生態服務市場補償的理論蘊含與制度構建

汪海燕，李卓垚

(1．南京林業大學經濟管理學院，江蘇南京210036;2．湖北省社會主義學院，湖北武漢430062)

《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出，按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制。2010年《生態補償條例》被列入國務院立法工作計劃，2011年底草案框架稿出臺，但至今無實質進展。2013年《環境保護法修正案》(草案二次審議稿)第24條明確規定:國家建立、健全生態保護補償機制。近10年來，我國先后啟動實施退耕還林、退牧還草、天然林保護、京津風沙源治理、青海三江源自然保護區等具有生態補償性質的重大生態建設工程，總投資達7 000多億元，其中用于各種補助性質的支出3 000多億元。但是環境治理的效果并不理想，生態惡化的趨勢并未得到有效控制。我國目前尚處于經濟、社會和生態建設矛盾尖銳對立的階段，能夠用于生態治理的公共財政投入有限，在資金約束條件下應考慮在政府補償之外構建市場補償機制，解決生態服務外部性內化問題。

一、生態服務市場補償的內涵與運行條件

環境資源問題的經濟根源在于其外部性，包括正外部性與負外部性，而解決外部性的根本方法就是使成本——收益內化。圍繞外部性內化的途徑，產生了不同主張。庇古理論認為外部性存在意味著市場失靈，應由政府通過征稅、補貼等手段加以解決。科斯理論認為，外部性內化的途徑選擇應遵循交易費用最低原則，政府管制只是可能的選擇之一。運用市場機制，以產權界定為切入點解決環境污染問題，無須政府干預，不僅有助于實現社會福利最大化，減輕政府的財政負擔，而且有利于資源與環境的合理利用和保護。

生態服務的公共品屬性一方面可能導致過度使用，從而出現“公有地的悲劇”;另一方面又可能導致生態服務的供給不足。因此，需要運用市場補償機制實現受益者付費，提供低成本的生態產品。但是，生態服務的公共品屬性導致產權難以界定或者界定成本太高，市場機制的運用必須滿足特定的限制條件。僅在準公共品領域，即某類生態服務并非同時具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消費的非競爭性的場合，才可根據科斯定理，通過初始產權分配，明確生態服務的提供主體和受益主體，并允許雙方通過市場機制進行補償。

根據“受益者”的不同特點，市場補償機制分為兩種情況。第一種是一對一交易，適用于受益對象明確且單一的情況下對于單項生態功能的補償。如:森林具有涵養水源、保持水土的生態功能，有助于防止泥沙淤積，延長水庫、電站及堤、壩工程的使用壽命，該項生態功能的受益者明確指向水電水利部門，根據“誰受益、誰付費”的原則，應由水利水電部門對林權主體承擔補償責任。第二種是市場貿易，典型形式如排污權交易。排污權交易以污染物總量控制制度和排污許可證制度為前提，通過排污權交易，使企業有權基于成本——收益計算在購買排污權和減少排放之間作出選擇。當減排成本較高時，企業可以通過排污權交易獲得排放權利;當減排成本較低時，企業可通過排污權交易獲利。相對于排污收費這一行政管制措施，排污權交易顯然能更低成本、更有效地激勵企業的減排行為。

二、我國生態服務市場補償機制的運行現狀

我國目前市場補償機制主要運用于流域生態補償領域和排污權交易。對流域市場補償機制和排污權交易運行實踐的經驗總結有助于對我國市場補償機制的規范運行提供實踐經驗。

(一)流域生態補償領域市場補償機制

原國家環保總局在2007年《關于開展生態補償試點工作的指導意見》指出:“要推動建立流域水環境保護的生態補償機制，促進合作，推動建立流域生態保護共建共享機制，促進流域上下游地區協作。”實踐中，較典型的市場補償有兩種形式:一是基于跨界斷面水質的流域生態補償機制;二是基于水資源短缺的水權交易模式。

基于跨界斷面水質的流域生態補償機制是指為了促進跨界水質達標和流域可持續發展，政府根據流域水污染防治規劃確定或者上下游政府達成的跨界斷面水質目標協議，依據跨界斷面水質達標程度以及污染物排放量，核定生態補償和污染賠償資金，在相關政府之間達成的一種環境財政安排機制［1］。政府補償責任的承擔有兩種方式:一是通過上下游區域共同的上級政府出面，以行政手段安排補償資金;二是由下游區域和上級政府共同承擔補償責任［2］。受償主體包括流域內一切保護生態環境或減少污染排放的組織和個人，一切受環境污染和生態破壞影響的組織和個人以及作為地方利益代言人的地方政府。水權交易模式是在政府的支持和協調下，相關利益主體為解決水資源短缺問題，對各種方案進行成本效益分析后，通過平等協商，依據水資源的供求及市場價值進行的水資源使用權交易。水權交易有跨流域交易、跨行業交易兩種形式。跨流域的水權交易模式的典型案例是浙江省義烏——東陽水權交易和慈溪——紹興水權交易兩宗城市間水資源交易［3］。跨行業水權交易的典型案例是2003年內蒙古自治區和寧夏回族自治區水行政主管部門開展的黃河干流水權轉換試點。

