論法律體系形成后地方立法的功能——基于地方立法類型的展開

葛 群

(山東大學威海法學院，山東 威海 264209)

地方立法作為我國立法的一個重要組成部分，在中國社會變遷、和諧社會結構塑造及權利義務調整模式上扮演著重要角色，為推動和保障各地的發展起到了不可替代的作用。中國特色社會主義法律體系的形成，使地方立法站在了一個新的歷史起點上，面臨著更多的要求和挑戰。在這樣一種情形下，如何在新的起點上繼續加強立法工作，提高立法質量，更好地發揮地方立法的功能就成為一個重要課題。

一、地方立法的內涵

我國的憲法、法律均未對地方立法進行明確的界定。通常意義上所認為的地方立法是指，享有立法權的地方國家機關依據憲法和法律的相關規定，根據本地區的具體情況和實際需要，依照法定職權和程序，制定、修改和廢止地方性法規和地方規章的活動［1］(P4)。據此，地方立法應當包括以下幾個要素:第一，地方立法的立法主體。地方立法的立法主體包括法律明確規定的有權制定地方性法規和地方政府規章的地方國家機關以及依據授權進行立法的其他地方國家機關。第二，地方立法權限。地方立法權限包括立法的內容和立法的根基，也包括與中央或其他地方的權力界分。第三，地方立法的依據。地方立法主體必須依據憲法和法律的相關規定才可以享有地方立法權。主要包括憲法、法律、行政法規和特殊授權。

根據《立法法》第64條規定，地方性法規可以分成三種類型:一是地方實施性立法。即依據憲法和法律的規定，結合本地區實際情況，對已經制定的法律和法規進行具體規定的地方性法規。二是地方創制性立法。指除了國家保留的立法權事項以外的其他事項，在堅持貫徹憲法和法律精神的前提下，根據本地方實際情況，先行制定地方性法規，解決當地實際問題。三是地方自主性立法。主要指的是制定地方特色法規。地方自主性立法體現的是不抵觸上位法，不是指以法律和行政法規為依據［2］(P10)。對于地方立法的功能，學界研究較為深入，有學者指出，地方立法的功能、作用如下:細化實施作用;溝通彌合作用;修補充實作用;生成創新作用;特殊調節作用;權力控制作用［3］。但是，隨著社會主義法律體系的逐步形成，地方立法的功能出現了弱化的趨勢，主要體現于地方立法在內容、體制方面存在的問題，為了完善社會主義法律體系，應該注重發揮地方立法的功能.

二、地方實施性立法的功能

地方立法的數量相對較多，其功能發揮也體現得更加明顯。我們認為地方立法一般具有以下幾個功能:細化實施功能、溝通彌合功能、修補充實功能、創新功能和調節地方事務功能。地方實施性立法在具有上述幾項功能的同時，又擁有自己獨特的功能。具體體現在以下幾個方面:第一，主要依據法律、行政法規來細化、實施法律規定。例如大量地方立法以“實施細則”的形式出現在人們面前。第二，保障立法的合理性。通過制定地方實施性立法，在本地方實際的運用中，可以得出中央立法能否做到有效實施，保障立法的合理性。實施性地方立法的功能在不同時期體現出不同的效果，隨著社會主義法律體系的形成，對實施性地方立法的功能提出了新的要求。

但是近些年地方實施性立法的功能出現了一些弱化現象。改革開放20多年來，我國立法取得了較大的成就。但是，隨著立法數量的日益增多，法律、法規和規章之間的重復和互相抄襲現象時有發生，特別是地方立法就更為嚴重。據從事立法工作的人估測，地方立法重復中央立法者，約占地方立法的70% －90%［4］。從實施性地方立法在各地發展的實際情況看，地方立法機關在制定地方實施性立法的過程中，只是機械地復制中央立法的內容。也即我們所說的“立法重復”，這種現象在地方實施性立法中體現明顯，這種簡單地重復使得它的細化功能逐漸弱化。究其原因主要是一些地方只是盲目地追求立法數量，追求自成體系，從而忽視了立法的合理性、必要性與可行性［5］(P78)。這樣同時也造成了立法資源的浪費，也使得法律體系變得混亂與臃腫，破壞了法律體系的邏輯性。

針對出現的這種弱化的趨勢，要積極地消除這種阻礙的因素，發揮地方實施性立法的功能。首先，要正確認識地方實施性立法的性質與功能。不能過多地追求立法數量而忽視立法質量。其次，正確理解“不抵觸”這一原則。實施性地方立法的內容不得與法律法規的原則相抵觸，堅持這一原則關鍵性的一點是:不抵觸主要是要突出地方特色，針對地方實際問題來對法律和行政法規作出具體而細化的規定。第三，要提高立法技術，降低立法成本，注重立法效益評估。加強對立法技術的研究，建立規范的地方性法規立法技術規范。

三、地方創制性立法的功能

創制性立法又稱為先行性立法，也即除了國家保留的立法權事項以外的其他事項，在堅持貫徹憲法和法律精神的前提下，根據本地方實際情況，先行制定地方性法規，解決當地實際問題。地方創制性立法首先具有對中央立法的補充和調節的功能。在不違背法律、行政法規規定的基礎之上，適當地將具有地方特色的先進管理措施和有效服務手段及時地寫進地方法規中，這樣一來，就從法律制度層面上充分確保了地方特色管理與服務在本地普遍實施的合法性與正當性［6］。其次，地方創制性立法具有試驗田的功能。地方創制性立法又稱為先行性立法，由于地方立法機關在制定地方創制性立法的時候，主要解決的是地方事務，因此它的適用空間相對較小，這為后期中央立法提供更多的立法經驗。

