從政治行政化走向善治的縣域治理
——以江蘇省泗陽縣的“三項工程”為例

嚴新明 童 星

（南京大學 政府管理學院，江蘇南京 210093）

改革開放30多年來，我國國民經濟的發展成就和人民群眾生活水平的顯著提高舉世矚目。但在改革發展的過程中，經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設往往很難保持大體同步、相互協調。隨著經濟體制的變革、社會結構的變動、利益格局的調整、思想觀念的變化，一些深層次社會矛盾和問題日益凸顯。特別是一些深層次矛盾引發的行為失規、思想失信、心理失衡、道德失范等不良現象愈演愈烈，逐漸成為普遍性的社會問題，嚴重影響了社會的和諧穩定。

面對經濟發展取得長足進步，群眾物質生活水平大為提高，新的社會問題和社會矛盾也日益凸顯的新形勢，江蘇省泗陽縣大力推行權力陽光運行、社會管理創新、社會風尚引領等三項工程，為縣域治理提供了寶貴的經驗。

一、泗陽縣“三項工程”簡介

作為縣域領導權的執掌者，中共泗陽縣委、泗陽縣人民政府于2011年12月16日頒發了《關于實施權力陽光運行工程的意見（試行）》、《關于實施社會管理創新工程的意見》、《關于實施社會風尚引領工程的指導意見（試行）》。泗陽縣委對“三項工程”高度重視，由縣紀委、縣委政法委和縣委宣傳部分別牽頭，相關單位共同參與，積極引導、推進“三項工程”的實施。

1．權力陽光運行工程

泗陽縣堅持以人為本、執政為民，堅持圍繞中心、服務大局，按照《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于深化政務公開加強政務服務的意見》和國務院深入推進行政審批制度改革工作會議精神，以及《江蘇省政府辦公廳關于全面推行服務承諾制首問負責制和限時辦結制的實施意見》要求，在全面清理行政職權、制定工作規程的基礎上，依托電子政務和網絡技術手段，規范和固化行政權力運作流程，重點在行政審批、政務公開，效能建設、創新服務，科學監管、廉政風險防范等方面取得新突破。初步建立起決策權、執行權和監督權既相互制約、又相互協調的公開透明運行機制，實現行政權力運行數據化、流程標準化、辦公網絡化、信息公開化，取得了明顯的成效：一是解決了“清權、確權、減權、用權”問題；二是解決了“效權”問題；三是解決了“明權、議權、決權”問題；四是解決了“督權、管權”問題；五是解決了“廉權”問題。

權力陽光運行工程的具體內容包括以下五項：（1）政務公開透明工程；（2）行政審批制度改革與創新工程；（3）機關效能提升工程；（4）行政監察網絡化工程；（5）廉政風險防范工程。

權力陽光運行工程最具體、最集中的成果就是泗陽縣行政服務中心。為打造陽光政府、透明政府、高效政府，泗陽縣委、縣政府按照“全國有名，江蘇一流”的高目標定位，建成了4萬平方米的縣行政服務中心，中心現有進駐單位45家，服務窗口110個，工作人員146名，進駐項目298項。在全省率先推行行政審批“三集中、三到位”改革工作，全面推行首問負責制、服務承諾制、限時辦結制的工作模式，所有行政審批項目按照“能簡就簡，能并就并”的原則，重新梳理、再造流程，實行“一個窗口受理、一個窗口收費、一個窗口出件”的一站式服務。縣紀委、監察局向縣行政服務中心派駐監察室，運用實時影像監控、雙屏顯示、一事一評、電子政務網絡等先進的電子監察平臺，對進駐窗口執行特別授權、超時默認、缺位默認等“七項制度”、“七事公開”、“七件管理”的執行情況進行全方位、全過程的監察。該中心在2011年10月榮獲國家標準局評定的“國家級行政服務標準化示范單位”，同年11月又榮獲江蘇省質量獎，2012年底榮獲“宿遷市市長質量獎”等榮譽稱號。

