協商民主視域下人民政協科學化建設研究

張國獻

(河南財經政法大學思政學院，河南鄭州450002)

黨的“十八大”報告指出:“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”“堅持社會主義政治制度的特點和優點，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化。”人民政協是實現社會主義民主政治的重要形式，要深入貫徹落實“十八大”精神，必須推進人民政協科學化建設。

一、人民政協科學化建設中的現實問題

近年來，人民政協科學化建設不斷加強，制度建設內容不斷升華，體系不斷完善，各項工作更加科學和實用，基本上做到了履行職能有章可循，開展工作有制可依，但在具體操作過程中仍存在一些薄弱環節。

(一)黨政協商不規范

2006年2月，中共中央頒發的《關于加強人民政協工作的意見》指出:“人民政協政治協商的主要內容是:國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題;各黨派參加人民政協工作的共同性事務和政協內部的重要事務，以及有關愛國統一戰線的其他重要問題。”但是有的地方政協召開政治協商會議并沒有充分發揚民主，而是以通報代替協商，以個別問題的交流代替重大問題的協商，以黨派協商代替政協協商，其在一定程度上弱化了政協職能的發揮。從現有的協商形式來看，有關協商議題的提出主要來自黨委、人大和政府，呈現一種明顯的單向性，而很少有《政協章程》規定的各民主黨派、人民團體和各族各界人士將有關重要問題提交協商的形式。如果各民主黨派能從單項協商轉向雙向協商，由被動轉向互動，必將促進人民政協的發展。

(二)民主監督有“缺位”

民主監督是人民政協的重要職能，是依法治國的有效保證，是發展社會主義民主政治和建設社會主義政治文明的重要途徑。但是，有些地方政協在實際操作中“缺位”、“失位”現象還時有發生，因種種顧慮不愿監督，或因把握不好“度”而不善于監督等情況仍不同程度地存在。人民政協民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施以及重大方針政策的貫徹執行，對國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。充分發揮人民政協民主監督主體作用，有利于決策的民主化、科學化，有利于防止和消除腐敗現象，促進廉政勤政建設。但是，當前民主監督較為薄弱，嚴重影響了政協職能的發揮。有些政協委員的民主監督意識不強，認識不到位，有的是不愿監督，有的是不敢監督，同時還存在著監督不力的情況，監督的內容也是一些無關緊要的以及和老百姓切身利益無關的事，導致重大事項、重點部位、重要環節監督缺位。

(三)協商制度不完善

制度問題是帶有根本性、全局性的問題。近年來，全國政協主動爭取中共中央支持，先后轉發或下發了《關于政治協商、民主監督和參政議政的規定》、《提案工作條例》、《關于辦理政協提案的意見》等規章制度，在政協履行職能的實踐中發揮了巨大作用。但也存在一些不容忽視的問題，比如，政協的建議案辦理起來隨意性很大，有的上報后就沒了下文，直接影響其作用的發揮。實際操作中還存在認識上的模糊性、工作上的隨意性、運行上的單一性等問題，時常出現“一頭熱”或“一廂情愿”的現象，使“決策前”、“實施前”、“通過前”的政治協商、民主監督、參政議政未能按工作計劃落實和實現制度要求的目標。

(四)協商程序不科學

近年來，政協履行職能程序化建設確實取得了不少成績，特別是近幾年來，為了增強人民政協履行職能的實效，推進社會主義民主政治建設，人們在履行政協職能制度化、規范化的基礎上，又提出了履行政協職能的程序化，并在實際工作中邁出了重要步伐。但在現實中卻存在著許多問題:在認識上重視較高，在實踐中探索較少;對主體進行程序性規定較多，對客體進行程序性規定較少;程序規定中零散性的較多、系統性的較少，籠統性的較多、可操作性的較少，正面引導性的較多、反面制約性的較少。有的黨政領導重視和支持政協參政議政的意識較弱，主動向政協出題目、交任務、壓擔子不夠，重要課題委托政協去完成的不多;對政協報送的調研報告、建議案、反映的社情民意等有的未納入督辦程序，落實和反饋不夠。經政協推薦的擔任有關部門特邀監察員、檢查員、審計員、咨詢員、教育監督員的委員，由黨政部門組織開展的活動不夠規范，程序不夠嚴密;關于政協民主監督的履行，有的委員思想上還存在著怕“惹麻煩”、怕“添亂”、怕“得罪人”等種種顧慮，對決策實施過程中的監督，對國家機關和工作人員履行職責、遵紀守法、為政清廉情況的監督還不到位;對政協建議案、調研報告以及委員反映的社情民意，該如何辦理、落實和反饋，該由誰來具體負責，沒有人負責又該如何處理等問題，提出的反面制約性的措施還比較少。

