我國大城市人口規模估算與調控路徑選擇

張強+周曉津

摘要：目前，人口大規模跨地區流動是我國大城市人口膨脹的主要推動因素。利用城市市轄區年末移動電話用戶數估計中國地級以上城市的人口規模，結果表明市轄區人口規模在200萬人以上的城市有62個；以北京奧運會、上海世博會和廣州亞運會為例分析非市場手段調控人口規模的效果及其成本，結果表明以地方政府行政手段為主的城市人口規模調控短期內效果明顯，但一旦放松調控，城市人口在短期內即迅速回復到其應有的狀態；對日本的城市人口空間分布和增長演進進行分析，結果表明市場經濟條件下區域經濟發展的不平衡是導致人口在不同地區和城市流動的關鍵因素；對廣東省各地級市人口演變進行估計分析，結果表明人口由珠三角核心城市流向外圍城市主要是伴隨著產業轉移的人口回流。在市場經濟框架下，不能主要以行政手段控制大城市人口增長，而應主要采用市場手段來調控城市人口結構，如產業升級與轉移。

關鍵詞：中國大城市；城市人口空間分布；城市人口規模調控；城市人口膨脹；城市人口結構；人口流動；產業轉移；勞動力轉移

中圖分類號：F299.22文獻標志碼：A文章編號：16748131（2014）02000116一、引言

大城市的人口問題是世界城市化進程中一個令人棘手的問題。近年來隨著我國城市人口規模持續高位攀升，人口的過快增長嚴重影響了城市的可持續發展，形成了交通擁堵、就業緊張、住房困難、水資源緊缺、環境污染等城市問題。2012年2月9日，中國社科院社會科學文獻出版社和上海社會科學院城市與區域研究中心發布首部國際城市藍皮書《國際城市發展報告2012》。藍皮書指出，我國雖然一直以來是農業大國，但近年來快速推進的城市化使得人口結構發生了里程碑式的變化。2011年末我國城鎮人口占總人口比重首次超過50%，已成為“城市化”國家。報告還預計，到2020年，中國城市化率將達55%，其間1.5億中國人將完成從農民到市民的空間、身份轉換。藍皮書同時指出，大量的人口往中心城市集聚，加速了我國大型城市的資源壓力，大型城市正步入“城市病”集中暴發期，未來一段時期，“城市病”將成為影響城市和諧穩定的關鍵隱患，加強城市治理刻不容緩。

改革開放之后，大規模人口城市化和農業勞動力轉向非農業生產成為必然趨勢。許多調查結果表明，中國農村流動人口在1984年底占到農村總勞動力的三分之一以上，鑒于流動人口的迅猛增長，第四次全國人口普查新增了流動人口調查項目。流動人口的高增長也引起了城市管理者和學術研究者的日益關注。不少學者對城市化政策傾向于政府干預而非市場導向（曲喻，1992），謝晉宇（1992）首次探討了我國特大城市人口疏散問題。進入21世紀以后，國內對大城市人口規模調控的呼聲更多地源自媒體，而系統性的學術研究較少。吳燕青（2007）認為，城市人口的過度增長會導致以城市人口為主要標志的城市負荷量超過以城市基礎設施為主要標志的城市負荷能力，出現諸如環境污染、交通擁擠、住房緊張、城市蔓延、貧富不均、犯罪問題等各種不良后果，即所謂“都市病”，因此，對城市人口機械增長的調控是必要的。王鴻春和宮本邦夫（2011）總結了東京調控人口規模的四點經驗：一是調整產業結構，帶動城市人口規模、素質、布局的優化；二是建設城市副中心和新城，直接緩解中心城區人口壓力；三是建立大都市圈的城市群布局，提升周邊城市的品質，減輕人口遷入壓力，這是緩解大城市人口壓力的根本性戰略；四是高生活成本成為調節大城市人口規模的重要砝碼。

張強，周曉津：我國大城市人口規模估算與調控路徑選擇本文在對我國地級及以上的大城市人口進行估計的基礎上，探討我國大城市人口規模調控的路徑。與國內已有的文獻不同，本文的主要創新在于：一是使用剛性數據估計我國的城市人口除京、滬兩大直轄市以外，我國其他城市的人口統計數據與實際人口存在較大的偏差，本文較好地解決了這一問題。 ；二是以京、滬、穗三大一線城市為例，考察了政府為達到某種程度的人口控制而進行行政干預的實際效果，分析了這種單純以行政手段所進行的大城市人口控制的無效性，以及其給城市經濟帶來負面的影響；三是以日本主要縣域1884—2000年的人口序列數據為樣本，利用人口增長的空間分布方法討論了市場經濟條件下城市人口增長的動態趨勢及其調控；四是得出了大城市人口調控的市場有效論，該結論對我國大城市如何控制人口規模具有方向性的指導作用。