2.社會管理創新工程

在我國，社會管理作為一個獨立的概念形成于20世紀80年代初。一般而言，對社會管理有狹義和廣義兩種理解。在狹義上，社會管理是政府對社會公共事務中除政治事務和經濟事務之外的其他事務的管理與治理；在廣義上，社會管理主要是政府和社會組織對社會生活、社會觀念、社會事業、社會制度等各環節的組織、協調、服務、監督和控制。泗陽縣社會管理創新工程體現出廣義社會管理的特點，包括以下九項工作重點：（1）健全治安防控體系；（2）深化法治泗陽建設；（3）化解社會矛盾糾紛；（4）強化特殊人群管理；（5）加強網絡安全管理；（6）著力夯實基層基礎；（7）整合網絡問政平臺；（8）完善公共服務體系；（9）推進民生保障工程。

2012年以來，泗陽縣社會管理創新工程在“平安泗陽建設”、“法治泗陽建設”方面放大了社會管理創新品牌效應，到2013年中期，全縣登記在冊治安志愿者達9625人。通過創新矛盾化解機制，強化“一綜多?！毙旁L機制、重點項目風險評估機制、領導定期接訪機制，不斷增加社會和諧因素；創新社會管理服務功能，包括對特殊人群服務管控、網絡虛擬社會管理等，全面提升社會管理創新工作水平；創新社會管理“平臺”建設，全力保障社會管理創新規范運行。

3.社會風尚引領工程

泗陽縣較早認識到精神文明建設的重要意義，特別是近年來大力推進社會風尚引領工程，通過不懈的努力，在社會風尚引領、社會道德建設、社會文明提升等方面取得了很大成效。泗陽縣社會風尚引領工程包括十項主要內容：（1）用社會主義核心價值體系建設引領良好社會風尚；（2）用先進文化培育良好社會風尚；（3）用健康心態調適良好社會風尚；（4）用健康生活方式推動良好社會風尚；（5）用公民意識推進良好社會風尚；（6）用精神文明創建促進良好社會風尚；（7）用正確輿論引導良好社會風尚；（8）用征信建設塑造良好社會風尚；（9）用制度機制保證良好社會風尚；（10）用經濟發展保障良好社會風尚。

泗陽縣通過開展社會風尚引領工程建設，在道德典型培育工作中積極探索，先后推出一大批體現泗陽精神、彰顯時代價值的先進人物，其中有“全國見義勇為模范”朱士領，“孝老愛親中國好人”曹鳳香，“誠實守信中國好人”左臣、吳品立，“見義勇為中國好人”朱士領、張洪，“助人為樂中國好人”周成學等。在2007年至今的連續三屆江蘇道德模范評選中，泗陽縣有2人當選，4人次榮獲提名獎。各級各類道德典型中頻現泗陽人面孔，形成了備受關注的“泗陽好人現象”。為集中展示道德建設豐碩成果，泗陽縣從2009年起舉辦了各類先進道德典型評選表彰活動，先后評選出“泗陽縣道德模范”6名、“泗陽好人”10名、“感動泗陽人物”10名、“十佳師德標兵”30名、“十佳文明新市民”30名、“美德農民”100名、“美滿家庭”100 戶、“美德少年”200 名、“文明小公民”200名。為了充分發揮道德模范的示范引領作用，泗陽縣重點構建了“選樹、宣傳、關愛三措并舉”的道德典型培育機制，引領積聚社會文明正能量。

二、空間縱向考察：縣域政治行政化

古訓道：“郡縣治，天下安?！币呀洿嬖诹?000多年的中國縣制是世界上最悠久、也是一直沿用至今的地方政府體制。①筆者調研的泗陽歷史悠久，至今已有縣級建制2233年，西漢時期曾兩度封王，史稱“泗水國”，前后歷時134年。這是中國政治制度相較其他國家政治制度的一個重要差別，也是支持中國政治統一的基礎性制度。無論是古代社會中的“政不下縣”，還是近代強調地方自治的新縣制改革，抑或是當代縣域管理的黨政結構，縣這一政權層級都擁有完整的國家管理和控制功能，以及相應的組織安排、工具手段。相對于中央來說，縣是最完整的微觀國家；相對于社會來說，縣又是離其最近的現實國家。②楊雪冬：《縣域政權改革的邏輯》，《探索與爭鳴》2009年第11期。在當代中國的政治體制中，縣政仍然是連接國家和社會、城市和農村、中央領導和地方治理的“接點”，是直接面對民眾、服務民眾的功能完備的基層政府。③徐勇：《接點政治:農村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2009年第6期。由于當下中國農民缺乏鄉村基層政權和基層組織網絡的庇護，縣級地方政權的權威象征更加凸顯，其權力指向更加直接面對民眾；同時，其政治責任心更加突出，也會將矛盾直接聚焦于縣政。另一方面，縣政還是權力運作與權力監督的“接點”，是國家權力監督體系中的“末梢”。由于縣政權力缺乏必要的監督，很容易失控，從而引發縣級官員與民爭利，以權謀私，隨意執法，甚至違法枉法，引發、積累和激化社會矛盾，如遇特殊事件，則很容易激發群體性事件。

