我國城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民的保障問題研究

陳 璇

(上海理工大學 社會科學學院，上海 200093)

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村地區(qū)逐步演變成城鎮(zhèn)地區(qū)的過程，這一過程主要包括三個方面，一是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化；二是農(nóng)業(yè)勞動向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移；三是非農(nóng)產(chǎn)值在整個國民經(jīng)濟中占主導地位。城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是由生產(chǎn)力變革引起的人口和其它經(jīng)濟要素從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的過程。

城鎮(zhèn)化的主要對象是農(nóng)民，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，農(nóng)用土地大量被征用，許多農(nóng)民正部分或全部失去其賴以為生的土地，并逐漸形成一個新的社會弱勢群體——失地農(nóng)民。失地農(nóng)民再就業(yè)難、增加收入難等問題導致了大量勞動力的閑置，這不僅干擾了社會的穩(wěn)定發(fā)展，而且也阻礙了城鎮(zhèn)化進程的穩(wěn)步推進。

一 城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民就業(yè)狀況概述

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提高到2012年的52.57%，在34年里城鎮(zhèn)化率提高了34.65%，這就造成了政府大量征用農(nóng)用地，大批農(nóng)民成為了失地農(nóng)民。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前我國失地農(nóng)民累計總數(shù)不少于4000萬，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，這一群體還將以每年增加200萬人的速度擴大，預計2020年我國失地農(nóng)民總數(shù)將達1億人以上。[1]

土地是農(nóng)民安身立命的基礎，是其家庭收入最基本、最可靠的經(jīng)濟基礎，也是國家賦予農(nóng)民社會保障的載體。隨著城鄉(xiāng)一體化的推進，農(nóng)民失去土地成為必然，但在沒有建立一整套關(guān)于失地農(nóng)民就業(yè)、生活、養(yǎng)老、醫(yī)療等問題的社會保障制度之前，失去土地，對農(nóng)民而言，就意味著以下三個方面的內(nèi)容。

1.失地等于失業(yè)。

由于歷史和社會原因，許多農(nóng)民就業(yè)觀念傳統(tǒng)、文化素質(zhì)較低。他們在土地以外的其他工作都不太擅長，再加上勞動技術(shù)水平有限，在市場競爭中處于劣勢，使得大多失去土地的農(nóng)民進城務工都很難找到合適的工作。盡管一些失地農(nóng)民有經(jīng)商意識，利用征地補償費自主創(chuàng)業(yè)并就業(yè)，但對于大多數(shù)專業(yè)務農(nóng)者來說，失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位。

目前，我國耕地每年以250到300萬畝的速度被占用為建設用地，如果按人均一畝地推算，以這樣的速度發(fā)展則意味著每年大約有250萬到300萬農(nóng)民失去土地。加上前20多年間的失地農(nóng)民，中國在大約30年的時間里要轉(zhuǎn)化大約1億失地農(nóng)民為非農(nóng)業(yè)人口，這些失地農(nóng)民若沒有得到合適的安置，又將會造成幾千萬的失業(yè)人員。

2.失地等于陷入貧困。

土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的經(jīng)濟基礎，是家庭財富中最主要的經(jīng)濟來源，農(nóng)民失去土地，也意味著損失了一切財富的最初源泉。

某地的失地農(nóng)民們算了一筆細賬：以一個5口之家為例，每年至少要食用3000斤糧食，按市面糧食最低價折算約3000元；100斤食用油也按市面最低價折算約300元；蔬菜也按最低消費至少也要600元。這3項最基本的支出加在一起共約3900元。對于有土地的農(nóng)民來說，糧食、油、蔬菜都是土地里長出來的，不需要花多少錢，而他們失去土地后，這3900元就成為硬性支出，還只是最低生活標準，生活成本驟然增加。

