水文業務經費定額標準應用與績效評估

何勁草

(黃河水利委員會水文局，河南鄭州 450004)

一、概述

水文工作受投入資金限制，發展緩慢，直接影響了水文的技術進步、隊伍穩定和事業發展。合理測算水文業務工作內容和工作量，制定科學水文業務定額標準，準確核定開展正常水文工作所需經費，以此促進水文業務持續、健康發展。

(一)水文業務定額標準編制背景

水文是社會公益性事業，長期承擔水文水資源等國情數據的收集工作。受投資體制和運行機制的制約，水文業務經費保障度低，使得水文站網無法根據業務需要合理布設，水文監測能力嚴重不足，水文信息服務手段落后，為社會提供服務的能力提高緩慢［1］。

2000年國家開始進行部門預算改革，要求經費預算編制和審核要有相應的業務工作經費定額標準。為此，制訂水文業務經費定額標準成為部門預算改革和水文自身持續、健康發展的必需。

(二)水文業務經費定額標準基本內容

水文業務是通過按一定要求布設的降水、水位、流量、泥沙等水文測驗站網，系統收集特定流域(河流)水、沙等水文信息并處理為滿足需要成果的一項系統工程。水文業務經費定額標準主要涵蓋水文單位開展水文測驗、水文氣象情報預報、水文資料整理匯編以及為支撐上述工作開展的設施、設備運行維護等項工作的經費定額標準。水文業務經費定額標準主要針對在一般洪水情況下開展水文業務工作的業務經費預算的編制和核定，不包括人員經費和公用經費。對于出現一般洪水以上發生的水毀修復及洪水測報費用，以及承擔其他專項業務工作發生的費用，應另行申請專項經費。

水文業務經費定額標準制定時，應充分考慮水文業務內容、工作要求、實施的難易程度、價格因素等項要求:根據水文業務工作類別及業務流程，對水文業務工作進行分類;分析正常情況下影響水文業務經費支出的能源、材料、住宿及交通、基礎設施、技術裝備等直接因素，確定定額標準費用構成與計算方法，確定低值易耗等消耗費用;根據各項水文業務工作規范，確定水文業務項目單次/天/項目定額標準;根據水文站的重要程度和控制流域面積對水文站劃分等級;根據《水利水電工程勘測設計水文生產定額》的有關規定，將水文測站分別按自然困難程度、水文測驗水流條件、水道地形測量困難程度劃分水文業務工作級別;根據生產任務，確定各業務項目的年度工作量，通過相應單次/天/項定額標準，計算年度水文業務經費。

水文業務經費定額標準總體結構上分為水文測驗、水文情報預報、水文資料整編、水文設施設備運行維護等四大類，26個標準，涵蓋了基本水文業務的全過程、全要素。水文測驗定額標準項目主要包括:降水(氣象因子)觀測、水位(水溫、波浪)觀測、流量測驗、泥沙測驗、含鹽度測驗、冰凌觀測、水文大斷面測量、水道地形測量、地下水觀測、水文巡測與查勘、墑情(土壤含水量)取樣測定。水文情報預報定額標準項目主要包括:水文情報、水文預報、通信線路租賃、省區資料收集、氣象資料收集以及預報方案修訂。水文資料整編定額標準項目主要包括:水文資料整編、資料匯編和資料刊印。水文設施設備維修檢定定額標準項目主要包括:水文基礎設施維修養護、水文技術裝備維修檢定［2］。

二、水文業務定額標準應用

2007年5月，水利部頒發實施《水文業務經費定額標準》(以下簡稱《定額標準》)，應用范圍為黃河水利委員會等水利部派出機構和直屬單位。自2007年起，按《定額標準》核算的經費全部足額撥入各定額應用范圍單位［3］。定額實施后的應用情況以黃委水文局為例介紹如下。

(一)日常業務管理

1．水文測報設施正常維護得以保證，提高了服務能力

2009年以來，黃委水文局逐年度開展全面的設施設備維護工作，對跨河纜道、吊箱、測船、絞車、鋼塔支架、基本測量標志等進行了檢測、緊索、上漆、中修、上油等全面養護，對自記水位計、固態雨量計、電波流速儀、電臺等設備進行了全面維護和鑒定，使測報設施設備處于良好狀態，從而保障了水文業務工作的正常、安全開展。