改革開放以來，農業和農村經濟雖然得到了長足發展，但以工業化、市場化、城市化為中心的現代化發展戰略，導致工農、城鄉經濟發展的不平衡，激發了各種社會矛盾，這在連接城鄉、兼有工農的縣域得到比較集中的體現。一般來說，受各種因素的制約，縣級政府不僅沒有足夠的能力提供安全服務、社會公正等公共產品以緩和并化解矛盾，反而常常發現自己尷尬地成為矛盾的焦點，縣域政治和經濟在中國總體制度安排上存在著被邊緣化的趨勢。④鄭永年：《中國政治改革要從縣政開始》，公法評論網，http://hgw051095.chinaw3.com/htm l/gongfazhuanti/zhengfaxi/20090603/442.html。

在社會公眾渴求增加財富的背景下，官方的經濟增長邏輯普遍化為社會的要求，并從道德層面消除了一些社會群體對具體的經濟增長政策措施帶來的消極后果的抵抗。由于經濟發展已經成為黨的意志、國家目標和社會共識，所以在經濟發展問題上，縣級政權無論在體制內還是社會中都獲得了足夠大的空間。這就必須重新思考如何恢復縣域政權內部結構的平衡，以及在經濟增長的同時推動縣域社會和文化的發展。前者需要回到現有的憲法框架下，恢復和強化縣域政權各組成部分法定的功能，并加強其間的協調；后者則需要為縣域內公民社會和公共文化的發展創造條件。這是一個法治與民主同步推進的過程，也是重新思考“郡縣治，天下安”這一古訓含義的現實背景。

“政治”一詞很容易讓我們聯想到黨和國家的決策和行為，但“政治”在縣域治理中具有非常明顯的“政治行政化”特點。所謂“政治行政化”，是指縣域政治中履行自上而下的執行功能、自下而上的表達功能的機構和行動，都被整合進了行政過程之中，對縣域政治結構進行非制度化的行政整合。中國共產黨的執政理念是人民民主，人民代表大會制度及民主集中制的組織原則就是這種理念的集中體現，這套制度本身是專業化、技術化的，權力的監督制約內涵著現代制度理念和制度設計。縣級政治體系基本上是對上一層級的復制，它是職能和機構最完備并擁有一定管轄層級的底層政治系統，黨委、政府、人大、政協所謂“四套班子”，構成了一個完整的政治系統。根據《地方組織法》的規定，縣人民代表大會由當地居民直接選舉產生，是最高權力機構，在人大閉會期間設置了常設機構——縣人大常委會；縣政府作為地方國家行政機關，是同級人民代表大會的執行機關，由它產生，對它負責，并受它監督；縣政協的職能主要是政治協商、民主監督、參政議政；地方黨委擁有領導權，主要實施政治、思想和組織領導?？梢?，縣級政治系統呈現典型的科層結構。在“四套班子”中，縣委、縣政府處于核心的和主導的地位，并在實際上主要接受上級黨委、上級政府的領導和監督。黨和國家的決策和行為，都通過縣委、縣政府的一整套行政運作得以在縣域范圍內實現。

在縣域治理中，政治運作通常采用“政治行政化動員”模式。所謂“政治行政化動員”，其突出表現并不在于對社會精英的吸納，而是在政治精英和政治機構內部實施政治行政化的治理策略和模式。通過任務分解，行政工作和黨務工作混合，黨委、政府、人大、政協全部參與到縣域行政工作中。①樊紅敏：《政治行政化：縣域治理的結構化邏輯》，《經濟社會體制比較》2013年第1期。縣域核心行動者以成立各種領導小組為組織策略，以任務分解、目標管理為工具，以開展活動為實施辦法，以向各鄉鎮、各單位、各部門的滲透方式，將全部的政治精英和政治機構都動員到行政過程中，對縣域進行非制度化的行政整合。通過這種政治行政化動員模式，將國家和執政黨的政治理念、宏觀目標、社會承諾落到實處。

