大轉型的孩子們：兒童福利政策的反思與建構

肖莉娜

（英國巴斯大學 社會科學與政策科學系）

一系列的兒童傷害事故引發社會各界對兒童福利議題的關注，如何建構一個兒童福利政策框架，以回應兒童可能面臨的諸種風險并提供一個無縫隙的兒童保護，成為學術界的研究聚焦。然而，中國的兒童福利政策議題需要置于社會轉型這一大的背景之下進行理解，也就是說要引入米爾斯所言的“社會學想像力”，要認識到個人的生命歷程與更大的社會歷史進程是聯系在一起的。①因此，需要考察兒童的成長與社會轉型之間的關聯，也就是標題所說的，這一代的兒童是“大轉型的孩子們”。唯此，才能就兒童福利議題提出切合特定時代脈絡的方向性思考。

一、不平等、流動性與脆弱性：大轉型與兒童發展

中國正在經歷前所未有的大轉型，這一轉型是多重動力的疊加下推動的，在市場化、城市化、工業化與全球化的共同作用下，社會結構與社會心態均發生了巨大的變化。身處大轉型的兒童，面對著不同的結構性沖擊，生命歷程深受影響，生存與發展的機會結構呈現出多元的態勢，而不平等、流動性與脆弱性是其中的核心主題。

首先，兒童因家庭的社會經濟地位不同而經歷“不平等的童年”，這樣的不平等體現在城鄉之間、地區之間與階層之間。二元的城鄉結構并沒有得到實質的改變，社會的階層分化日益加深，地區之間的差異并沒有得到實質性的有效緩解，這使得農村兒童、欠發達地區兒童和低收入家庭的兒童在教育、文化、醫療等服務、設施及機會方面，依然處于不利位置。不平等在教育、健康等方面呈現為一個社會經濟梯度，這樣的社會經濟梯度將影響處境不利兒童的發展結果，因為童年期的負面經歷具有累積效應。

2010年普查數據表明，貧困地區兒童在健康水平、接受或完成義務教育情況和居住條件等方面都明顯處于不利境遇。貧困地區兒童各年齡組的死亡率高于全國平均水平50%以上，近一半的年齡組高于全國平均水平80%以上；貧困地區兒童有接近5%未接受或完成義務教育，高于全國平均水平約2個百分點。①① 譚深：《中國農村留守兒童研究述評》，《中國社會科學》2011年第1期。 國家統計局：《中國兒童人口狀況——事實與數據（2013）》，聯合國兒童基金會中國網站，http://www．unicef．cn。衛生部2012年的《中國0-6歲兒童營養發展報告》指出：1990年-2010年，我國5歲以下兒童營養狀況城鄉差異明顯，農村地區兒童低體重率和生長遲緩率約為城市地區的3-4倍，貧困地區農村是一般農村的2倍，2010年貧困地區尚有20%的5歲以下兒童生長遲緩。6-12月齡農村兒童貧血患病率高達28．2%，13-24 月齡兒童貧血患病率為 20．5%。

這一組數據顯示，農村兒童、欠發達地區的兒童和貧困家庭的兒童面臨更多的結構性障礙，而這樣的障礙可能使得他們享受不了應有的權利、得不到應有的保護，其生理、心理、社會發展會受到影響。以低保政策為例，盡管“應保盡?！钡玫搅溯^好的落實，但需要關注的是，是否有政策或機制為兒童脫離貧困提供幫助，這是一個需要關注的議題。階層之間不平等在一定程度上可能會代際傳遞，尤其是如果公共政策沒有致力于打開向上流動的渠道，階級的固化將具象在兒童的生命軌跡之中。這樣的不平等可能不僅僅體現在可見的、物質的層面，也會以不可見的或更加微妙的方式呈現，正如《不平等的童年》所揭示的，階層差異具體而微到兒童養育的方式。②Lareau，Annette．Unequal Childhoods：Class，Race，and Family Life，University of California Press，2003．

