城鄉發展一體化視角下的我國農村土地流轉現狀及對策研究

(鹽城師范學院 經濟法政學院，江蘇 鹽城 224051)

城鄉統籌是科學發展觀的重要內容，位居“五統籌”之首，黨的十八大報告則將城鄉統籌進一步概括為“城鄉發展一體化”，報告第四部分“加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式”中第四點指出，“城鄉發展一體化”是解決“三農”問題的根本途徑。土地是城鄉經濟社會發展的重要基礎性和稀缺性要素，土地自由流轉可以提高資源配置效率，促進勞動力要素的流動和農業生產效率的提高。當前，農村土地流轉中存在著土地流轉不暢、流轉不規范、違法違規現象時有發生、農民權益受到侵害等問題，制約了農村土地流轉在推進“城鄉發展一體化”中的作用。

因此，將農村土地流轉置于“城鄉發展一體化”這一新的精神與背景下，結合黨的十八大報告中提出的“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”、“依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權”、“發展多種形式規模經營”[1]等具體要求，研究、建立科學、規范、有序的符合我國城鄉發展一體化要求的農村土地流轉模式，具有較大的理論價值和實踐意義。

一 “城鄉發展一體化”與農村土地流轉的關系

“城鄉發展一體化”是指通過城鄉之間的資源與生產要素的統籌規劃建設，打破城鄉二元結構，實現以城帶鄉，城鄉互動，使農民由農村向城鎮集中，工業由分散往園區集中，耕地由一家一戶經營向規模經營集中，公共設施由城市向農村延伸，公共財政由城市向農村覆蓋，現代文明由城市向農村傳播，逐步實現“農業現代化、農村城市化、農民市民化” 的進程，使整個城鄉經濟社會呈現全面、協調、可持續發展。這一過程包括城鄉規劃一體化、產業發展一體化、基礎設施一體化、公共服務和社會管理一體化、就業和社會保障一體化等幾個方面，最終實現城鄉間的經濟一體化。[2]從這個層面上來說，城鄉發展一體化既是一種指導中國城鄉發展的戰略方針，也是城鄉發展的過程，更是城鄉發展的目標。

不難發現，城鄉發展一體化客觀上要求土地、資金、勞動力等社會生產要素在城鄉之間合理流動與科學配置。由于土地資源的有限性和地理位置的固定性，土地資源要素的配置在城鄉發展一體化戰略中的重要性尤為突出。科學的土地資源配置機制是實現城鄉發展一體化的重要保障，而土地流轉則是實現土地要素合理配置的必要環節。

可見，土地流轉是深化農村改革，推進城鄉發展一體化進程的重要突破口和切入點。農村土地的科學流轉促進農業生產要素的合理分配，有利于發展農業規模經營，實現土地、資本及勞動力等要素的優化組合，使農村增活力，農業增效益，農民增收成，進一步縮小了城鄉間差距，最終推進城鄉發展一體化的進程。具體表現為：

第一，農村土地流轉有利于提高土地利用率，而城鄉發展一體化的核心在于正確統籌人地關系，充分發揮農村土地資源的最大效益。城鄉發展一體化，關鍵就是要城鄉的發展差距基本消除和明顯縮小，在城鄉之間形成地位平等、開放互通、互補共促、共同富裕、共享文明的發展格局。我國的基本國情是人多地少，農村土地流轉為城鄉發展一體化戰略的實現提供了契機。

第二，農村土地流轉有利于增加農民收入。通過土地流轉，可以使農民的土地承包經營權實現價值最大化，使農民能夠最大限度地獲取土地承包經營權流轉產生的收益，進一步拓寬了農民獲取收益的渠道，從而增加了農民收入。[3]通過土地流轉，可以使農民擺脫土地的束縛，實現農村勞動力向第二、三產業的合理轉移，降低農業人口的比例，實現農民向產業工人的轉變，為實現城鄉發展一體化提供了條件。

第三，農村土地流轉有利于推進城鎮化進程。小城鎮建設是實現城鄉發展一體化方略的重要舉措，土地的科學流轉可以提高土地利用效率、實現集約和節約用地，不僅有利于小城鎮建設的展開，還有助于傳統農業經濟的工業化轉換，繼而改善農民的生活狀況，推進城鄉發展一體化。