泗陽縣的權力陽光運行、社會管理創新和社會風尚引領等三項工程，為我們展示了縣域政治行政化的基本特點：

（1）權力陽光運行工程的措施保障。泗陽縣委書記帶頭承諾：“從2012年1月1日起實行‘四個一律’，即縣委常委會、政府常務會、政府全體（擴大）會、人大常委會、政協常委會等各類會議，縣委、縣政府及兩辦文件制定，重大決策、重大事項的出臺，以及重點工程、重點項目的實施，除涉及秘密要求的，一律要征求意見，一律要對外公開?！睘榱思訌妼嗔﹃柟膺\行工程的組織領導，泗陽縣成立了權力陽光運行工程指揮部，由縣紀委書記任指揮；指揮部下設辦公室，由縣監察局局長任主任，地點設在縣紀委，具體負責權力陽光運行工程的指導、協調、監督和文件、法規的制定等工作。各鄉鎮、各部門、各單位也都充分認識到行政權力公開透明運行的重要性和必要性，切實加強組織領導，列入重要議事日程，建立相應工作機制，及時解決工作中遇到的問題，真正將此項工作落到實處。

（2）社會管理創新工程的措施保障。根據中央的精神，泗陽縣委決定將“泗陽縣社會治安綜合治理委員會”更名為“泗陽縣社會管理綜合治理委員會”，下設“泗陽縣社會管理服務中心”，委員會和中心的主任均由縣委常委、政法委書記兼任。在經費保障方面，按照每年不低于50萬元的標準將社會管理綜合治理工作經費列入縣財政預算，并及時撥付到位；各鄉鎮每年按照轄區人口不少于2元/人的標準列入預算，并安排到位。

（3）社會風尚引領工程的措施保障。泗陽縣委成立良好社會風尚引領工程指揮部，由縣委常委、宣傳部部長任指揮。縣財政每年撥付?？钭鳛榱己蒙鐣L尚引領工程工作經費。實行“黨委統一領導、黨政齊抓共管、部門各負其責、社會共同參與”的領導體制和工作機制。

三、空間橫向考察：縣域治理現雛形

聯合國下屬的全球治理委員會在1995年發布了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理作了明確的界定:治理是各種公的或私的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則（這就是人們所說的“法”——筆者注），也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排（這就是人們所說的“理”和“情”——筆者注）。它有四個特征：（1）治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；（2）治理過程的基礎不是控制，而是協調；（3）治理既涉及公共部門，也包括私人部門；（4）治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。①The Commission on Global Governance： Our Global Neighborhood．Oxford：Oxford University Press，1995，PP．2-3．泗陽縣的“三項工程”在空間橫向上體現出群眾參與、監督的治理特征。

作為國家政權的基礎，縣域政治必然呈現出政治行政化的特征；但作為政權聯系社會的“接點”，縣域政治運作又離不開群眾的參與，并受到群眾的監督。泗陽縣在實施“三項工程”的建設中，始終重視強化監督檢查。各鄉鎮、各部門、各單位都把實施權力陽光運行工程作為機關作風建設的重要方面，廣泛聽取社會各方面的意見和建議，不斷改進工作作風，提高工作效率。縣實施權力陽光運行工程指揮部及其辦公室，會同督查辦強化監督檢查，每月定期向縣委、縣政府和社會公眾通報檢查結果，表揚先進，并督促整改問題、追究相關單位和責任人。他們積極探索建立考核測評體系，借鑒其他測評體系，結合縣域實際，制定科學合理、可操作的社會管理和社會風尚測評體系，在認真測評的基礎上，獎優罰劣。在依靠政治組織體系做好內部檢查、同體監督的同時，泗陽縣在“三項工程”運行中也積極引入了公眾民主參與和監督。

