新時期城市社區居委會建設問題及對策

王 燕

(福建師范大學公共管理學院，福建 福州 350007)

1949年10月23日，伴隨著新中國的成立，全國第一個居民委員會——杭州市上城區紫陽街道上羊市街居民委員會成立，不久，杭州市上城區公所依照市政府指示廢除保甲，拉開了居委會民主自治的序幕［1］。其后，居委會經歷了漫長曲折的發展階段，大躍進、人民公社制度，使居委會職能轉向大辦經濟項目，而在文革時代背景下，居委會工作重心更是轉移到以“階級斗爭為綱”上來。隨著“十一屆三中全會”的召開，市場經濟建設成為政府工作重心，居委會的各項工作也逐漸走向正軌［2］。與此同時，“單位人”逐漸過渡到“社區人”，社區成為人們生活不可分割的一部分。當前政府實行的是“兩級政府、三級管理、四級網絡”的管理模式，社區成為第四層級的工作網絡，街道辦事處將大量的行政事務以及行政指標分配到社區居委會。政府職能部門爭相在社區設立工作站，以各種明目和理由將自身工作下放到社區。同時，社區在發展過程中形成了社區“三巨頭”——社區居委會、物業服務公司、業務委員會，共同參與社區建設，不免產生各類矛盾。社會管理體制的變遷也對社區自治形成挑戰，而社區居委會作為基層自治組織如何鞏固自身地位做好本職工作，與其他社區組織共建和諧家園，將成為城市社區居委會未來工作的重點。

一、新時期社區居委會建設存在的問題

(一)社區自治功能缺失

作為一個基層自治組織本應以服務社區居民作為其工作重心，同時協助政府職能部門開展相關工作。由于處于行政管理體制底層街道辦事處的管轄下，居委會實際上成為第四級工作網絡，街道辦事處將大量的行政事務以及行政指標分配到社區居委會，導致社區居委會干部工作量急劇增加。據調查，當前城市社區居委會所承擔的工作有近十多類、近百個項目。如辦理本社區公共事務和公益事業、危房排查修繕、社區衛生、社區治安、民政幫扶、民間糾紛調解、人口普查、物業管理、居民身份證明等，這些工作主要來源于政府職能部門。同時，基層政府管理體制尚未理順，各自為政，“條”與“條”之間、“條”與“塊”之間的矛盾比較突出。社區居委會干部為了應付不同上級職能部門的各項檢查，將大量的時間花費在各類“軟件”材料的制作以及重復性的檢查工作上，此類工作占據了社區干部大量工作時間，甚至要加班加點地完成相關指標任務。居委會的工作呈現出會議多、任務多、檢查考核評比多、賬卡薄冊多、證明材料多等特點，嚴重降低了居委會的服務質量。

(二)社區“三巨頭”的博弈

隨著我國城市化的加速發展、產權制度多元化改革，房地產業在各地興起，而房地產業興起的背后存在著共有物業委托管理和居住環境、居住條件的優化、美化等問題，由此物業服務公司孕育而生。而且，業主們為了共同維護公共財產、費用征收以及其他各項權益，成立了業主委員會，形成了以社區居委會、物業服務公司、業主委員會三大主體共同參與社區建設的局面。1990年《中華人民共和國居委會組織法》頒布，此時業主群體尚未形成，此法并沒有規定業主委員會與居民委員會的關系［3］。但是在2003年5月頒布的《條例》中，將居民委員會視為業主委員會的主管機關。然而同為自治組織，三者之間的關系應是平等的。但三大巨頭之間存在著大量利益與職能交叉博弈之處，如居委會辦理本地區居民的公共事務、公益事業與業主委員會自治部門職能交叉，而居委會與物業公司在一些職能以及第三產業創收方面也存在摩擦，如社區的衛生管理。同時，業主委員會與物業公司在小區各項服務性收費上更是爭執不斷。

(三)社區自主創收能力有限

社區作為一個基層自治組織，其自治性之所以受限與其創收能力不強有著直接的聯系。社區居委會對政府部門存在著依賴性，大部分社區的辦公場所、工作經費、生活補貼等都是由政府規定并撥付。據了解，目前城市社區的工作人員的基本工資在1250～1800(含醫社保)之間，且大部分社區主任反饋，在醫療社保的費用上，每年都存在著一筆數額不小的缺口。社區工作人員的工資福利低，在一定程度上也影響其工作積極性，且也不利于吸引高素質的社區工作人員參與到社區工作建設中。同時由于活動經費以及辦公場所的稀缺，社區工作服務質量嚴重受到影響甚至是無法開展，如社區養老服務，由于受場地所限，大量社區根本無法開展相關工作，“六個一”在社區的實踐也差強人意。走訪多個城市社區發現，社區的辦公產所一般是100平米左右的商品房，要在原本如此拮據的辦公場地上騰出地方，建設其他社區服務項目實屬牽強。社區自主創收能力如果不加強將嚴重影響其自治性、工作人員的福利待遇、以及相關服務的開展。

(四)社區人才隊伍素質有待提升

目前，城市社區干部的核心隊伍主要是由國有企業下崗職工、家庭主婦、待業婦女等組成。這些人員大部分只有高中學歷，其本身的文化素質水平有限，而隨著社區信息化建設，對相關軟件系統的操作以及文件處理等能力的要求越來越高，社區工作人員為了適應新的工作機制以及上級檢查，疲于應付并制作大量的政策性材料。在新型城市社區建設過程中涉及到大量精神文明建設層面的硬件與指標要求，沒有考慮到社區工作人員的實際素質水平。社區精神文明建設應落實在使社區成為居民心中的精神家園，而不是由工作人員組織群眾拍一些自導自演視頻等資料，來應付上級檢查。雖然政策鼓勵拓寬居委會干部的來源渠道，支持黨政機關、在職干部職工、大學畢業生、青年專業軍官競選本社區的居委會成員，但是實際上由于工資福利待遇低等問題，很難吸引人才參與社區建設。