2．水文測驗工作得到保障，測驗效率大大提高

《定額標準》實施后，水庫河道淤積測驗斷面數量大大增加，測深儀、ADCP、GPS等先進儀器大規模投入使用，相應的差旅、配件購置、耗材等維修運行經費得到落實，不但使勞動強度減輕，而且測驗質量、效率也大大提高。以山東河段為例，以前完成下游100個河道斷面的河道統測需要30天，進行36個固定測深斷面的河口附近海域的測驗需要90天。現在完成加密后的218個河道斷面的統測僅需要20天，完成36個測深斷面的海域測驗需要60天，縮短了測驗歷時，減輕了勞動強度，提高了成果質量。

3．水文情報預報保障有力，精度與時效性大幅提升

《定額標準》實施后，一方面，雨、水情報汛站點數量增加，擴大了收集的水情信息量。黃委水文局2010年比2005年增加各類報汛站點242個，接收的雨水情報增加約8萬份，這對于正確分析雨水情，提高水文預測預報精度非常重要和必要。另一方面，取消了手工傳遞水情信息的傳統報汛方法，利用公共網絡、短信平臺、手機等現代化通訊手段，全方位保證了雨水情信息的暢通。2013年，30分鐘到報率已由2006年的82．3%提高到了98．6%［4］。

4．水文資料整、匯編全面恢復，內外業質量管理加強

從2007年開始，水文資料整編各階段經費有了保障，整編刊印工作全面恢復正常運行。整編軟件的研制成功和投入使用，使整編人員跳出了繪圖、計算、統計全手工的歷史。全面加強水文測報整體質量管理體系建設，嚴格落實質量管理制度，使得水文測報整體質量明顯上升。

(二)專項試驗項目

1．暴雨洪水預警預報系統等專項試驗項目

研發建立了暴雨洪水預警預報系統、自動測報系統、雨水情加密測報系統、水情分中心項目，并相繼投入使用。由于經費的及時足額到位，系統運行得到保障，水情信息的采集、傳輸、處理初步實現了現代化，效率和精度大幅提升。［3］

2．水文巡測工作開始實施

隨著水文巡測勘查經費的到位，水文巡測工作得以實施，尤其是寧蒙河段冰凌巡測的實施，各級防凌機構能及時獲得有關冰凌信息。巡測所收集的資料填補了以往該河段冰凌變化過程的空白，對于研究冰凌變化規律，提高冰情預測預報水平，具有十分重要的參考價值。黃河源地區水文巡測的實現，解決了高寒缺氧地區水文職工工作和生活問題，有效促進了人力資源的合理利用，促進了巡測資料質量的提升。

3．開展流域、河道查勘，提高預報精度

《定額標準》實施后，水文局根據工作的需要，組織預報人員每年對主要預報區域流域、河道進行查勘，及時了解掌握流域下墊面的變化和人類活動的影響，并根據了解掌握的新情況、新變化，及時修訂預報方案，為進一步提高水文預報精度提供了依據。

(三)社會服務

水文業務經費得到保障后，水文單位在完成正常水文監測任務的同時，還完成了諸多突發性、應急性、臨時性的水文監測任務。如在應對河流斷流、水質污染、跨流域調水等重大突發事件中，主動加強水文監測，及時報告有關信息，體現了水文服務社會的公益性地位。

三、水文業務定額績效評價

(一)績效評價分析方法

績效評價采用的是因素分析法，即通過綜合分析影響績效目標實現、實施效果的內外因素，評價績效目標實現程度。評價標準采用的是行業標準，即參照國家公布的行業指標數據制定的評價標準。績效評價的指標分為長期績效指標和年度績效指標。長期和年度指標下分產出指標、效益指標、服務對象滿意度指標等。

績效評價的基本內容包括:績效目標的設定情況、資金投入和使用情況、為實現績效目標制定的制度和采取的措施、績效目標的實現程度及效果等。

(二)績效評價結論

利用上述的績效分析方法，通過對水文測報質量、水文技術進步、水文生產環境、水文服務能力等因素的綜合考評，認為水文業務定額的實施，產生了以下幾個方面的績效。

1．鞏固了水文行業公益性地位

《定額標準》的實施，從根本上扭轉了水文業務運行難以為繼的困難局面。水文測報工作經費得到落實并有了很大的提高，對于水文有效地服務于防汛、社會經濟建設和水資源管理調度等提供了可靠保障，進一步彰顯了水文的公益性價值，體現了水文的社會、經濟和人文價值，作用和效益顯著。

2．穩定了水文職工隊伍

《定額標準》的實施，解除了生產擠占生活經費的現象，改善了基層水文職工的生產和生活環境。如通過配備衛星電視和網絡通訊設備，基層水文單位走出了封閉狀態，即使遠在青藏高原的瑪多水文站，職工也能通過網絡與外部聯系，及時了解國內外重大新聞，上網學習專業知識。生活環境條件的改善，使基層一線水文隊伍煥發了生機，精神面貌和整體素質不斷提升，職工隊伍更加穩定。