公眾參與又稱為公共參與、公民參與，是指公民通過一定的渠道，參與或影響公共政策或公共事務的行動過程。公民參與權力陽光運行、社會管理創新、社會風尚引領三項工程，就是指公民在縣域管理創新過程中表達自己的思想、意愿和價值取向，從而影響縣域管理創新過程和公共部門行為的活動。公民參與是縣域管理創新有效運行的基礎性因素，公民參與縣域管理創新能夠有效防止公共權力異化，有利于優化政府管理和公共政策，提高管理效率；同時也能夠培養公民意識，提升公民公共責任感和社會文明程度，保證公民權利的實現。

泗陽縣組織“兩代表一委員”和政風（行風）監督員進行巡視檢查，對機關效能建設中出現的苗頭性、傾向性問題，及時提出整改建議；對問題嚴重的，堅決按有關規定予以處理。先后共組織300多名群眾參與“效能泗陽·政行風熱線”、“12345政府服務熱線”、“泗陽民意網絡直通車”、“楊樹人家”②泗陽縣系全國最大的楊樹種植和加工生產基地，故取此名。、“1890（取‘一撥就靈’的諧音）民生直通車”等多種平臺問責活動，行使他們的問責權力，嚴格按照規定要求處理反饋群眾咨詢、投訴和建議?？h委書記一再要求：“拓展社會監督范圍。充分發揮人大、司法、媒體和社會各界的監督作用，探索群眾參與監督機制，不斷完善民主監督、民主評議制度。要進一步拓展網絡監督平臺，廣泛征求服務對象意見，積極受理網上投訴舉報?！?/p>

改革開放以前，我國盡管沒有“社會管理”的概念，但通過“單位制”（即城市的機關、企業、事業單位和農村人民公社）仍然有效地實施著對社會的管理，只不過付出了巨大的代價——窒息了社會的活力。改革開放以來，隨著一步步的“放開搞活”，社會活力極大地迸發出來，不過在這一過程中，人民公社解散了，企業經過多輪改革，也由原先的“單位”變成了現今的市場經濟獨立主體，農民和企業員工由“單位人”變成了“社會人”。然而，社會組織發育的嚴重滯后和社會管理的相對薄弱，使得眾多“社會人”成了疏離孤獨的“原子”。面對這種狀況，加強和創新社會管理便成了各級各界的共識和關注的焦點，也理所當然地躋身于泗陽縣的“三項工程”之中。在社會管理隊伍建設方面，實行群專結合，廣泛深入地推進“平安先鋒”、“紅袖標”和治安志愿者活動，著力拓展人人參與的群防群治網絡，加快實現村居綜治、治保、民調等“五功能合一”，推動形成社會化防治的良好氛圍。這一過程已呈現出政府主導的“社會管理”向多元主體共治的“社會治理”轉變之端倪。

四、空間縱橫交錯的考察：創新、落實與改革、調整

人們常說，“中央的‘經’是好的，卻被下面的歪嘴和尚給念歪了”。確實，黨的十一屆三中全會以來，中央的執政理念、宏觀目標、指導方針、路線政策基本上都是正確的，“中國特色社會主義”、“三個代表”、“科學發展觀”以及十八大以來的一系列重大決策等等都深得人心，然而如何將其落實到各個地方、各個基層，最大程度地減少“歪嘴和尚”，卻并非易事。一方面，要和中央保持一致；另一方面，又要一切從實際出發。這兩個要求本身之間就存在一定的張力。面對這一張力，從中央而言，必須堅持“從群眾中來，到群眾中去”，體察民情，代表民意，集中民智，謀取民利；從地方特別是縣域而言，則需要通過管理創新，一方面將中央的精神“落到實處”，另一方面為中央的體制改革和政策調整做出貢獻。

泗陽縣的“三項工程”本身就是一種管理創新，其目標指向就是將中央的精神“落到實處”，體現出一種濃厚的“落實文化”。例如，縣行政服務中心的建設“落實”了“以人為本”的原則，也落實了政府由管制型向服務型的轉變；行政監察網絡的建設“落實”了“將權力關進籠子”的設想；基層社會管理服務中心的建設“落實”了加強和創新社會管理的要求；“選樹、宣傳、關愛三措并舉”的道德典型培育機制“落實”了社會主義核心價值體系和精神文明建設，等等。也就是說，他們的管理創新不是追求標新立異、搞“花架子”、“為創新而創新”，而是為了“落到實處”、拒絕空談。