在政府主導的地方經濟發展背景下，水環境惡化的根本責任在地方政府，實施跨界污染補償就是地方政府環境責任的強制回歸。實施流域水污染跨區域補償機制，通過跨行政區斷面水質監測明確河流污染責任，并強制地方政府承擔責任，有助于實現水污染的外部性內部化［4］。

從實踐來看，流域補償既有上中下游區域調水的補償，又有上中下游生態環境效益補償;既有下游滯洪區退田還湖的補償，又有流域水電開發生態補償等。但目前這些有益的嘗試多限于省內，利用省級政府部門的協調實現交易模式的展開，跨省的流域補償還不多見，且普遍缺乏統一的法律依據，缺乏統一的談判機制、運行機制、監督機制和管理機制。可見，市場化補償機制的構建應當遵循從點到面、先易后難、逐步推進的原則，首先選擇責權利比較明確、相關責任主體意愿強烈、技術基礎比較好的領域開展試點，從而建立起常規化的生態補償法規和技術支撐體系。

(二)排污權交易

目前，排污權交易地方實踐豐富，江蘇省、浙江省、湖北省和河北省均通過地方性法規確立了排污權交易的地位和執行力。但是，實踐中的排污權交易并未成為內化環境治理成本、緩解環境危機的有效途徑。截至2012年底，京津滬三大環境交易所都沒有大氣污染物排放交易指標，而大多數地級市交易量很小，市場潛力不大。作為江蘇省第一家環境權益交易機構，蘇州環境能源交易中心2012年底成立至今也是“零交易”。

從國家立法層面考察，排污權交易目前只作為一項環境經濟手段在國家的環境保護政策中有所體現，而環境保護法律中還沒有確立排污權交易制度，企業的排污權也尚未得到法律的確認。目前提出可以試點探索排污權交易制度的規范性文件，只有2005年國務院發布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》、2007年國務院發布的《節能減排工作綜合性方案》和《國家“十一五”環境保護規劃》，以及2009年的中央政府工作報告，而正式系統的法規淵源闕如。對于新的政策工具，一般首先在地方開展試點，從中發現問題并汲取有益的經驗。但并非所有的問題都可以通過地方管理解決，跨區域的環境問題就無法通過孤立的地方行為解決，地方性法規確立的排污權交易制度無法形成全國統一的市場。例如，目前環太湖流域水污染物排污權交易僅依據地方性法規進行，而太湖流域是一個整體，地方性法規無法及于整個太湖流域，其法律效力存在著地域上和層級上的局限性。

行政干預色彩過濃是目前排污權交易遇冷的主要原因。目前的排污權交易實例，大都是在政府的努力促成下進行的，市場的作用微弱，基本等同于“命令控制”型的環境治理模式，通過“拉郎配”的方式完成的交易，使得企業缺乏進行排污權交易的主動性和積極性。例如，按照湖北省的相關規定，雖然排污權交易的買賣由排污權轉讓方和需求方之間直接進行，但是相關交易須經當地環保行政主管部門預審并報市環保行政主管部門確認，導致排污權交易過程難以擺脫政府部門的強力干預。由于受傳統觀念和地方保護主義的影響，地方政府往往視限制排污為限制生產，出于對本地經濟利益的考慮，默許企業增加排污量，甚至強行介入交易過程，尤其是跨區域的排污權交易，禁止排污指標的外轉，嚴重影響排污權交易的公平。

三、域外生態服務市場補償的經驗借鑒

國際上對于“生態補償”比較通用的是“生態服務付費”或“生態效益付費”的概念。付費的主體指向所有的受益人，包括個體、企業和政府。目前國外已有25個國家對生態效益補償引入市場機制，使得生態效益價值能夠通過市場實現，而不必限于政府補償。國際經驗表明，市場途徑適用于受益主體少且易于確定、生態服務功能易于量化和標準化的場合，運行最為成功的市場補償主要體現為限額交易計劃和產品認證制度。

(一)限額交易計劃

以巴西為例，法律規定亞馬孫河流域內的土地所有者必須保證其擁有的土地的森林覆蓋率在80%以上，在保障上述標準的前提下，政府允許森林采伐權在不同土地所有者間交易。不符合上述標準的林農，可以向那些將森林覆蓋率保持在80%以上的農戶購買森林采伐權，使整個地區的森林覆蓋率保持在 80%以上［5］。

