礎設施收益權質押制度的思考——以民法為視角

(一)明確基礎設施收益權質押的設定條件

第一，出質人必須是經批準具備專業資質的享有基礎設施收益權的法人，這是關于出質人主體資格方面的規定。

第二，出質人須按要求開設獨立的收費賬戶與專項資金賬戶。這基于兩方面的原因：其一，有利于將收益權所取得的款項與債務人的其它財產相分離而予以特定化；其二，將收益權資金置于質權人的監督下，從而限制出質人對資金的處分行為。

第三，出質人應與質權人簽訂關于代收費的協議，在質權人受領給付后，用于清償債權。若設立基礎設施收益權質押之前已經選定代收費的金融機構的，質權人、出質人、金融機構三方應共同簽訂代收費劃轉協議。

第四，由于基礎設施具有較強的公益性質，因此基礎設施收益權的設質須經行政主管部門審批。

(二)明確基礎設施收益權質押的法律效力

第一，基礎設施收益權質押所擔保的債權范圍。除當事人另有約定外，其與通常質押擔保的債權范圍相同，包括：主債權、利益、遲延利息、實現質權的費用等。

第二，基礎設施收益權質押中標的物的范圍。我國目前僅規定了公路、隧道、橋梁、渡口等基礎設施的收益權質押，范圍相對狹窄，使實踐中的一些其他種類的基礎設施收益權質押無法獲得法律上的認可與保護，筆者建議可以采取列舉加概括的模式，適當擴大并明確其適用的種類。另外，需要注意的是，基礎設施收益權出質方式比較靈活多樣化，既可以以其所享有的收益權總體設定質押，也可以將此類集合債權的一部分單獨出質。以債權的某一部分出質，質權人僅就該部分享有優先受償權。

第三，出質人的權利義務。出質人可以根據自己的需求選擇出質的具體方式，其可以按照一定比例出質，也可以選擇在其價值范圍內向多數質權人出質。如果向多數質權人出質的，出質人負有告知義務。出質人的主要義務包括：協助辦理質押登記；沒有正當理由，不得挪用收益賬戶資金；未經質權人同意，對于基礎設施的經營權不得轉讓或允許他人使用；經營機制的改變、重大的經濟糾紛、訴訟仲裁糾紛、解散、撤銷等重要事項，出質人對質權人負有告知義務。

第四，質權人的權利義務。質權人權利主要包括：優先受償權；孳息受領權；轉質權；對出質人處分權的限制等。其義務主要有：質權人須按照法律規定或者合同約定收取標的債權，禁止質權的濫用。

(三)明確評估體系

基礎設施收益權的價值評估在實踐中是一個較為棘手的問題。我國目前欠缺統一的立法規范，各地標準存在較大差異。質物價值的評估其根本目的在于，在債權人不乏物理占有質物的情形下，于質物轉讓時，獲得最可能實現的市場價格。國內比較普遍的做法主要包括：成本法、收益法、市場法[13]。質權人實際操作過程中應當依據所獲質物評估信息數據的數量和質量，選擇適當的方式。

(四)明確基礎設施收益權質押的實現方式

鑒于現行立法對此并未做出規定，可以根據實際情況，選擇不同的實現方式，目前主要有以下三種實現方式。

一是孳息沖抵。以取得的孳息來清償債權，是實踐中通行的做法，也是實現質權的最主要的方式。

二是質權人代位行使基礎設施收益權。如果基礎設施收益權期限已經屆至，但債務履行期尚未屆至，而現有收益又不足以使債務全部清償，那么質權人可行使代位權，直至全部清償。需要注意的是，當質權人不宜或不便代位行使的，可委托適宜之主體代其行使。

三是變價基礎設施收益權。當出質人不履行或者無資歷履行到期債務，非因質權人的原因，發生可能影響質權實現或當事人約定的事由時，質權人可以行使變價權，通過拍賣、變賣基礎設施收益權，就拍賣、變賣所得價款優先受償。當然，該受讓主體須依法具備相應的資質條件。

六、關于完善我國基礎設施收益權質押制度的思考——以經濟法為視角

(一)合理性論證制度

基礎設施收益權質押并非對任一基礎設施的建設都是適用的，一些基礎設施按其性質屬于純公共產品*純公共物品具有完全的非競爭性和非排他性，如國防和燈塔等，通常采用免費提供的方式。，對其強制收費，必然加劇社會矛盾[14](P196)。再如，防洪、防汛設施，一般不會產生收益，因此也不適宜采取收益權質押的方式來融資建設。還有一些公共設施對市場反應較為靈敏，可交由市場解決融資問題，無須采取收益權質押的方式，比如，電信設施。因此，應根據基礎設施的的性質、收費可能性、市場供應狀況、投資收回的時間等因素綜合把握。另外，政府可組織有關部門和專家進行必要性與可行性分析論證。

(二)質權人與基礎設施利用、管理相隔離制度

質權人可能在“利益最大化”的驅動下，不當介入基礎設施的管理和利用，致使基礎設施喪失其應有之功效。為了維護社會公益，保障基礎設施正常的運行，應當通過立法作出規制，使質權人與基礎設施的運營、管理適當隔離。其中最為關鍵的是將質權人之權利限定在收益權范圍內，以防止其越權進行不正當的干預。

(三)價格調控制度

基礎設施的收費價格的調整，會同時影響債權人與使用者的利益。上調價格，恐有違其公益之目的，加重使用者負擔；降低收費，質權控制范圍的收益必然縮減。因此，對于基礎設施收費價格的調整應當特別謹慎，必要時可建立聽證制度，充分考慮不同方面的意見。同時，應當規范價格調控和干預的權限，實行提價申報、調價備案制度等。

(四)政府行為規范制度

政府的不當行為將損害質權人的合法利益，例如，由于價值評估標準的的彈性化，在基礎設施收益權質押過程中，政府將不適合出質的項目收益權出質，必然會加重質權人風險。又如，政府不當行使管理權，侵犯企業自主經營權，從而間接危害質權人的合法權益。要從根本上解決上述問題，必須要求政府轉變角色與職能，完善政府行為規范制度[15]。明確基礎設施運營管理中，政府的權力界限，實現權責統一，防止公權對私權的過度干預，從而保障質權人的合法利益。

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(責任編輯：袁宏山)

ResearchontheLegalSystemofthePledgeofReceivableRightoftheInfrastructure

CUI Ming-liang

(SchoolofCivilandCommercialLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

Bred in the practice of the pledge of receivable right of the infrastructure as an innovative financing way, played an important role in solving the infrastructure construction financing difficult problem. However, the vigorous development in the practice of the pledge of receivable right of the infrastructure is faced with the dilemma of lack of legal basis. In view of the above background, it is necessary to review the current legislation of our country, from the perspective of the civil law and economic law, to carry out the demonstration and construction, in order to benefit the improvement and development of the system of the pledge of receivable right of the infrastructure.

pledge of receivable right of the infrastructure; duality; value; legislative review; improvement measures

2014-07-09

崔明亮(1988—)，男，河南鄭州人，西南政法大學民商法學院碩士研究生。

D923.2

： A

： 1008—4444(2014)06—0091—05