“三項工程”作為縣域治理的一種創新，就全國范圍而言，屬于自下而上性質的。然而這種自下而上的管理創新，對于國家自上而下的體制改革和政策調整具有積極的意義。因為，自下而上的一事創新的連鎖化、一時創新的持續化、一地創新的普遍化，匯集起來就成了自上而下的體制改革和政策調整。我們熱切地期盼，泗陽縣能從“三項工程”建設中進一步提煉出具有輻射性（而非內斂性）、持續性（而非“煙花”型）、普遍性（而非“孤島”式）的經驗，為更大范圍內的體制改革和政策調整做出新貢獻。

五、期待中的縣域善治化

實現縣域善治，不僅需要強化基層國家權力，也要注重基層國家權力的自我規范與自我監督。對于這個問題，一些地方作了一些改革創新，如黨內民主、行政三分制等比較好的探索，這對我們做好基層國家權力的自我規范具有重要啟示。①馬寶成：《實現縣域善治需要發揮多元治理主體的作用》，《探索與爭鳴》2009年第11期。從治理的內在特征來看，實現縣域善治，還要發揮其他治理主體的作用，注重依靠基層社會的力量。第一，搞好基層群眾自治，發展基層社會力量；第二，發展基層“協商民主”，培養基層民眾的參政議政能力；第三，發展基層非政府組織，提升基層社會關聯。

在縣域治理過程中，縣級政權作為國家權力在基層社會的延伸，其力量正處于不斷強化的過程中，這是我國現階段經濟社會發展的現實需要。社會組織的發展和治理理論的興起，又使得社會力量受到高度重視，很多人開始強調國家與社會的相互依賴、相互合作和相互增權。因此，縣域治理需要解決這樣的問題：一方面，中央國家權力強化對基層國家權力的管理，期待基層國家權力在縣域治理中的有效性發揮；另一方面，基層社會面對不斷強化的基層國家權力也不能束手無策，必須通過各種形式的創新來提高自身力量，加強對基層國家權力的制約和監督。泗陽縣“三項工程”的建設很好地體現了基層國家權力的自我約束，體現了由基層國家權力培育的社會約束和監督主體開始走上舞臺并發揮一定的作用，也體現了基層國家權力與基層社會力量的良性互動。從中，我們能夠發現縣域善治的雛形。

泗陽縣在提升群眾自組織能力方面做了很多工作，如開展助學關愛行動，“林中鳳凰”教育基金、“希望工程”、“春蕾計劃”、“金秋助學”等共資助1200余名貧困學生，大學生村官與留守兒童結對幫扶，城鄉29所小學留守兒童與志愿者免費同觀數字電影等。2013年 2月起，城鄉聯動開展“學習雷鋒好榜樣·引領文明新風尚”社會志愿服務，3萬多名志愿者參與便民服務、文明交通、潔凈家園、敬老愛老等“四大”行動，30多家文明單位、160名志愿者常年堅持每周六在32個交通路口開展文明交通勸導行動，24支志愿服務隊經常走進城鄉敬老院志愿服務基地，為4700多名孤寡老人和空巢老人送溫暖，推動志愿服務從“臨時活動”向“常態行動”轉變。培育形成了泗陽社區網絡義工、春暉愛心助學群、同城會微博群、愛心聯盟志愿者等4支社會愛心網絡志愿隊伍，常態開展各類愛心志愿服務活動，努力讓志愿服務從政府主導、行政推動發展為社會和政府的“激情互動”，從而形成市民群眾踴躍參與的“全城聯動”。

六、余論：國家與社會統一的當前路徑

在馬克思生活的年代，現代意義上的經濟（市場經濟）、政治（現代國家）與社會（市民社會）正處于形成時期。馬克思通過總結巴黎公社革命經驗，提出把國家權力還給社會的思想，一方面是指要打碎資產階級國家機器，建立無產階級的政權，消除階級統治，恢復共和國的“社會”本質；另一方面是指國家各項職能回歸社會，擴大社會自治權，最廣泛地吸引人民群眾參加國家管理，最終實現國家自行消亡的歷史條件。馬克思認為，國家和社會的統一是一個漫長的歷史過程，在這個過程中，無產階級將不得不利用國家的力量來促使國家的自行消亡?？h域治理從政治行政化走向善治化，應當就是馬克思所探討的處理國家與社會關系在當前比較切實可行的辦法和路徑。