二、我國大城市的人口規模

我國大城市的人口統計基本上是按戶籍人口所在地進行的，一般統計指標有全市人口、市轄區人口、農業人口和非農業人口等。由于流動人口的急劇增加，2000年以來不少城市將外來人口納入城市常住人口統計。從公布的城市常住人口數據來看，我們認為上海和北京兩市的常住人口數據最為準確，其他如廣州、深圳等一線城市通常只將第二產業中登記的從業人口和第三產業中大中型企業的從業人口納入常住人口范圍，相當多的中小微型企業以及自雇人員并沒有納入統計范圍。這里，我們先討論官方口徑的大城市人口，再給出我們估計的大城市人口。

1.大城市數量和統計人口

人口跨地區流動是我國大城市人口規模膨脹的主要因素，受戶籍制度的影響，2000年以前國內城市的人口統計基本上僅將戶籍人口統計在內。如表1所示，1995年到2000年全國663個城市中，除20萬人口以下的城市數量有所減少外，其他人口規模的城市都呈現快速增加的趨勢，其中100萬人口以上的大城市由1995年的32個增加到2000年的40個。2000年以后，地級市及以上城市的人口統計逐步將外來常住人口納入統計范圍，隨著城市區域規模的擴大，我國200萬人口以上規模的城市由2005年的38個增加到2010年的44個，但20萬～50萬人口規模的地級及以上城市數量減少了12個。2010年全國地級及以上城市的市轄區內戶籍人口占全國人口總數的28.98%；其中200萬人口以上城市的市轄區戶籍總人口為17 879.52萬人，占全國總人口的12.82%，占全部地級及以上城市戶籍總人口的46%。

2.大城市人口規模估計

由于對外來人口缺乏統一的口徑和計算方法，國內各城市除北京、上海外官方統計人口與實際人口存在很大的差異。周曉津（2010）開發了多種人口估算方法。我們利用2010年各地級及以上城市市轄區年末移動電話用戶數估計國內大城市市轄區人口基于移動電話用戶數的人口估計方法是國內目前最快也最有效的方法。以上海市為例，根據上海統計年鑒（2011）公布的數據，上海市2010年末常住人口是2 302.66萬人，而估計數據是2 563萬人，二者相差260.34萬人，實際上后者是總人口數據，包括上海每天與周邊省區經常性進出人口和外來不到6個月的外來人口。同理可以計算出北京外來不到6個月和每天與周邊省區經常性進出人口為279萬人。 ，國內287個地級及以上城市市轄區估計人口為57 202萬人，占全國總人口的42.656%；其中，市轄區人口規模在200萬人以上的城市有62個。從表3中還可以看出，全國地級及以上城市市轄區以外的跨區凈流入人口為18 336萬人，將流出人口考慮在內，國內跨市轄區的流動人口超過2億人。

三、非市場手段的城市人口規模調控

2008年的北京奧運會、2010年的上海世博會和2010年的廣州亞運會期間，地方政府為了維護大會秩序，分別采取了各種非市場化的人口調控政策（行政調控），本文以此為例探討非市場手段調控人口規模的效果。

1.北京奧運會期間的人口規模調控

北京奧運會期間的城市人口規模調控最早可以追溯到2006年初，最有效的手段是勸返農民工，并限制農民工返流。2006年9月14日，北京市2008環境建設指揮部召開奧運立法工作動員部署大會，標志著奧運立法工作進入實質性工作階段。其中，人口調控手段包括：一是勸返。奧運期間北京市根據不同情況對流動人口采取限制。從事城市基礎建設項目施工的農民工，在奧運會期間預計有100萬人（僅計算建筑業），對這部分人由建委協調施工企業整建制勸返回鄉。同時，加強對流動人口出現問題較為嚴重的低端行業的管理和規范，如小美容美發等一部分流動人口將被擠出北京。二是限進。限制進京人員的數量，如進京人員需出具縣級以上證明等，從根本上控制流動人口。三是放假。對于部分非連續生產企業采取綜合計算工時制，調整工作時間，奧運會期間集中放假，以奧運會之前或者之后的工作時間折抵集中休息時間。