雖然失地農(nóng)民會得到一筆征地補償費，由于補償標準低、層層分流原因，農(nóng)民所得資金非常有限。地方政府怕麻煩往往采用一次性補償安置的方式，這就造成剛失地的農(nóng)民由于對市場經(jīng)濟還不適應，無法快速找到合適的工作，但為補貼家用，往往會將補償費作為生活費花掉。再加上失地農(nóng)民觀念、能力的限制，不知道如何管理使用有限的安置補償費，常常出現(xiàn)在短期內(nèi)就將安置費使用完盡的情況。農(nóng)民就業(yè)沒有崗位，安置費也都用掉，再加上沒有穩(wěn)定的收入來源，很快就陷入貧困狀態(tài)。

3.失地等于失去保障。

我國的農(nóng)村土地對農(nóng)民來講不僅擁有經(jīng)濟價值，還具有很強的社會功能。從現(xiàn)實角度上講，我國的農(nóng)村土地制度對于農(nóng)民來說就是他們的失業(yè)、養(yǎng)老社會保障制度。

然而，農(nóng)民的土地被廣泛征用，使得他們不僅失去了擁有土地所帶來的社會保障權(quán)利，而且失業(yè)后無法辦理再就業(yè)優(yōu)惠證，不能同等地享受城市居民的福利待遇，致使失地農(nóng)民成為一個特殊的邊緣群體；其次，高額的醫(yī)療、教育等費用也讓失地農(nóng)民無力支撐。尤其是占家庭支出比重最大的子女受教育問題，許多失地農(nóng)民的子弟大多要靠借外債來上學，即使有政府和社會愛心人士的扶持，但也只能解決其中少數(shù)人的問題。所以，農(nóng)民失去土地，也意味著失去了千百年來土地的最基本生活保障。由于主客觀的原因，城鎮(zhèn)開發(fā)造成大批農(nóng)民失地又失業(yè)，貧富差距過大，擴大社會不公，這些必然會影響到社會的安定。

二 城市化進程中失地農(nóng)民保障問題的成因

面對我國失地農(nóng)民就業(yè)問題日益突出的情況，為加快解決失地農(nóng)民再就業(yè)，使其過上城市居民的正常生活，因此有必要對城市化進程中造成失地農(nóng)民就業(yè)難的原因進行分析。

1.征地制度缺陷——失地農(nóng)民失業(yè)的必然。

首先，目前各地為減輕安置負擔而普遍采取一次性貨幣安置的方式，即一次性全額給失地農(nóng)民安置補助費，由農(nóng)民自主擇業(yè)，自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險待遇。這種做法操作簡單，給農(nóng)民帶來一定的經(jīng)濟補償，使得他們心理上樂于接受。但一個明顯的缺陷是沒有考慮失地農(nóng)民所要承擔的風險成本，農(nóng)民失地后其生活所需的資料必須依靠市場，市場有許多不確定的風險，比如物價水平上漲會導致農(nóng)民當時獲得的征地補償金遠遠不能滿足現(xiàn)在的生活需要，更不能為失地農(nóng)民提供可靠的生活保障。而且，一次性貨幣補償金直接發(fā)到失地農(nóng)民手中，可能因他們只注重眼前利益或使用不當，對解決就業(yè)反倒成為一個不利因素；其次，征地補償并未考慮失地給農(nóng)民帶來的間接損失。征地補償是以征用前三年平均年產(chǎn)值為依據(jù)來計算的，并沒有考慮農(nóng)地經(jīng)征用后因用途改變所帶來的收益，價值增值部分并未列入到補償標準中。可見，現(xiàn)行農(nóng)民的征地補償費較低，有失公平，使農(nóng)民利益極大受損。