其次，很多兒童因社會的流動性加劇而經歷“流動的童年”。中國社會正面臨前所未有的人口流動，六普顯示我國流動人口的規模達到2．21億人 ，如此大規模的城鄉遷移一方面正在改變中國社會城鄉分割的圖景，而另一方面也給中國帶來前所未有的挑戰，特別是公共服務與社會治理體系需要予以回應。與之相隨的兩個兒童群體更是值得關注：流動兒童與留守兒童，這兩個群體合計起來接近1億。實際上很多兒童既有流動的經歷，也有留守的經歷，他們的身份經常隨著父母在城鄉之間的穿梭而變動。

人口流動的家庭化正在深化，3581萬兒童跟隨父母進城流動，構成所謂的流動兒童群體。據教育部2012年的統計，全國義務教育階段在校生中進城務工人員隨遷子女共1260．97萬人，小學生 932．74萬人，初中生 328．23萬人。③教育部：《2012年全國教育事業發展統計公報》，教育部網站。這顯示有很大一部分的流動兒童是學齡前兒童，他們的照顧與保護面臨挑戰，因為很多兒童的父母需要賺錢養家，而缺乏足夠的時間和精力回應兒童的需要。很大一部分的兒童只能就讀農民工子弟學校，而這些學校的師資、課程和設施與公立學校比起來有較大的差距。最具爭議性的議題是異地高考，盡管不少地方提出了較為開放的政策，但特大城市的異地高考政策依然進展緩慢，即便有所進展，受惠者也相當有限，這顯然在很大程度上限制了流動兒童向上流動的機會。

伴隨城鄉遷移而出現的農村留守兒童群體也在不斷壯大，2000年為1981萬，2005年上升為5861萬，2010年為6102萬人。④段成榮、呂禮丹、郭靜、王宗萍：《我國農村留守兒童生存和發展基本狀況：基于第六次人口普查數據的分析》，《人口學刊》2013年第3期。教育部的統計顯示，2012年全國義務教育階段在校生中農村留守兒童共2200．32萬人，其中小學生1436．81萬人、初中生763．51萬人。盡管現有的文獻表明，父母的流動并不必然帶來兒童的負面結果，但針對留守兒童的“問題敘事”已經形成，部分媒體報道、調查報告“有某種夸大留守兒童自身問題的，并且將這些不良問題歸咎于父母責任的傾向?！雹倜谞査梗骸渡鐣W想像力》，三聯書店2005年版。這一認識和判斷實際上是將社會問題家庭化、個體化，忽視了這一議題背后的社會結構動因，特別是反思政府是否應該有更多的作為。可以預見的未來，很多兒童依然不得不面對父母因外出打工而缺席這一新的家庭安排，從而形成了一種新的家庭形態。然而，政府所宣稱的政策在很多地方并沒有真正落實，很多留守兒童的狀況沒有因政策而得到改善。

最后，社會分化與流動性的疊加使得更多的兒童要面對“脆弱的童年”。這樣的疊加導致兩個結果：其一，家庭及社區的傳統育兒功能下降，家庭和社區以外的社會力量較弱，且社會的流動性進一步削弱了傳統價值與非正式支持網絡的功能；其二，在市場競爭中處于弱勢的家庭可能面臨多重風險，這包括貧困、家庭解組、犯罪、疾病，而兒童成為上述家庭困境的直接被影響者。這包括各類事實上無法得到父母養育的兒童，或家庭沒有能力照顧的兒童，他們目前無法從家庭、社會、市場或國家那里獲得足夠的照顧，這構成一個困境兒童群體。這包括大約100-150萬流浪兒童、817萬需要特殊照顧、康復服務和特殊教育的殘疾兒童、60萬服刑人員子女、至少20萬受艾滋病影響兒童。②程福財：《家庭、國家與兒童福利供給》，《青年研究》2012年第1期。六普數據顯示，2010年全國有超過1%的兒童是單獨居住，盡管比例小，但對應的單獨居住兒童人數達到304萬，其中206萬是單獨留守農村的兒童。③國家統計局：《中國兒童人口狀況——事實與數據（2013）》，聯合國兒童基金會中國網站，http://www．unicef．cn。