北京奧運期間的人口規模調控效果可以通過對北京移動通信管理局公布的北京市移動用戶月度數據的變化來進行分析。由圖1可以看出，2006年的人口規模調控效果顯現，外部人口流入驟減，部分已流入的人口開始返回原住地，估計人口規模減少50萬；2007年至2008年末，北京的移動用戶幾乎是零增長，意味著大量外來人口返回其原籍所在地。北京移動用戶與不施加調控相比最多減少了500萬人，扣除流入應增長的180萬（2002—2005年每年50萬～60萬的凈增長），我們估計北京奧運期間外來人口減少了320萬人左右。由于北京外來人口的結構和數量大致與上海相當，因此我們估計北京受2008年全球金融危機的影響而減少的工作機會也與上海相當，即100萬人，這就意味著北京奧運會期間的人口控制結果是：北京減少了220萬～250萬人左右。

2008年北京奧運會結束，奧運期間的人口控制開始放松，然而2008年國際金融危機的影響在2009年開始顯現。從圖1可以看出，北京移動用戶數量開始恢復增長，但增長速度遠比2010年和2011年要慢。奧運會結束后，北京城市人口迅速恢復其應有的狀態。可見，北京以行政手段為主的人口調控并未能動及人口增長的根本，一旦放松調控，人口增長的內在動力將會在短期內使城市人口規模恢復到其應有的狀態。

2.上海世博會期間的人口規模調控

2008年7月，上海市政府辦公廳轉發了上海市人口辦《關于在全市范圍內組織開展實有人口、實有房屋全覆蓋管理的實施意見》，決定在全市范圍內全面推開“兩個實有”全覆蓋管理工作“兩個實有”全覆蓋管理通過對居住在轄區內的常住戶籍人口、來滬人員、境外人員實行全面核對與登記和對轄區內所有的居住房屋（包括工業廠房、農民舊住宅、地下空間等所有可能居住的場所）信息進行全面采集，摸清轄區內所有人口的信息，做到“見房知人”“見人知房”，從而達到“以房找人”“以人找房”。 。至2009年年底，上海市18個區、縣已經全面開展了“兩個實有”。為確保世博會安全、順利地召開，自2009年10月起上海將“平安世博”納入工作目標，2010年1月上海實現了對全市人口的實時監控和管理。

從圖2中上海移動用戶月度數據的變化可以看出，相對北京奧運會期間的人口控制而言，上海注重對人口實施動態監控，而較少地采用行政強制手段驅離外來人口。上海世博會期間的人口控制效果甚至比金融危機帶來的影響還小。我們估計2010年上海世博會期間，外來人口因世博會人口控制僅減少了50萬～70萬人左右，且這部分減少的人口在2010年末即重新返回上海，其生計并未受到太大的影響；而2008年的金融危機導致上海適合外來人口的工作機會減少了約100萬個。

3.廣州亞運會期間的人口規模調控

廣州亞運會期間的人口控制嚴格程度與上海世博會大致相當。2009年11月，廣州進一步強化在外來人口中推行居住證的力度，同時大力摸排清查城中村中的外來人口，大力拆除“房中房”我們認為，間接導致廣州人口減少的主要因素來自于近幾年來廣州市實施的城中村改造運動。城中村經改造之后，高昂的租房成本迫使一部分外來人口離開廣州，而轉投其他城市尋求發展。 。由于無法取得像北京、上海一樣的移動通信管理局的移動用戶月度數據，我們采用廣東省的移動用戶月度數據對廣州的總人口進行估計，以此推斷亞運期間廣州人口控制的效果。估計結果表明（圖3），廣東省受外來勞動力制約非常明顯，2009年3月，廣東省來自外省的勞動力減少了579萬。自2004年之后，廣東跨省外來勞動力流入強度持續減弱，外省勞動力占全國比例從高峰期的35%下降到2010年的28%左右，將579萬除以28%，我們推算2008年的全球金融危機使得中國以農民工為主的勞動力就業機會減少了2 068萬個。由于廣州市外來人口約占廣東全省的25%左右，因此我們估計2008年的全球金融危機導致廣州外來勞動力減少就業機會145萬個。相對金融危機導致外來人口的減少，廣州亞運會期間的人口控制效果的影響非常小。廣州亞運期間的人口控制效果是圖3中虛線與中間實線的直線距離，扣除廣東省產業升級和轉移以及深圳大運會的影響，我們估計2010年廣州亞運會期間實施的人口規模控制僅減少了20萬人。