2.保障制度缺陷——失地農(nóng)民就業(yè)的屏障。

第一，在目前我國的二元城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，城市社會保障制度比較完善，但是在農(nóng)村，社會保障制度還處在起步階段。像城市的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險都比較完善，而在農(nóng)村基本仍以家庭養(yǎng)老為主，大病醫(yī)療保險僅在一些有條件的地區(qū)展開，并且覆蓋面積小，保險金額也十分有限；第二，再加上二元戶籍制度，戶籍與各種福利待遇甚至社會保障掛鉤，城市戶籍福利待遇與保障水平遠遠大于農(nóng)村居民，本身就形成了城市與農(nóng)村之間的不平等待遇。比如，失地農(nóng)民雖然在獲得了數(shù)量有限的征地補償，但在其尋找工作的過程中仍然受到許多限制。他們根本不能像國有企業(yè)下崗職工一樣可以享受城市居民最低生活保障，更不能享受失業(yè)職工的其他社會保障待遇。這種不平等待遇不僅損害了失地農(nóng)民的利益，而且無形中增加了他們再就業(yè)的難度，這使得他們成為城市中的一個邊緣群體，處于社會保障的真空地帶。

3.培訓制度缺陷——失地農(nóng)民就業(yè)的瓶頸。

農(nóng)民的勞動素質(zhì)和技能問題，一直是困擾失地農(nóng)民就業(yè)的瓶頸。失地農(nóng)民突然從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，除了農(nóng)事勞動，基本不具備其他專業(yè)技能，而且大多數(shù)失地農(nóng)民文化程度較低、競爭意識落后，在城市工作崗位上明顯處于弱勢。一些農(nóng)民貪圖眼前利益，認為拆遷后在短時間內(nèi)可以獲得一筆不小的安置費，便不愿意從事勞動和工作，再加上受傳統(tǒng)觀念影響，認為是政府導致其失去土地，更不愿意積極尋找生活出路。他們往往在短期內(nèi)將有限的安置費揮霍一空，徹底把自己推到社會貧困者和完全失業(yè)者的行業(yè)，然后將所有希望寄托在政府身上，自己則消極地“等、靠、要”。此外，有些農(nóng)民脫離了土地進入到二、三產(chǎn)業(yè)中，但由于職業(yè)技能缺失，大多只能從事科技含量低、勞動強度大、勞動替代性極強的職業(yè)，這實際上是一種隱性失業(yè)。

三 城市化進程中失地農(nóng)民保障問題的對策研究

失地農(nóng)民的就業(yè)問題已成為社會關(guān)注的焦點，它的解決不僅關(guān)系到社會的穩(wěn)定，也關(guān)系到城市化能否順利推進。黨的十八大報告中強調(diào)：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進城鄉(xiāng)共同繁榮”。[2]

因此，政府及相關(guān)部門應采取相應措施，切實保護好失地農(nóng)民的利益，解決他們的后顧之憂，使城市化與農(nóng)民的就業(yè)矛盾得到轉(zhuǎn)化與協(xié)調(diào)，真正解決好失地農(nóng)民的再就業(yè)問題。

1.完善土地征用制度。

征地補償是征地過程中的核心問題，直接關(guān)系到被征地農(nóng)民的利益與征地工作的順利進行。目前，我國土地征用制度改革的主要內(nèi)容是，切實改變現(xiàn)行土地征用補償標準嚴重偏低的現(xiàn)象，改革過去“一刀切”的賠償標準，實行有差別的補償標準。主要有三種形式：第一種是純行政行為的補償。測算失地農(nóng)民在未來年的基本生存成本，將其定為“征地補償?shù)拙€”。然后通過政府給予行政補償，補償金不能低于征地補償?shù)拙€，必須滿足失地農(nóng)民的基本生活需要，且足額直接交付農(nóng)民使用。這種補償方式將過去從補“地”為主轉(zhuǎn)向以補“人”為主，切實解決了失地農(nóng)民的基本生存問題；第二種是市場化行為的補償。即通過中介機構(gòu)評估土地價值，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律進行土地征用，以市場化的行為解決失地農(nóng)民的社會生活保障問題；第三種是半市場化行為的補償。這種行為是在市場定價不可行的情況下，放棄按原土地用途的價格進行補償，以被征用土地30到40年的預期收益為基礎給予補償，更加重視農(nóng)民的間接損失利益。[3]