實踐中，地方創制性立法的功能逐漸出現弱化現象，表現在首先地方立法抄襲現象嚴重。地方立法抄襲這一現象嚴重影響法制建設，也使得創制性立法無法發揮社會關系調節器的功能。其次出現了一些過度創新、越界創新等。具體表現為一些與國家法律原則和精神相沖突、與市場經濟發展規律相背離的所謂的立法創新:對經濟活動的行政干預過多;濫用立法實行地方保護;部門利益嚴重膨脹等［7］。這些形式造成的后果使得地方創制性立法的功能不能更好地發揮，也降低了法律的權威，浪費了立法成本，偏離了制定創制性立法制定之初的立法目的和精神。

要想進一步發揮地方創制性立法的功能，根據目前階段出現問題的原因來看，應著重做好下列幾方面的工作:首先，要堅持地方立法原則。地方創制性立法應該是在同憲法、法律和行政法規不相抵觸的前提下，根據本地方的實際情況和需求，把重點放在有關發展經濟和完善法制建設上面來。其次，不能超越地方立法權限。地方立法既不能與中央立法相抵觸，同樣也不能越權制定地方性法規。地方立法機關必須依據自己的職權來制定地方性法規，既貫徹落實我國法律、行政法規的精神，又體現地方特色，在進行創新時強化自身的職責，避免出現只注重權力而輕視責任的現象。

四、地方立法功能的創新

社會主義法律體系形成之后，意味著地方立法的重要性提高了。地方立法雖在我國法律體系中處于附屬地位，但是其特有的功能又決定了其在處理地方事務管理的獨立價值。地方立法存在各種形態，但是一般說來，地方立法的功能主要體現在以下幾個方面:一是細化實施功能。地方立法能夠具體細化法律和行政法規的原則性規定。二是溝通彌合功能。地方立法使得法律的理論與實踐結合起來。三是修補充實功能。地方立法能夠及時發現現行立法的不足之處，及時修補和充實。四是創新功能。地方立法可以在解決地方事務時創立新的規則，地方立法能夠為中央立法進行探索與嘗試。

全國各個地區的經濟發展水平不同，在社會轉型期間急需法律來規范各種社會關系。但近些年來卻出現了地方立法功能的弱化現象。地方實施性立法出現了立法重復和立法抄襲現象，使得地方實施性立法不能夠發揮其細化功能，也降低了中央立法的可操作性;地方創制性立法強調的是地方創新，但是如果過度創新或是越界創新，則失去了地方創制性立法作為中央立法試驗田的效能，這樣會導致反差擴大。廣東、上海等地區在進行創制性立法時則在獨創性方面立法有明顯突破。內陸省份嚴格遵守中央立法的精神，缺乏獨創性立法。沿海發達省份有可能出現越權創新，反觀內陸省份，則立法創新不突出。諸如此類的弊端，都是要在完善法制的過程中盡量避免的。在新形勢下，地方立法要進一步發揮其功能，擯棄消極的部分，就必須加強地方立法功能的創新。而地方立法功能的發揮的程度，主要取決于地方立法創新的程度和水平。

地方立法功能的創新十分必要，體現在以下幾個方面:首先，我國現階段的地方立法仍存在重數量而輕質量的現象，需要著眼于提高立法質量。其次，地方立法功能的創新也是提高地方積極性、推動社會發展的有效途徑。隨著社會經濟的快速發展，對于出現的許多新問題，國家法律不能夠及時有效地制定出法規來加以規范，需要由地方立法的方式來進行解決。在地方實際進行推行后，再由國家根據地方實際情況進行審查，進而由國家立法賦予其普遍性的意義。最后，地方立法功能的創新也是地方立法創新的重要推動力量，是完善社會主義法律體系的需要。在我國法律體系中，地方立法處于附屬地位，但是地方立法中越來越多的問題涉及到改革發展穩定中的難點問題。地方立法保證了國家法律的實施，為國家立法積累了經驗。如今，我國的法制建設進入了一個新的時期，因此，更加應該加強和完善地方立法的建設，發揮地方立法的功能。

根據我國目前法治發展的實際情況，地方立法功能的創新主要是通過地方立法創新來實現，應該從以下幾個方面進行突破與創新:首先，要明確地方專屬立法權。合理劃分中央與地方的立法權限，才能夠盡量避免立法越權以及立法重復的現象，發揮地方立法的功能。其次，堅持以立法質量為標準，同時要從公民基本權利以及公平正義出發，關注民生問題。地方立法具有及時性，更應該把握社會問題與時代特征，因此地方立法創新要以圍繞維護社會公平正義，保障公民基本權利為主題，進一步提高立法質量和權利保護范圍。最后，提高立法質量和立法技術，擴大創新的立法空間。在立法質量與立法技術方面，想要提高立法技術，就離不開理論研究與交流。應該加強不同地區對地方性法規立法技術的研究與交流，地方立法者更應該注重研究和借鑒國外關于提高立法技術的方法和措施，提高自身素質，進而提高立法技術水平。

［1］湯唯，畢可志.地方立法的民主化與科學化構想［M］.北京:北京大學出版社，2002.

［2］崔卓蘭，于立深.地方立法實證研究［M］.北京:知識產權出版社，2007.

［3］沈關成.對地方立法權的再認識［J］.中國法學，1996(1).

［4］孫波.試論地方立法的“抄襲”［J］.法商研究，2007(5).

［5］阮榮祥.地方立法的理論與實踐［M］.北京:社會科學文獻出版社，2008.

［6］黃建華，王匯.關于地方人大創制性立法社會功能的多元化探析［J］.池州學院學報，2012(2).

［7］柳經緯，黃洵.關于地方立法創新問題的思考［J］.理論與改革，2004(4).