4.非市場手段的人口規模調控成本

衡量非市場手段的人口調控成本，基本原理是：勞動力與資本的分離導致產出損失。以北京為例，2008年因奧運會離開北京的人口為220萬至250萬，我國流動人口中有80%的勞動力，因此可以推算離開北京的勞動力為176萬至200萬。2008年我國7.78億的勞動力總產出為300 670億元，勞均產出為3.86萬元；假設離京勞動力異地就業時間為半年，則北京奧運會人口控制的成本為425億元至483億元，平均為454億元。這也是成熟市場經濟國家舉辦奧運會時很少像北京奧運會那樣大舉控制人口的原因。

相比北京而言，上海世博會人口控制導致離滬人口遠少于北京，總量只有50萬～70萬人，其時間跨度也只有半年左右，所導致的產出損失也遠遠低于北京；加上世博會吸引的旅游人口，以2010年的價格計算，上海世博會人口控制的產出損失約為50億元。同理，廣州亞運會人口控制的產出損失僅為20億元左右。

四、市場經濟條件下城市人口增長與調控

從前面的分析可知，以地方政府行政手段為主的城市人口規模調控短期內效果明顯，但一旦放松調控，城市人口規模反彈的速度和力度都非常大，城市人口在短期內即迅速回復到其應有的狀態。

1.市場經濟條件下城市人口增長實證分析：以日本為例

無疑，對城市人口增長進行實證分析時，應該首選中國作為研究對象。遺憾的是，雖然自1978年以市場經濟為導向的改革開始至今，中國的人口由鄉村涌向城市的規模是史無前例的，但是，以戶籍制度為核心的人口統計并沒有跟上這一人口遷移和城市人口日益增長的步伐。進一步來說，目前國內外還無法找出一種能夠估計不同年份中國各城市實際人口的估計方法，因此無法衡量中國城市實際人口的增長，也無法利用有效的計量工具來刻畫中國城市人口空間增長與分布。美國作為成熟的市場經濟國家，其面積與中國相當，但我們無法獲得足夠多的數據來進行實證分析；幸運的是，我們獲得了日本各地區自1884年以來的人口數據。

為方便起見，我們將日本各縣級區域人口的增長分布置于圖4中和圖5在考察一個國家城市人口空間分布和增長演進規律和集聚模式時，我們旨在全面考察城市人口空間分布演進的態勢，通過揭示演進過程中峰值的變化來找出城市人口空間分布規律和集聚的一般模式。目前國內外有關城市人口增長的空間分布演進規律的文獻中，估計經濟（或城市人口）增長的空間分布最常用的方法是基于高斯正態分布的Kernel密度函數，本文也采用此方法進行分析（具體計算方法可參考有關文獻）。 ，從中可以看出：1884年（日本明治17年）至1893年，日本縣域人口遷移人口較少，縣域人口的增長主要來自自然增長；1893年至1903年，日本城市化進程加快，人口逐步向城市集中（因日本的縣域比較少，故可將其視為城市區域來考慮）；1913—1923年部分縣域因人口大規模的流動遷移導致人口增加100萬以上，而到1933年部分縣域人口從400萬增加到600萬以上，城市人口的增長速度可想而知。1945年日本戰敗，城市幾成廢墟，大量城市人口為了生存不得不遷往農村，僅一兩年的時間，日本人口在以行政為主導的人口疏散情況下迅速在日本國土范圍內均衡分布；戰后的十年間，日本人口又迅速由農村遷往城市（群），人口密集的東京地區縣域人口更是猛增到800萬以上；到1966年千萬級人口縣域開始出現，到了1975年，東京都人口更是達到了1200萬；1975年以后，日本人口的縣域增長分布基本保持穩定，也標志著日本人口城市化步伐的放慢，步入成熟的城市化社會。

我們將東京、大阪、神奈川、愛知縣、琦玉、千葉、北海道、兵庫縣和福岡九個縣域1884—2000年的人口增長繪成圖6，從中可以更清楚地了解日本主要城市所在縣域的人口增長情況。從圖6中可以看出，如果無外力干擾，市場經濟條件下城市（區域）人口增長（自然增長和機械增長）是一種Logistic曲線（或稱為“S”形曲線）。在施加外力的情況下（如戰爭、強力行政人口控制），這種增長曲線會有一定的扭曲，而外部壓力一旦放松或消失（如日本戰后人口的自由流動、北京奧運會之后的人口管制放松等），早期流入城市的人口會迅速回流。