現實中的這些問題，都需要在認真總結的基礎上，進一步深入研究，作出明確規定，提出更加清晰、更具可操作性的意見，促進人民政協科學化建設。

二、多維視角:影響人民政協科學化因素分析

人民政協科學化建設成績很大，存在的問題也不少。問題的根源是多方面的，既有思想認識問題，也有現實體制問題，既有理論研究的不足，也有自身重視不夠的問題。

(一)沒有按科學發展觀的要求正確認識人民政協科學化建設

科學發展觀的提出，為人民政協圍繞一個中心，服務大局提供了良好的機遇，為廣大政協委員施展才干、發揮作用提供了廣闊的舞臺，也為政協工作探索新思路、開拓新局面提供了有利條件。但是在推進人民政協科學化建設中，各級政協還沒有切實用科學發展觀來指導工作，還沒有按科學發展觀來指導科學化建設，履行職能還停留在以前的經驗的基礎上。雖然也有計劃、有重點地學習黨的理論和人民政協理論，但滿足于學文件、讀材料，缺乏深層次上的研究和分析。對科學理論特別是科學發展觀的科學內涵和根本要求領會得不夠透徹，學習的效果不夠明顯，科學發展觀理論與政協工作實踐結合得不夠好，在履行職能的過程中把握規律性、體現科學性、富于創造性還不夠。

(二)人民政協理論研究的相對滯后性

理論研究是對客觀事物本質及其運動規律的科學揭示，它既是實踐的總結，又是實踐的向導。人民政協成立60多年來，在政協理論體系方面經過毛澤東、周恩來、鄧小平等老一輩革命家的開創奠基，經過以江澤民為核心的第3代中央領導集體和以胡錦濤為總書記的中央領導集體的不斷豐富發展，經過各級政協組織和廣大政協委員的不懈實踐和探索，已形成了一個基本的理論體系。多年來，政協各級組織、政協工作者和相關專家、學者都敏銳地看到開展政協理論研究的重要性，并進行了有益地探討，取得了不少成果。但是，從總體上看，政協理論研究滯后于工作實踐，許多理論問題還有待深入研究。有些是重大的基礎性理論問題，如履行三項職能，從政協章程上看是清楚的，但在實踐中還存在著與黨委、政府、人大的協調銜接問題以及如何增強實效的問題。有些是新問題，如政協如何在政治文明建設中發揮更大的作用，如何在實現“中國夢”中發揮特殊優勢等。有些是政協正在實踐，迫切需要進行理論總結，如民主評議活動、委員學習活動、委員的教育和培訓、委員的考核和管理等都需要深入研究。

(三)正確認識和理解人民政協科學化建設的過程性

正確認識和理解人民政協科學化建設需要一個過程。對這個問題在理解和認識上存在著兩個誤區:一是主要來源于政協組織外部，認為人民政協科學化建設問題是政協組織的“內部事務”;二是主要來源于政協組織內部，認為人民政協科學化建設帶有一定的制約性，黨政部門如不遵守，要追究責任。人民政協政治上的巨大包容性和廣泛的社會參與性，決定了人民政協科學化建設是履行政協職能主客體雙方的事情，是主客體雙方應共同遵守的規定，是對雙方行為的制約。人民政協的性質、地位決定了這種制約不帶有法律的強制性，是一種程序性制約。這種探索的過程是人民政協科學化建設不斷成熟和完善的過程，其中存在的問題是暫時的和發展的，這些問題隨著我國民主政治建設進程的推進會逐漸得到解決。

制度化、規范化、程序化是提高政協工作水平，加強政協科學化建設的需要。近些年來，各級政協在履行職能方面做了大量工作，探索出了許多好的經驗。但按照中共中央和形勢發展對政協工作的要求來衡量，還有較大的差距，需要進一步健全和完善切實可行的規章制度，在新的歷史條件下保證政協自身活動的高效、有序，保證政協工作在制度化、規范化、程序化的軌道上良性運轉。