二 “城鄉發展一體化”中的農村土地流轉現狀

1.農村土地流轉的模式演變。

我國農村土地流轉的形式經歷了從單一走向多樣化的轉變。1984年初次認可農村土地流轉的《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》中，僅僅提到“轉包”一種流轉形式。2003年3月1日實施的《中華人民共和國農村土地承包法》第32條規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，第42條又規定：“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產。”2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權”，不僅確認了更多流轉形式，并且在表述中為農村土地流轉模式的創新留下了空間。這次會議之后，全國各地放開手腳在實際中大膽探索農村土地流轉的新模式，這一過程中，地方政府成為創新農地流轉模式的主角，這很大程度上使農村土地流轉模式改革從“誘致性制度變遷”開始轉向“強制性制度變遷”。近年來全國各地積極探索的土地流轉方式多樣，如“反租倒包”、“兩權”抵押、“兩田制”、“股田制”、“宅基地換房”、“土地換社保”、“土地銀行”等等。

需要注意的是，2005年至今每年的中央“一號文件”都有農村土地流轉問題的相關規定，其中2013年中央“一號文件”《中共中央、國務院關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見》則進一步明確提出要“堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營”。[4]

2.農村土地流轉的總體特征。

(1)土地流轉形式多樣化、流轉過程市場化。目前農村土地流轉主要以轉包、轉讓、互換、出租、委托第三方經營、后租倒包、土地股份等方式為主，個別地區還出現了土地信托和土地季節性流轉等方式。同時，為了體現公平與效益，各地政府都積極鼓勵一些涉農企業參與農村土地流轉，嘗試以企業化、市場化的運作方式謀求農地流轉的新突破。

(2)土地流轉呈現規模化。為了提高土地的使用效率，各地種植大戶、龍頭企業、農民專業合作社等主體多采取集中連片流轉土地，擴大生產基地，租用成片土地實行集中、規模經營，經過流轉過的農村土地規模經營明顯。

(3)土地流轉差異化明顯。我國農村土地流轉的程度呈現出區域性的差異，經濟比較發達的沿海地區要高于經濟相對落后的中西部地區，即使在同一地區，也因為工業化和城鎮化程度的不同而存在著差異。如江蘇省的蘇南地區農村土地流轉率明顯高于蘇北，根據統計的土地流出率，蘇南是蘇北的4倍，是蘇中的1倍。截止2009 年底連云港市的農村土地流轉率僅為9.3%，常州金壇市的土地流轉面積達14.95 萬畝，占承包面積的31.9%，蘇州吳江市2010 年的農村土地流轉占耕地面積的比例達到80%以上。[5]

3.農村土地流轉中的主要問題。

(1)土地產權不明晰。我國《憲法》及《土地管理法》等現行法律關于土地產權的模糊規定導致了集體土地所有權主體多樣化和實質上的土地所有權主體虛置，使農村土地產權缺失了重要的產權內涵，農村土地產權的可讓渡性受到限制，產權主體自由支配自己財產的權利被限制，難以足額得到產權流轉帶來的利益。

(2)政策法規不明確。我國農村土地流轉雖有相關法律法規和政策支撐，但這些規定往往過于籠統，缺乏可操作性。農村土地流轉的產權如何界定，流轉參與各方的權利、義務如何明確，流轉中涉及的利益關系如何協調，農村土地流轉應該采用什么樣的模式等問題在立法上依然存有較大盲區。

(3)流轉程序不規范。農民在流轉中往往處于劣勢，土地流轉以口頭協議形式居多，書面合同相對偏少。很多農民即便簽訂了合同，也存在手續不規范，條款不完備等問題，極易引發流轉糾紛，另外土地流轉的備案和變更登記制度亦有疏漏。

(4)配套制度不完善。目前多層次的農村社會保障制度尚未完全建立，這使得農民在土地流轉中顧慮較多，因為在社會保障不到位的情形下，農民依然視土地為重要的生活資料甚至是唯一的生活保障。毫無疑問，這在相當程度上，妨礙了農村土地流轉的有效開展，也不利于城鄉發展的一體化。

三 “城鄉發展一體化”中的農村土地流轉建議

城鄉發展一體化是一項浩大的系統工程，是破解我國三農問題的根本方法，其中，加速土地合理流轉，促進土地適度規模經營及保障農民權益又是重中之重。筆者主張從以下幾方面嘗試農村土地流轉制度的完善。

1.健全土地管理的法律法規，構建清晰的農村土地產權制度。

產權清晰是土地科學合理流轉的前提。目前，我國農村土地產權制度在不同的法律法規中規定不盡統一，如《憲法》第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家的以外，屬于集體所有”；2002年通過，2003年3月1日實施的《中華人民共和國農村土地承包法》第十二條規定：“農民集體所有的土地……由村集體經濟組織或者村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。村集體經濟組織或者村民委員會發包的，不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的土地的所有權。國家所有依法由農民集體使用的農村土地，由使用該土地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包。”而1986年通過，1987年1月1日施行的《民法通則》第七十四條第二款又規定：“集體所有的土地……由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有。”從這些法條中，不難發現，我國農村土地所有權主體包括鄉(鎮) 農民集體經濟組織、村農業生產合作社、村民委員會和村民小組等。顯然，所有權主體的規定比較隨意，在實踐中往往導致村民個人沒有權利，土地怎么流轉，如何補償均由這些所謂的“組織”說了算，而這些“組織”又極易受到上級政府乃至個人的左右，最終使得農民個人利益得不到有效保障，這顯然不符合農村土地產權制度立法的本意。