圖5中第5～8幅圖是中國的城市人口空間分布（2010年數據）。第5幅圖是中國城市人口的空間分布，第6幅圖是基于移動電話數估計的中國城市人口的空間分布。由于中國城市人口是基于戶籍而進行統計的，我們無法刻畫出真實的中國城市人口空間分布及增長情況。第7幅圖是2010年中國300萬～500萬城市人口的空間分布，從中的雙峰狀態可以看出，400萬人口是一個分水嶺；第8幅圖則是500萬以上城市人口的空間分布，可以視之為單峰分布。

以上分析表明：區域（城市）經濟發展的不平衡是引致人口在不同地區和城市流動的關鍵因素。中國中西部經濟的快速發展，將會引致部分外出人口回流至中西部；省會城市人口將繼續增長。我們估計，如果放開戶籍，中國人口大規模遷移和城市人口快速的機械化增長在10年后將趨于穩定。

2.產業升級與產業轉移條件下的城市人口增長

2003年“民工荒”敲響了珠三角發展的警鐘，廣東省政府從2005年開始探索產業轉移的可行性，并從2008年起開始在全省大力推行產業及勞動力“雙轉移”，相應政策不斷出臺。廣東的“雙轉移”效果可以從我們所估計的各地級市人口變化上找到解釋。

2008年以來，珠三角的總人口基本上保持在8 000萬左右；外來流入人口約5 000萬人，其中，廣東本省約占1 500萬，來自外省人口約為3 500萬。廣東實施“雙轉移”以來，流往珠三角的本省人口大量返流至原籍所在地。從表4可以看出，2008到2011年，深圳總人口累計減少近200萬，東莞減少了120萬，佛山減少了50萬；而珠三角外圍城市如中山、江門、肇慶和惠州人口有所增加，表明人口由珠三角核心城市流向外圍城市（廣州人口增加的主要原因是省會城市的吸引作用，每年50萬左右的大學畢業生不少選擇留在廣州發展）。可見，非珠三角地區城市人口普遍增加，主要原因是伴隨著產業轉移的人口回流。

五、中國大城市人口規模控制：結論及政策建議

“十八大三中全會”《決定》明確提出：“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置……著力解決政府干預過多和監管不到位問題。”其中《決定》第23條進一步指出：“完善城鎮化健康發展體制機制，推進以人為核心的城鎮化……創新人口管理。”在破解城鄉二元結構、加快城鄉發展一體化上明確了“促進城鄉要素平等交換、賦予農民更多財產權利”等市場化原則。

在市場經濟框架下，與其主要以行政手段控制大城市人口增長，不如思考如何善用經濟手段、法治手段來調控城市人口結構。國內外城市發展經驗告訴我們：市場經濟條件下那種設定城市人口規模、依靠各種行政手段調控城市人口的做法是行不通的。范紅忠（2009）總結了我國人口流動的兩個重要特征：一是農民工工資與城市生活成本的非相關性，二是農民工和應屆大學畢業生對“大城市病”的不敏感性。從珠三角的情況來看，農民工雖然身在城市，但其生活和居住大多自成一個個生態群落，農民工的生活成本不到城市居民的三分之一，而居住成本更低，人均居住面積只有7平方米左右。由當地農民建造的城中村是農民工主要的生活和居住場所，整個珠三角城中村式建筑估計在300萬棟以上，一棟500平方米的城中村建筑通常可以居住70個以上的外來人口。珠三角城市人口控制往往是一陣風式的行政化人口調控方法。以深圳為例，大運會期間，深圳市公安局長提出要清理8萬外來無業人口；而隨著春節過后外來勞動力的稀缺，卻又打出“深圳歡迎您”的口號來吸引外來工。廣州和深圳都曾為控制和減少城市病而大力推行城中村改造的做法，然而，居住在城中村的外來人口卻是城市發展所需廉價勞動力的主要來源，改造的結果是企業勞動力需求得不到滿足。