從促進社會的公平與正義的角度而言，兒童福利政策要回應的就是這樣的不平等、流動性和脆弱性，從而保障兒童的生存與發展機會。但是現有的兒童福利政策及服務體系還不足以實現這樣的目標，因此兒童福利政策的全面轉型是當務之急。

二、邁向發展型兒童福利政策：反思與建構

不可否認的是，中國的兒童福利政策已經有了一定的進展，比如義務教育免費、免費營養午餐、貧困地區兒童營養改善項目、中國兒童福利示范區、困境兒童分類干預等。但總體進展并不令人滿意，與社會的訴求依然有著較大的差距。毫無疑問，兒童福利政策具有較大的爭議，特別是建構剩余型的兒童福利，還是普遍性的兒童福利，這樣的爭議是有其更大的政治經濟、意識形態背景的。④楊雄：《我國兒童社會政策建設的幾個基本問題》，《當代青年研究》2011年第1期。本文認為，政策目標應是建構發展型的兒童福利政策體系，這里的發展型意味著，政策體系與服務框架的目標應是滿足不同兒童群體的需要、保障兒童免于各類社會問題的困擾、提升兒童向上流動的機會，這一目標是基于社會發展視角而提出的。⑤趙環、肖莉娜、何雪松：《邁向社會政策與經濟政策的融合——梅志力社會福利發展論的當代啟示》，《社會福利》2010年第2期。為了實現邁向發展型兒童福利政策這一目標，以下幾個議題需要進一步的討論與厘清。

第一，盡管兒童福利政策領域取得了一定的進展，但總體而言尚缺乏清晰的兒童福利政策框架。作為擁有世界上最多兒童的國家之一，我們一直缺乏清晰的、可操作的針對所有兒童的福利政策。比如，我們沒有實質性地規定兒童的養育環境的最低標準是什么，國家、社會與家庭應該分別承擔什么責任，如果未能承擔相應的責任，如何救濟等。我國已有的涉及兒童的法律包括預防未成年人犯罪法、未成年人保護法、母嬰保健法、義務教育法、收養法、殘疾人保障法等，但現有的政策與服務呈碎片化趨勢，很多政府部門涉及其中，看起來有很多的政策與措施，但并沒有形成合力，往往很難落實。現實的情況是，的確有部分兒童處在一種被疏忽或虐待的環境之中，他們的需要并沒有得到有效的回應，而兒童期的缺失可能會導致成年之后更大的困擾。家庭被賦予了重要責任，但家庭的功能失調使得很多兒童處于風險之中。我們經常呼吁全社會都要關心兒童，但實際上，“社會”并沒有呈現為系統的力量，被賦予道德期望的學校也難以滿足各類兒童群體的多樣化需求。因此需要制定清晰的兒童福利政策框架，明確近期目標、中期目標與遠期目標，可行的方案是先建立托底的兒童福利體系，再過渡到整體性的兒童福利，但目標是促進兒童的發展并為其向上流動提供更多的機會結構。

第二，盡管城市白領或中層階級兒童觀的影響正在擴大，但在政策領域還沒有形成明確的兒童觀。中國文化中沒有明確的兒童概念，兒童概念并不必然以年齡為界限，而是更多地強調了“像大人”、“小大人”這樣的陳述，這看似是贊賞兒童的陳述，但這樣的陳述背后可能剝奪了兒童應該享有的權利與福利，從而讓他們過早地承擔了過重的責任。由此，我們需要思考的是，這樣的境遇在特定兒童群體那里是否形成了一個沒有兒童期的童年（children without childhood）。因此，需要進一步討論什么才是適合兒童發展的兒童觀，特別要重視《聯合國兒童公約》提出的供給、保護、參與這三個概念，也要注重兒童的視角，并兼顧中國的國情。不過有必要指出的是，政策的制訂不能簡單地建構在一個城市中產階級的兒童的想象的基礎之上，因為這會使得低收入家庭或農村家庭處于困境，除非得到政府和社會組織的足夠支持，否則他們的確沒有足夠的資源和能力以城市中產階級所倡導的方式養育孩子。