三、積極推進政協科學化建設的機制選擇

(一)踐行群眾路線

黨的領導是人民政協和協商民主的最大特色。群眾路線是中國共產黨的基本工作方法和工作路線。堅持群眾路線既是黨的宗旨的體現，也是人民政協和協商民主發展的內在要求和重要動力。協商民主是中國特色社會主義民主政治的重要實現形式。健全協商民主必須突出群眾路線這個靈魂和主線。群眾路線是人民政協和協商民主的靈魂，是貫穿于協商民主過程中的主線，協商民主的過程就是堅持群眾路線的過程，就是從群眾中來、到群眾中去的過程。要把黨的活動扎根到各個階層中去，扎根到人民群眾中去。把群眾思維滲透到黨的工作中去，變成每一個黨員和領導干部的生活方式。堅持群眾路線，加強人民政協科學化建設要形成長效機制。讓協商民主成為人民政協決策的必要程序，讓人民政協決策的過程變成向人民群眾反復征求意見的過程，把群眾路線貫穿于人民政協決策的各個環節之中。要深入研究社會價值觀多元化、格局復雜化、利益訴求碎片化情況下群眾概念的科學含義，克服政協干部在實行群眾路線時的迷茫。要明確群眾路線的對象。不論強勢者還是弱勢者，不論基本階層還是新型階層，都要納入人民群眾的范疇。擴展協商民主的領域，把協商民主的觸角從政治經濟等重大政治事務延伸到平常百姓的社會生活中，人民政協要在一切與公共利益相關的公共事務中走群眾路線，協調不同利益群體之間的關系，主動和提前介入利益分配活動，充分關注各方的利益訴求，組織協商對話或民主對話，進行多層次、全方位、常態化的協商溝通，尋求社會的團結與共識。在社會建設和化解矛盾的實踐中，依靠群眾的力量，逐漸杜絕官僚主義歪風，根治形式主義頑癥，走出一條中國特色的人民政協科學化建設之路。

(二)健全協商制度

實現人民政協科學化，制度是保障。“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，圍繞團結和民主兩大主題，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，更好地協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局。”［1］如政協履行職能的總體制度，包括關于進一步加強政協工作的決定和推進政協工作制度化、規范化、程序化的意見，人民政府關于支持政協工作的意見，政協政治協商、民主監督、參政議政實施細則，政協提案工作條例等;政協內部運行的規范性制度，包括政協常委會工作規則，秘書長工作規則，專門委員會通則，各專門委員會工作細則，各種例會制度，政協機關各項規章制度，委員視察制度，聯系委員制度，加強與民主黨派聯系制度等;政協與黨委、政府雙向聯系的規范性制度，包括黨委領導參加政協例會制度，政協與人大常委會、政府相互聯系制度，四套班子秘書長聯席會議制度，黨政領導同志與政協委員懇談會制度，政協提案辦理制度等;政協各項工作的激勵制度，包括優秀委員和先進委員、組評比表彰制度，優秀提案和提案先進承辦單位評比表彰制度，有突出貢獻的政協委員和調研獻策優秀成果獎勵制度等。要注意制度的可操作性，完善制度建設，應根據全國政協的有關規定，借鑒外地政協行之有效的經驗，從本地實際情況出發，把握可行性，力求具體明確，簡單易行，便于操作;要注意維持制度的嚴肅性，制定制度重要，落實制度更重要，制度一旦建立起來，就要督促檢查，抓好落實。

(三)細化協商程序

“十八大”報告指出:“加強同民主黨派的政治協商。把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中，增強民主協商時效性。深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商。”要進一步量化、細化工作目標和任務。地方政協組織要結合實際，找準在科學化建設中的突破口，量化、細化工作目標和任務，突出重點，全面、穩步推進。比如協商工作，要抓好政府工作報告的協商，以及黨政送交人民政協的協商內容。監督工作應區別于人大的法律監督、人民群眾的社會監督，應重點組織好對政黨的監督，并對監督的效力、效果評價、反饋機制等作出具體的規定。對社情民意、言論自由、思想表達自由也應提供充分的保證，使政協真正做到能“議大事、議國事”。加強政協委員權力方面，調查調研和公務活動經費數額要明確，支持保護持證視察。要根據履行政協職能的主要形式，逐個破解，逐條分析，使制度規定更加具體、程序規定更加明確。在程序法的立法過程中，要成熟一個，制定一個，而不是整體推進。

(四)建立學習培訓機制

各級干部特別是新走上領導崗位的年輕干部，必須加強對統戰政協理論政策的學習，不斷提高貫徹執行基本政治制度的堅定性和自覺性。各級黨委理論學習中心組要把政協理論作為重要學習內容。要將各級黨政干部政協理論的學習納入干部考試考學內容。各級黨校和社會主義學院要把政協理論列入黨政干部培訓和教學計劃，開設專題教學。黨校自身要加強教學研究，培養專職教師，確保統戰政協理論教學的質量和效果。黨委宣傳部門要把政協理論政策列入宣傳工作整體計劃，重視宣傳人民政協工作。努力提高政協委員的政治素質和參政議政水平。要通過各種形式幫助委員了解有關情況，為委員知情、履行職責創造良好的條件。要通過各種有效形式，采取有力措施，政協委員所在單位要積極支持他們參加政協組織的各種活動，在時間、經費等方面予以必要的保障。政協委員要深入實際調查研究，密切聯系自己所代表的黨派、團體、界別及有關方面群眾，積極反映他們的意見和要求。政協黨組要按照黨委統一部署和政協章程規定，配合黨委組織和統戰部門研究換屆時有關界別設置、政協委員名額、人選和常務委員人選以及屆中委員調整的有關問題，并提出建議。

［1］李祥營．人民政協工作的科學化(一)［J］．政協天地，2010(10)．