二、促進社區居委會建設的對策

(一)明確自治方向，適當放權

黨的“十八大”明確指出:“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。”明確要求“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”［5］。但政府行政力的過度干預，導致了社區居委會無限事務與有限職權之間的矛盾。事權矛盾是當前社區建設的普遍矛盾，嚴重影響了居委會的自治。要真正實現社區居委會民主自治，還需對現有城市管理體制進行深入改革。改進社區工作當中因過度承擔政府職能部門工作，而導致政府職能部門在本職工作上不作為的現象。針對此類現象需重新細致地梳理居委會協助各職能部門的具體工作事項以及協助程度，且規定凡需協助政府職能部門的工作，都需市、市轄區的人民政府或是街道辦事處統一安排，不得直接向居委會下達任務［5］。同時，制定《社區工作職責》并以立法的形式來保障居委會的監督權力，如對本職工作不作為的政府職能部門居委會有監督舉報權。

(二)理清“三巨頭”之間的關系

社區居委會的主要工作是收集居民意見、向相關部門反饋民意、動員和組織居民參與社區管理等，并涉及社區安全、民眾糾紛、養老服務等方面具體工作，還需承擔社區文化宣傳者的角色。而物業服務公司應以專業性的服務機構來定位自身，以提供有償性服務，來實現自身的發展和利潤最大化。業主委員會從維護社區業主的權益出發，積極與居委會、物業公司進行溝通協調。居委會有條件也有義務對物業服務公司、業主委員會的工作進行指導與監督。涉及到物業管理區域內的公共管理項目通常是糾紛的源泉，物業公司與居委會在這方面存在職能交叉，必然導致治理成本提升以及資源的浪費，如社區公共衛生開支。對于物業公司參與公益性服務項目政府應給予適當的政策扶持，配合開展社區服務項目，同時物業公司與城市公共部門之間應密切聯系，街道辦事機構等也應參與協調，如自來水收費問題等。社區居民委員會、物業服務公司以及業主委員會，其共同點都是以建設服務型社區為其出發點，和諧社區建設的奧秘在于妥協，所以三者應以“優勢互補、服務互為、利益互為、資源互享”來建立良好的合作關系。

(三)多渠道拓寬社區創收方式

城市社區在建設的過程中普遍面臨著辦公經費緊張的問題，社區經費緊張嚴重影響社區服務質量并產生一系列的負面影響，如辦公場所受限、社區活動開展困難、社區員工的薪資福利無法保障等。國家和地方可根據具體情況劃出一定數額福利彩票公益金用于資助居委會開展社區福利性、公益性服務項目，或將部分零散稅源劃撥給社區。而社區干部在經費的來源上要克服等、靠、要的懶惰思維，為了提高社區服務質量，社區干部應積極拓寬創收渠道，主動與其他組織機構開展項目合作，增強居委會的“造血”功能。同時社區還可與學術型社團組織以及專業的調查機構開展科研合作，如配合其調查研究或是收集相關材料來獲得報酬。社區在協助政府職能部門的相關工作時，也可根據工作性質、工作量申請合理補貼。此外，社區可根據自身服務的內容合理地收取費用。

(四)打造專業化社區人才隊伍

當前，由于社區工作人員工資福利低，難以吸引優秀人才參與社區管理工作。社區是轄區居民共同的家園，社區建設需動員各方力量共同參與。社區黨員隊伍應發揮先鋒模范作用，帶頭積極協助社區開展相關工作，充分落實黨員為社區服務的具體事項。加強社區志愿者隊伍建設，鼓勵青年學生、退休干部、熱心人士加入社區志愿隊伍為社區建設貢獻一份力量。作為社區建設的主力軍，社區工作人員從選拔開始就要建立科學的準入門檻，按照專業優先、年齡梯次、優勢互補的要求，實行社會化招聘、契約化管理、專業化運作，讓高素質人才參與社區建設［6］。建立科學的職業規劃，如“建立社區工作者——社區黨組織書記——事業編制社區黨組織書記——街道黨政班子副職”和“社區工作者——助理社會工作師——社會工作師——高級社會工作師”并行的社區人才“培養成長鏈”［6］，讓社區工作人員明確職業方向，實現人生價值。同時，加大社區在職人員培訓力度，如參與資格認證考試、輪崗制度，提高社區人員的職業技能水平以及思想認識水平。切實保障社區人員的基本福利待遇，不能低于當地社會平均工資水平。

［1］楊炳瓏.新中國第一個居委會背后的故事［J］.社區，2009(12).

［2］桂勇，崔之余.行政化進程中的城市居委會體制變遷——對上海市的個案研究［J］.華中理工大學學報，2000(14).

［3］楊小華，苗天青.社區建設中的“三巨頭”角色探討［J］.現代城市研究，2008(7).

［4］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［N］.人民日報，2012－11－09.

［5］唐忠新.現代城市社區建設概論［M］.上海:上海交通大學出版社，2008.

［6］基層政權與社區建設局.創建“135”社區黨建工作模式提升社區服務管理科學化水平［EB/OL］.http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgsq/dbfy/201212/20121200392741.shtml，2012 －12 －13.

［7］尹海潔，趙麗.城市社區居委會功能偏差分析［J］.哈爾濱工業大學學報(社會科學版)，2006(8).