第三，兒童福利政策需要融合國家的視角與“地方性知識”。國家需要以更積極的姿態介入兒童福利的提升，制定完整的兒童福利政策框架，投資于基礎設施、服務輸送、專業人員，并形成具有操作性的動態監測體系。與積極的計劃生育政策相比，國家在兒童福利上相對比較消極，傳統上視兒童照顧為家庭內部事務。實際上，國家的兒童福利投入，特別是投資于兒童的早期發展是有利可圖的，世界銀行的一項研究報告證實，投資于兒童的早期發展是有著明確的正向收益的，這是公共政策應該優先考慮的領域。①世界銀行：《從兒童早期發展到人類發展：為兒童的未來投資》，楊一鳴主編，中國發展出版社2011年版。但積極介入并不意味著要簡單地引入西方國家的兒童福利政策或體系，也不能簡單地自上而下推動在基層可能無法落實的政策。相反，國家的政策需要結合地方性知識，這樣才能真正扎根地方社區，這樣專業的干預與實踐才能真正與社區傳統聯結，政策得以進入基層，兒童得以實質性的受益。比如說，溺水是1-14歲中國兒童傷害死亡的主要原因。但我們的田野調查發現，農村兒童的安全游戲場所很少，更缺乏相應的社區安全保障體系，居民的安全意識也比較弱，在這樣的環境下，兒童溺水事件時有發生就并非特殊個案。而最現實的方式可能是基于不同的社區情境，為兒童提供安全的游戲場所，完善社區安全體系，提供社區安全教育。

第四，兒童福利政策需要兒童與家庭雙重聚焦。兒童福利政策不能只是考慮兒童，而是需要將兒童與家庭結合起來進行思考。一方面，法律上應明確將兒童帶離無法承擔撫養和監護責任的家庭或施加嚴重暴力的家庭，建構動態的兒童保護機制，設立專門的機構負責實施，以確保每個兒童可以免于疏忽與虐待。另一方面，兒童福利政策要與家庭政策進行結合，在社會快速轉型過程中，家庭的結構和功能都發生了變化，對家庭及其兒童采取自由放任的意識形態是不合時宜的，國家的介入是必要的，但這樣的介入要慎重。政策目標不能只是簡單地將兒童帶離家庭，而是需要盡可能地經由幫助家庭而幫助兒童，推行發展型家庭政策，比如在稅收、津貼等方面向有兒童的家庭傾斜，幫助父母實現工作與家庭責任的平衡，重視預防與早期干預。②張秀蘭、徐月賓：《建構中國的發展型家庭政策》，《中國社會科學》2003年第6期。政府也要推動社會組織提供專門的家庭服務，為有需要的兒童及其家庭提供支持。

第五，傾聽兒童的聲音以完善政策制定過程。毫無疑問的是，現有的兒童福利政策的制定是基于成人的視角，較少考慮兒童的視角與兒童的參與。新兒童社會學認為要重視兒童的能動性，要關注兒童建構自己的世界，對其有自己的解釋與理解，要將兒童視為獨立的觀察對象而非依附于家庭與成人。①James，A． & Prout，A． Constructing and Reconstructing Childhood，Basingstoke：Falmer Press，1997．兒童以自己的方式與外在世界和內在世界進行協商、抗爭和適應。這樣的協商、抗爭和適應在一定程度上展現了兒童的能動性，也回應了兒童福利流行的論爭，即兒童應該視為一個公民或建構者還是一個依附者或消極的接受者，前者強調的是權利和能動性，后者凸顯的是福利和被動性。政策的制訂者要充分認識到兒童的權利與能動性，多傾聽兒童的聲音，這樣才能真正建構符合兒童最大利益的政策與服務。