2.建立失地農(nóng)民的社會保障。

要改變一次性貨幣安置為主的做法，遵循“以土地換保障”的原則，建立失地農(nóng)民社會保障制度。包括四方面內(nèi)容: 一是最低生活保障制度。要將所有符合條件的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，保證應保盡保，將符合條件的農(nóng)村失地農(nóng)民納入農(nóng)村最低生活保障；二是養(yǎng)老保障制度。采取政府出一點、集體補一點、個人繳一點的統(tǒng)籌方式。政府從土地出讓金支出，直接劃入社會統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑用。集體、個人則分別從土地補償費、安置補償費中支出，直接進入個人賬戶；三是失業(yè)保險。征地單位為在勞動年齡段已參加養(yǎng)老保險且符合其他規(guī)定條件的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員辦理失業(yè)保險，并由社保機構(gòu)發(fā)放失業(yè)保險金；四是醫(yī)療保障制度。實行統(tǒng)籌基金和個人賬戶相結(jié)合的方式，個人賬戶用于一般醫(yī)療，而醫(yī)療費超過一定的比例，由社會統(tǒng)籌基金按照個人負擔統(tǒng)籌部分的比例支付，不足部分，由本人負擔余額。[4]只有切實解決失地農(nóng)民的社會保障問題，才為他們的長遠發(fā)展拓展空間，進而形成“以土地換保障、以保障促就業(yè)、以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。[5]

3.加強失地農(nóng)民的就業(yè)培訓。

失地農(nóng)民的生存權(quán)問題由社會保障制度的完善來確保，而失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)問題則由就業(yè)培訓制度來保障。相對于城市下崗職工和失業(yè)人員而言, 失地農(nóng)民更是就業(yè)的弱勢群體，不僅因為農(nóng)民就業(yè)觀念和紀律行為與工業(yè)化城市化的要求有一定距離，而且他們過去具有的勞動技能在城市化后也失去用途。首先，從源頭抓起，失地農(nóng)民進城后，其子女入學同城鎮(zhèn)居民子女一視同仁，共享城市教育資源；其次，應通過培訓引導失地農(nóng)民適應市場競爭，轉(zhuǎn)變思想意識，由原來的那種散漫的小農(nóng)意識轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應社會化大生產(chǎn)的紀律性、組織性強的現(xiàn)代企業(yè)管理意識；再次，加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為主的就業(yè)培訓，各地財政應建立農(nóng)民培訓職業(yè)技術(shù)資金專項，充分利用公共財政資源，開展免費培訓，從根本上提高失地農(nóng)民技能水平，使失地農(nóng)民至少掌握一種非農(nóng)業(yè)技能，以便他們能夠憑借一技之長在激烈的市場競爭中謀取一份養(yǎng)家糊口的工作；最后，進行一些切實可行的創(chuàng)業(yè)技能培訓，鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，并在資金稅收、場地收費等方面予以扶持，增強他們自主創(chuàng)業(yè)的信心，拓展失地農(nóng)民的就業(yè)渠道。

綜上所述，我國城市化建設已經(jīng)取得了一些成就，但是在取得成就的同時仍面臨嚴峻的社會矛盾和問題。因此對失地農(nóng)民的就業(yè)問題處理仍是今后黨和國家工作任務的重中之重，切實解決好失地農(nóng)民的再就業(yè)問題，為失地農(nóng)民提供生存和發(fā)展的社會保障，對于加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮具有重要意義。

[1]李富田.失地與失業(yè):城市化進程中失地農(nóng)民就業(yè)狀況調(diào)查[J].江漢論壇,2010(2).

[2]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[R].北京：人民出版社,2012.

[3]王丹.征地補償及其標準問題研究[D].南京師范大學,2007.

[4]涂文明.社會保障模式的選擇和建構(gòu)[J].理論導刊,2004(12).

[5]薛麗培.基于失地農(nóng)民就業(yè)安置制度創(chuàng)新研究[D].廈門大學,2009.