北京和上海等大城市的本地農民雖然不能像珠三角地區本地農民那樣建造數以百萬計的城中村建筑，然而兩市卻擁有數以千萬套計可供居住的房屋（包括小產權房或地下室）。兩市以大學生為主的“蟻族”居住生活環境與農民工相若。以北京為例，2011年北京按照中央關于“大城市要加強和改進人口管理”的要求，抓緊研究制定人口有序管理的一攬子政策措施。人口調控的重點在于著力提高城市精細化服務管理水平，加強人口調控管理；優化配置公共服務資源，推動中心城區功能疏解，引導人口合理分布。為調控低端人口的增長，北京通過規范房屋出租行為，推廣農民出租房屋集中管理新模式，實現居住人口和出租房屋管理信息化；研究實施居住證制度，提高流動人口服務水平；加強與周邊省區市協作，探索區域人口調控綜合協調機制，促進人口有序流動。在調控手段方面，北京各區也根據各自的區域特色提出不同選擇，屬于首都功能核心區的西城區，致力于通過加快保障安置房項目、房地產開發、單位自建以及居民購買商品房等多種方式進行人口疏解；屬于城市功能拓展區的朝陽區“十二五”規劃草案寫到“建立以社區為平臺的人口屬地化管理網絡”；屬于城市發展新區的順義區人口控制政策條款則提出“提高產業準入門檻，加快淘汰低端產業，取締小低散市場”；而定位于生態涵養發展區的門頭溝區政府工作報告中提出“創新流動人口的服務管理方式，健全‘以證管人、以房管人、以業控人模式。”我們認為，面對日益嚴重的人口膨脹壓力，北京再次祭起以行政手段為主的人口調控的大旗，其結果將會如奧運會期間人口調控結果一樣：不能從根本上解決問題，控不住。

我國大城市人口規模控制應實現由行政控制為主轉向以經濟和法制手段調節為主的轉變，如“三舊改造”后的租金調節、加大對無證或地下工廠的查處、嚴格城市管理、實施合理的產業升級與轉移等。從國外的經驗來看，當一個國家的城市人均GDP高于該國其他城市或者農村地區人均GDP的30%時，該城市人口的機械增長速度就會加快，否則其勞動力就會有流出的趨勢。我國四大直轄市中，除重慶本市的人口繼續流出外，其他三大直轄市因其較高的人均GDP對全國人口依然具有較大的吸引力。廣州和深圳這兩個一線城市人口增長高峰已過，現階段主要應思考服務現有人口的問題，而無須設定人口控制目標。而省會城市對本市以外本省以內的人口吸引力依然較大，其人口依然有較大的增長空間。

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五、中國大城市人口規模控制：結論及政策建議

“十八大三中全會”《決定》明確提出：“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置……著力解決政府干預過多和監管不到位問題。”其中《決定》第23條進一步指出：“完善城鎮化健康發展體制機制，推進以人為核心的城鎮化……創新人口管理。”在破解城鄉二元結構、加快城鄉發展一體化上明確了“促進城鄉要素平等交換、賦予農民更多財產權利”等市場化原則。

在市場經濟框架下，與其主要以行政手段控制大城市人口增長，不如思考如何善用經濟手段、法治手段來調控城市人口結構。國內外城市發展經驗告訴我們：市場經濟條件下那種設定城市人口規模、依靠各種行政手段調控城市人口的做法是行不通的。范紅忠（2009）總結了我國人口流動的兩個重要特征：一是農民工工資與城市生活成本的非相關性，二是農民工和應屆大學畢業生對“大城市病”的不敏感性。從珠三角的情況來看，農民工雖然身在城市，但其生活和居住大多自成一個個生態群落，農民工的生活成本不到城市居民的三分之一，而居住成本更低，人均居住面積只有7平方米左右。由當地農民建造的城中村是農民工主要的生活和居住場所，整個珠三角城中村式建筑估計在300萬棟以上，一棟500平方米的城中村建筑通常可以居住70個以上的外來人口。珠三角城市人口控制往往是一陣風式的行政化人口調控方法。以深圳為例，大運會期間，深圳市公安局長提出要清理8萬外來無業人口；而隨著春節過后外來勞動力的稀缺，卻又打出“深圳歡迎您”的口號來吸引外來工。廣州和深圳都曾為控制和減少城市病而大力推行城中村改造的做法，然而，居住在城中村的外來人口卻是城市發展所需廉價勞動力的主要來源，改造的結果是企業勞動力需求得不到滿足。