因此，筆者主張，取消農村土地由鄉、村以及村民小組三級所有的法律規定，將農村土地所有權明確界定為村集體所有，強調這種村集體所有是全體村民的共同所有，共同享有土地所有權的全部權能(占有、使用、收益、處分)。

2.科學設定土地流轉機制，適當取消土地流轉限制。

科學的農村土地流轉機制必須以市場為基礎，遵循競爭、公平及有償自愿的原則。其一，建立農村土地產權交易和流轉市場。如可以在縣、鄉鎮設立兩級農村土地流轉管理服務中心，其功能與城市土地流轉服務中心一致，建立城鄉一元化土地流轉市場，使農村土地流轉突破地域限制，向規模化轉變，促進農村土地流轉的有序快速進行。其二，取消土地承包經營權的轉讓須經發包方同意這一限制性規定。我國《農村土地承包法》規定，承包人將承包合同轉讓給第三者須經發包人同意。這是基于土地承包經營權系債權性質而言的，因為在債權中，債務的讓與必須征得債權人的同意，但是，我國《物權法》已經明確了土地承包經營權屬用益物權性質，因此，承包人當然享有自主流轉其土地承包經營權的權利，而無需征得發包方的同意。其三，建立合理的市場化土地流轉價格機制。要按照市場供需的價值規律，建構合理的農村土地流轉價格評估機制，同時要從保障農民利益的角度出發，建立公平的農村土地流轉利益補償制度。

3.建立城鄉一體的社會保障體系，解除農民的后顧之憂。

土地流轉能否順利開展，最終取決于流轉雙方的流轉意愿，而農戶參與土地流轉的意愿，必然涉及其對土地經營的比較收益的考量。雖然，隨著城市第二、三產業的發展和農村城鎮化、工業化的推進，農民收入來源多元化，農民對于土地的依賴性降低，但是，在我國城鄉二元的經濟和社會體制總體上還未根本解決的背景下，土地仍然是農民重要的生存依托。特別是在經濟相對落后的貧困地區，土地經營收入仍然是構成農戶家庭收入的主要來源，土地承載著農民的各項社會保障功能。因此，必須加快建立和完善城鄉一體的統籌機制，使農民擺脫對土地的過分和單純的依附，為促進農村土地流轉提供資源供給。當然，城鄉一體的社會保障機制的構建是一個復雜的系統工程，涉及到城鄉社會生活的方方面面，如建立和完善農村合作醫療制度、最低生活保障制度、農村養老保險制度等。只有在農村“土地保障”向“社會保障”的轉型完成，解決了農民的后顧之憂后，農村土地流轉方能持續健康規模地發展。

4.準確定位政府在土地流轉中的角色，強化服務和管理職能。

在城鄉一體化的進程中，政府必須找準自己的定位，進行必要的職能改革，明確在農村土地流轉中的角色。

筆者認為，政府的職能應由以往單一的強調管理轉為服務和管理并重，并堅持以市場為主導、農民為主體的基本方向。首先，政府在農村土地流轉中要秉承服務農民的原則，強化服務職能。如政府要努力健全土地承包經營權流轉市場，搭建土地流轉平臺，提供適時的土地流轉信息，提供土地承包經營權流轉合同范本等，加強農村土地流轉服務體系建設。其次，政府還要改進農村土地流轉的管理職能，要將重點放在嚴格審查土地承包經營權流轉程序，依法糾正不規范的侵害農民權益的土地流轉行為上。

黨的十八大報告對加快城鄉發展一體化體制機制、發展現代化農業、增強農村發展活力和加大強農惠農富農政策力度等方面提出了新要求，這為土地承包經營權流轉提供了新契機。筆者相信，只要我們按照十八大報告所指明的方向，在城鄉發展一體化的總思路下，因地制宜，務實推進，農村土地流轉的新時代必將到來。

[1]胡錦濤.在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665_5.htm，2012-11-17.

[2]尹煥三.“城鄉一體化”發展的政策取向與路徑選擇[J].東方論壇,2010 (3):106-111.

[3]肖彬.淺議土地承包經營權流轉的意義[J].法制與社會,2008(7):239.

[4]中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2013-01/31/c_124307774_4.htm，2013-01-31.

[5]何鋼.城鄉一體化進程中江蘇農村土地承包經營權流轉問題及對策研究[J].農業經濟,2012(3):69.