森林碳匯交易是目前國際市場上較為普遍的限額交易計劃。森林碳匯涉及的具體領域包括三個方面:一是《京都議定書》框架下第一承諾期唯一合格的CDM森林碳匯項目，即造林、再造林活動;二是《巴厘行動計劃》中確定下來的林業應對氣候變化的主要措施，即防止毀林和森林退化;三是《哥本哈根協議》確立的REDD+機制的重要內容，即森林的可持續經營管理。《京都議定書》規定了41個發達國家承擔控制導致全球氣候變暖的溫室氣體排放的法定義務，并允許其通過森林碳匯交易履行溫室氣體減排義務。

(二)產品認證制度

產品認證制度起源于20世紀初的英國，目前已成為國際上通行的、用于產品安全、質量、環保等特性評價、監督和管理的有效手段。歐盟于1992年出臺了生態標簽體系，以推動歐盟各類消費品的生產廠家進一步提高生態保護，同時提示消費者，該產品符合歐盟規定的環保標準，是歐盟認可并鼓勵消費者購買的“綠色產品”，引導消費者對生態標識產品進行付費，作為生產者生態保護投入的回報。如果生產商希望獲得歐盟生態標簽，必須向歐盟各成員國指定管理機構提出申請，完成規定的測試程序并提交規定的測試數據，證明產品達到了生態標簽的授予標準。

國外市場補償機制成功運行的實踐表明，生態效益補償應當得到全社會的支持。無論是紐約市流域管理計劃的制定和實施，還是哥倫比亞考卡河流域灌溉者協會支付調節河流徑流費用一案，公民的環境意識都在其中發揮了至關重要的作用。其次，政府應積極發揮監管職能。瑞典的相關管理機構可實施懲罰權，對于故意或過失違反生態補償的行為，政府可以處以罰金或者六個月以下的監禁。政府管理監督機構可以通過頒發命令，規定允許或者禁止從事某些活動，若行為人仍然繼續違反法令，則監督機構可以采取強制措施，有助于保障生態效益市場補償機制的有效運行。

四、我國生態服務市場補償制度的完善建議

市場機制的有效運行需要法律保障并排除政府的過分干預，因此應構建完備的市場補償規范體系，具體包括以下內容。

首先，明確交易主體，即確立生態公共品市場交易的買賣雙方。由于觀念上的障礙，人們對生態服務的需求并非基于生態服務的效用和消費者偏好所產生，往往是規則約束的結果或者是基于人們的環保意識的覺醒。因此，需要通過制度構建確立生態服務市場的買方。根據市場補償適用領域的特點，生態服務的買方主要有兩類:一類是自愿購買主體，通過宣傳和引導，鼓勵各商業團體或個人消費者出于慈善、公益的目的，自愿進行交易;另外一類是法定購買主體，政府部門應首先為生態系統退化或一定范圍內允許的破壞量設定一個界限，處于這些規定管理之下的機構或個人可以直接選擇通過遵守這些規定來履行自己的義務，也可以通過市場交易，通過交易對方的生態保護活動來平衡損失。

其次，確定交易客體，即確定可交易的生態服務。生態服務實質上是一種抽象的概念，必須通過特定的計量工具將其明確化和具體化，同時應通過立法明確相關主體對生態服務的財產權屬性，方可進行市場交易。

再次，構建市場機制有效運行的配套措施。生態服務市場是一個準市場，本身就體現著政府的環保要求，市場機制的有效運行需要政府積極干預，降低由于政策變動等而導致的風險，需要建立保障市場機制有效運行的配套措施。具體包括:建立在買賣雙方間發揮信息溝通作用的中介組織;設立支付平臺降低生態環境服務的交易成本，提高資金從受益者到供給者的轉移效率。

最后，借鑒發達國家經驗，引進生態標志作為生態服務付費的間接支付方式，促使消費者在市場上愿意以較高價格購買認證的以環境友好方式生產的產品。產品認證制度的關鍵是建立能贏得消費者信賴的認證體系，并進行生態環境友好型產品的市場推廣，加強對社會的宣傳和引導。

［1］環境保護部環境規劃院生態環境部主任張惠遠專訪．流域水質生態補償在實踐中前行［J］．環境經濟，2011(3)．

［2］王昱，丁四保，王榮成．區域生態補償的理論與實踐需求及其制度障礙［J］．中國人口資源環境，2010(7)．

［3］萬軍，張惠遠，王金南，等．中國生態補償政策評估與框架初探［J］．環境科學研究，2005(2)．

［4］劉世強．我國流域生態補償實踐綜述［J］．求實，2011(3)．

［5］李平，高原．發達國家生態效益補償經驗借鑒［J］．環境保護，2011(4)．