北京和上海等大城市的本地農民雖然不能像珠三角地區本地農民那樣建造數以百萬計的城中村建筑，然而兩市卻擁有數以千萬套計可供居住的房屋（包括小產權房或地下室）。兩市以大學生為主的“蟻族”居住生活環境與農民工相若。以北京為例，2011年北京按照中央關于“大城市要加強和改進人口管理”的要求，抓緊研究制定人口有序管理的一攬子政策措施。人口調控的重點在于著力提高城市精細化服務管理水平，加強人口調控管理；優化配置公共服務資源，推動中心城區功能疏解，引導人口合理分布。為調控低端人口的增長，北京通過規范房屋出租行為，推廣農民出租房屋集中管理新模式，實現居住人口和出租房屋管理信息化；研究實施居住證制度，提高流動人口服務水平；加強與周邊省區市協作，探索區域人口調控綜合協調機制，促進人口有序流動。在調控手段方面，北京各區也根據各自的區域特色提出不同選擇，屬于首都功能核心區的西城區，致力于通過加快保障安置房項目、房地產開發、單位自建以及居民購買商品房等多種方式進行人口疏解；屬于城市功能拓展區的朝陽區“十二五”規劃草案寫到“建立以社區為平臺的人口屬地化管理網絡”；屬于城市發展新區的順義區人口控制政策條款則提出“提高產業準入門檻，加快淘汰低端產業，取締小低散市場”；而定位于生態涵養發展區的門頭溝區政府工作報告中提出“創新流動人口的服務管理方式，健全‘以證管人、以房管人、以業控人模式。”我們認為，面對日益嚴重的人口膨脹壓力，北京再次祭起以行政手段為主的人口調控的大旗，其結果將會如奧運會期間人口調控結果一樣：不能從根本上解決問題，控不住。

我國大城市人口規模控制應實現由行政控制為主轉向以經濟和法制手段調節為主的轉變，如“三舊改造”后的租金調節、加大對無證或地下工廠的查處、嚴格城市管理、實施合理的產業升級與轉移等。從國外的經驗來看，當一個國家的城市人均GDP高于該國其他城市或者農村地區人均GDP的30%時，該城市人口的機械增長速度就會加快，否則其勞動力就會有流出的趨勢。我國四大直轄市中，除重慶本市的人口繼續流出外，其他三大直轄市因其較高的人均GDP對全國人口依然具有較大的吸引力。廣州和深圳這兩個一線城市人口增長高峰已過，現階段主要應思考服務現有人口的問題，而無須設定人口控制目標。而省會城市對本市以外本省以內的人口吸引力依然較大，其人口依然有較大的增長空間。

參考文獻：

北京市人口和計劃生育委員會，北京市人口學.2006.人口與發展.首都人口與發展論壇文輯（第二輯）[C].北京：清華大學出版社.

黃榮清，段成榮，陸杰華，黃文香，張強，王桂新.2011.北京人口規模控制[J].人口與經濟（3）：2436.

柯榮住.1998.城市就業（人口）控制制度及其變革：理論模型和實證分析[J].經濟科學（4）：1216，1820.

孫斌棟，潘鑫，胥建華，趙新正.2007.我國特大城市交通戰略的未來走向——京滬城市交通比較與啟示[J].城市問題（5）：8185.

王大奔.2006.如何控制大城市人口？[J].社會觀察（3）：3233.

王桂新.2011.我國大城市病及大城市人口規模控制的治本之道——兼談北京市的人口規模控制[J].探索與爭鳴（7）：5053.

吳群剛.2009.北京市人口規模現狀與調控[J].城市問題（4）：25.

葉建亮.2006.公共產品歧視性分配政策與城市人口控制[J].經濟研究（11）：2736，127.

張曉軍，潘芳，張若曦，齊元靜.2009.我國特大城市發展的狀況、特征及問題芻議[J].城市發展研究（12）：1221.

張志強.2012.城市增長的時空演進規律研究[M].北京：經濟科學出版社.

周曉津.2011.勞動力流動視野下的中國區域增長研究[M].北京：經濟科學出版社.