3．促進了水文技術進步

《定額標準》的實施，使單位總經費有所增長，從而可為科研創新安排資金。以黃委水文局為例，近年成功完成了多項技術創新和技術革新成果，包括開發了用于測驗、資料計算與整編的計算機軟件系統，研制了流量、輸沙率演算系統、浮標自動監控系統、自動測流系統、非接觸式流量遙測平臺和水文測算系統等，改變了傳統外業測驗、內業計算方式，減少了人力和勞動強度，提高了測算精度和效率。特別是振動式測沙儀的研發成功，實現了泥沙的實時在線監測，為歷次調水調沙試驗等治黃工作做出了重要貢獻。

4．為水文行業和諧健康發展奠定了基礎

《定額標準》的實施，改變了以往“先做事，后找錢”的被動局面，新增預算、新增資產經費、申請運行經費有了規范標準，為新增業務工作提供了經費保障。同時，各項業務工作安全防護措施得到加強，減少了安全隱患。定額標準實施以前，僅汛前準備的設施設備維護都很困難，一些大型設備，往往帶病作業，存在重大安全隱患。定額標準的實施，以上這些基本工作都可以按計劃如期進行，安全生產能力由被動變為主動，職工身心健康得到保證，為水文行業和諧健康發展奠定了基礎［2］。

四、問題與建議

(一)存在問題

1．受價格上漲等因素影響，部分經費定額標準需要調整

《定額標準》涉及的生產過程消耗，規定是按機電動力配置功率，以作業時間和實時實地能源價格測算定額經費，但實際是按2006年價格測算的，低值易耗、作業零星器具損耗等是按2005年物價測算的，異地作業人員差旅費用也是按2005年縣級差旅標準測算的。隨著物價的逐年走高，當時測算的定額標準已不適應現在的實際需要。

定額制訂時雖采用困難系數等方法解決特殊地區的經費需求，但實際實施時仍顯偏低。如黃河源區由于地處高寒區和特殊的人文條件，各類材料運費、人工費遠高于內地。即使按《定額標準》中困難系數最大的1．6計算，也遠不能滿足需要。

2．《定額標準》未完全涵蓋新增加的水文測報任務

為加強防汛和水資源管理，每年都會根據工作的需要增加大量水文測報任務，但相應經費卻落實困難。例如黑河水資源調度管理、各類突發水事件的應急處理、河流生態調水監測等治黃水文測報工作，都沒有納入定額管理，只能通過專項申請，但往往落實困難，或到位較晚、標準較低，甚至根本無法落實。

3．周期性開展的水文測報基礎工作經費落實困難

按照水文資料整編規范要求，每逢五逢零年份要對測站進行考證、對河道淤積斷面進行全斷面統測，定額制訂時也做了專題測算。但由于每五年開展一次，不屬于經常性業務，預算申請往往按一次性項目管理，造成立項困難，開展工作的經費落實困難。

(二)建議

1．定期修訂《定額標準》，使之與水文發展相適應

《定額標準》所測算的定額經費是按制定標準時的物價水平，由于物價的逐年走高，測算定額標準的單價也應進行調整，同時，社會發展對水文工作不斷有新需求，每年都有新增加的水文測報任務。［4］因此，應定期對《定額標準》進行修訂，將最新的物價水平和水文新增任務涵蓋進來，使之適應當期的實際需要。

2．修訂時應考慮特殊地區的特殊需求

《定額標準》中對不同地區的差異性區分不夠，因為在高寒地區進行水文測報所需業務經費，與普通地區差距較大。建議在進行定額標準的修訂時，對高寒地區的特殊性進行專題調研，充分考慮此類地區的特殊需求。

3．適當調整預算管理機制

針對水文工作中經常遇到的特大和異常暴雨、冰凌洪水、突發水污染事件等新增任務，上級財政應在部門預算中安排一定比例的預備費，以應對突發事件，當年沒有使用可以結轉下年，以便為水文業務順利完成提供經費保障。

［1］蘇鐵．水利預算單位預算定額編制思路和方法［EB/OL］．http://www．chinawater．net．cn．

［2］徐新玲．淺談水文定額實行后如何加強項目預算管理［J］．經濟師，2010(10)．

［3］陳雷．服務民生水利新發展 開創水利財務工作新局面［R］．北京:水利部，2011．

［4］楊含峽．全面貫徹黨的十八屆三中全會精神努力 開創黃河水文事業改革發展新局面［R］．鄭州:黃委水文局，2014．