五、中國大城市人口規模控制：結論及政策建議

“十八大三中全會”《決定》明確提出：“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置……著力解決政府干預過多和監管不到位問題。”其中《決定》第23條進一步指出：“完善城鎮化健康發展體制機制，推進以人為核心的城鎮化……創新人口管理。”在破解城鄉二元結構、加快城鄉發展一體化上明確了“促進城鄉要素平等交換、賦予農民更多財產權利”等市場化原則。

在市場經濟框架下，與其主要以行政手段控制大城市人口增長，不如思考如何善用經濟手段、法治手段來調控城市人口結構。國內外城市發展經驗告訴我們：市場經濟條件下那種設定城市人口規模、依靠各種行政手段調控城市人口的做法是行不通的。范紅忠（2009）總結了我國人口流動的兩個重要特征：一是農民工工資與城市生活成本的非相關性，二是農民工和應屆大學畢業生對“大城市病”的不敏感性。從珠三角的情況來看，農民工雖然身在城市，但其生活和居住大多自成一個個生態群落，農民工的生活成本不到城市居民的三分之一，而居住成本更低，人均居住面積只有7平方米左右。由當地農民建造的城中村是農民工主要的生活和居住場所，整個珠三角城中村式建筑估計在300萬棟以上，一棟500平方米的城中村建筑通常可以居住70個以上的外來人口。珠三角城市人口控制往往是一陣風式的行政化人口調控方法。以深圳為例，大運會期間，深圳市公安局長提出要清理8萬外來無業人口；而隨著春節過后外來勞動力的稀缺，卻又打出“深圳歡迎您”的口號來吸引外來工。廣州和深圳都曾為控制和減少城市病而大力推行城中村改造的做法，然而，居住在城中村的外來人口卻是城市發展所需廉價勞動力的主要來源，改造的結果是企業勞動力需求得不到滿足。

北京和上海等大城市的本地農民雖然不能像珠三角地區本地農民那樣建造數以百萬計的城中村建筑，然而兩市卻擁有數以千萬套計可供居住的房屋（包括小產權房或地下室）。兩市以大學生為主的“蟻族”居住生活環境與農民工相若。以北京為例，2011年北京按照中央關于“大城市要加強和改進人口管理”的要求，抓緊研究制定人口有序管理的一攬子政策措施。人口調控的重點在于著力提高城市精細化服務管理水平，加強人口調控管理；優化配置公共服務資源，推動中心城區功能疏解，引導人口合理分布。為調控低端人口的增長，北京通過規范房屋出租行為，推廣農民出租房屋集中管理新模式，實現居住人口和出租房屋管理信息化；研究實施居住證制度，提高流動人口服務水平；加強與周邊省區市協作，探索區域人口調控綜合協調機制，促進人口有序流動。在調控手段方面，北京各區也根據各自的區域特色提出不同選擇，屬于首都功能核心區的西城區，致力于通過加快保障安置房項目、房地產開發、單位自建以及居民購買商品房等多種方式進行人口疏解；屬于城市功能拓展區的朝陽區“十二五”規劃草案寫到“建立以社區為平臺的人口屬地化管理網絡”；屬于城市發展新區的順義區人口控制政策條款則提出“提高產業準入門檻，加快淘汰低端產業，取締小低散市場”；而定位于生態涵養發展區的門頭溝區政府工作報告中提出“創新流動人口的服務管理方式，健全‘以證管人、以房管人、以業控人模式。”我們認為，面對日益嚴重的人口膨脹壓力，北京再次祭起以行政手段為主的人口調控的大旗，其結果將會如奧運會期間人口調控結果一樣：不能從根本上解決問題，控不住。

我國大城市人口規模控制應實現由行政控制為主轉向以經濟和法制手段調節為主的轉變，如“三舊改造”后的租金調節、加大對無證或地下工廠的查處、嚴格城市管理、實施合理的產業升級與轉移等。從國外的經驗來看，當一個國家的城市人均GDP高于該國其他城市或者農村地區人均GDP的30%時，該城市人口的機械增長速度就會加快，否則其勞動力就會有流出的趨勢。我國四大直轄市中，除重慶本市的人口繼續流出外，其他三大直轄市因其較高的人均GDP對全國人口依然具有較大的吸引力。廣州和深圳這兩個一線城市人口增長高峰已過，現階段主要應思考服務現有人口的問題，而無須設定人口控制目標。而省會城市對本市以外本省以內的人口吸引力依然較大，其人口依然有較大的增長空間。

參考文獻：

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孫斌棟，潘鑫，胥建華，趙新正.2007.我國特大城市交通戰略的未來走向——京滬城市交通比較與啟示[J].城市問題（5）：8185.

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張曉軍，潘芳，張若曦，齊元靜.2009.我國特大城市發展的狀況、特征及問題芻議[J].城市發展研究（12）：1221.

張志強.2012.城市增長的時空演進規律研究[M].北京：經濟科學出版社.

周曉津.2011.勞動力流動視野下的中國區域增長研究[M].北京：經濟科學出版社.