從基本公共服務視角看女性非正規就業群體的福利權益保障——對河南省女性非正規就業現狀的分析

湯秀麗

(華北水利水電大學法學院，河南 鄭州 450046)

自20世紀70年代以來，非正規就業已成為各國緩解勞動力市場緊張、解決失業問題的主要途徑［1］(P71－82)。由中國社科文獻出版社、中國人事科學研究院發布的中國首部人力資源藍皮書《中國人力資源發展報告(2011—2012)》指出，當前中國勞動力市場面臨的主要問題之一是勞動力市場保護不平等，非正規就業現象仍然很嚴重。學界和政策主要關注的是非正規就業整體，那么，介入性別變量對非正規就業總體進行細分，尤其是對女性非正規就業群體的福利權益問題進行分析，也具有重要的現實意義。

一、非正規就業女性群體范圍的界定

“非正規就業”在不同國家和地區稱呼不完全一樣，也被稱為“非典型就業”、“非標準工作”或“靈活就業”等。20世紀80年代以來，“非正規就業”概念被越來越多地用來研究中國的勞動力市場分化和就業問題，其概念的內涵范圍得以逐步拓寬。不僅包括非正規部門，如臨時性、季節性就業和鐘點工，如社區服務、家政服務等，而且包括正規部門的臨時雇傭人員和自雇傭者。

本文討論“非正規就業”概念取自廣義定義。以就業部門來說，既包括非正規組織或部門的就業、正規部門里的短期臨時性就業、非全日制就業、勞務派遣就業、分包生產或服務項目的外部工人等就業，還包括個體經濟、自我就業等;就群體來源上來說，不僅包括進城務工的農民工群體、下崗失業后靈活就業、自主創業群體，還包括個體經濟、家庭企業、季節性就業和自雇傭者等;就就業形式和工作福利來說，主要包括未簽訂勞動合同、未建立穩定的勞動關系，收入水平較低，缺乏基本的勞動保護和社會保障，以及勞動時間較長，職業變換快的就業形式。本文使用的非正規就業女性群體的邊界是開放的，即指在廣義“非正規就業”概念涵蓋范圍內的所有就業女性。

二、河南省女性群體非正規就業現狀分析

近年來，非正規就業女性化發展趨勢越來越明顯，表現在非正規就業總體中女性就業者的比例一直居高不下，而且有上升的趨勢。國際勞工組織研究結果表明目前全世界52%的就業女性從事非正規就業［2］。發展中國家這一比例更高一些，在亞洲，73% 的女性勞動者從事非正規就業［3］(P18－27)。由于非正規就業群體邊界開放又缺乏統一的統計標準，河南省非正規就業女性群體統計數據很難精確得到，因此本文的分析基礎主要是依據筆者對非正規就業女性的走訪資料和2012年對“河南省農村外出務工女性的福利獲得”所做的問卷調查資料。

為了對河南省目前非正規就業女性群體勞動就業與權益保障現狀進行全面了解，2013年9月至2014年2月，課題組成員對河南省鄭州市部分非正規就業女性進行了走訪。主要涉及的工種有餐飲服務業、家政工、保潔工、制造業、建筑業等的操作工人。從走訪結果來看，河南省非正規就業女性群體的勞動就業、生活狀況和權益保障情況特征如下。

(一)法律意識淡薄，尤其是對國家勞動就業相關法律，對勞動者基本權利的保護規定知之甚少

調查和走訪樣本中女性的年齡分布情況為:30歲以下的女性占到女性樣本總量的70%以上;文化水平初中及以下的占女性樣本總量的60%以上。很多調查對象當被問及是否了解國家勞動就業相關法律時一臉茫然，甚至有些表示“沒聽說過”。年齡小、知識水平低、法律意識和自我保護意識不強呈現出非正規就業女性群體的主要特點。

(二)勞動就業狀況不理想

勞動合同簽訂率低，勞動關系松散不穩定。調查和走訪的對象中絕大多數沒有簽訂勞動合同，只是雙方口頭協議，有些雇傭形式更靈活、走留自便。當然有一部分和雇主簽訂了勞動就業合同，但存在的問題是有些企業與女工簽訂的勞動合同內容不公正，只規定了女職工的責任義務、懲罰條款及解雇情況，對職工權益只字不提，甚至有對女職工概不負責的生死合同存在。另外，由于女性非正規就業人員文化水平大多不高、市場競爭能力差、崗位力量十分弱小、進出門檻較低，工作極不穩定，職業變動很頻繁，有些調查對象半年內換了幾份工作。

工資福利水平低，工作時間較長，勞動強度大。非正規就業勞動力市場往往游離于政府管制之外，政策難以對其形成有效約束。另外，在全球“強資本、弱勞工”的形勢下，中國勞動力供大于求現象嚴重，用人單位更容易壓低非正規就業女性的工資，而且克扣或拖欠工資情況也經常發生，主要表現在“壓工資”。單位或雇主往往少發或緩發一個月工資，逼迫女工繼續工作。另外還有一些非正規就業部門違規向女職工收取押金、保證金或其它費用。女職工超時加班現象極為普遍，甚至由于基本工資水平較低，女職工為了賺取更多的加班費“自愿”加班。就調查和走訪對象而言，女工日工作時間在8小時以上的占總數的2/3以上，有的每天要加班3至4個小時，很多非正規就業女工基本不能享受國家規定的公休日和節假日。女性非正規就業群體無論是從事家政服務、餐飲服務還是保潔工等工作，其共同特點是體力或半體力勞動，勞動強度也很大。

非正規就業女性組織化程度低，勞動者職業流動性強，不容易組建自己的組織，勞動權益容易受到侵害，集體維權很難實現。學者的調查數據顯示，非正規就業男性加入工會的只有34.7%，不足正規就業男性的一半;而女性非正規就業者加入工會的比例更低，僅為27.6%。此外，成為專業行業組織、聯誼會組織成員的非正規就業者，特別是女性的比例比較低［4］(P50)。

(三)日常生活狀況不容樂觀

無論物質生活條件，還是精神生活層面，河南省非正規就業女性群體的日常生活狀況都不容樂觀。從調查走訪的結果來看，大多數女工居住條件極差。她們解決居住問題主要有兩種途徑:一是住在雇主或單位提供的集體宿舍。一般是多人一間房或很多人居住在筒子房，有些不需自己再交費，有些還須繳費;二是自己租屋居住。大多選擇在都市鄉村或多人合租。除了特殊工種如家庭保姆外，其他工種就業的女性，在飲食、飲水、洗浴、衛生、取暖等基本生活條件方面極差。精神層面的需要更是無從滿足。由于公共娛樂文化設施缺乏、收入較低、勞動時間長等因素的制約，非正規就業女性群體文化活動貧乏、文化生活低俗、文化消費水平低下等，精神文化生活需要得不到基本滿足。

(四)社會福利保障基本享受不到

《勞動法》中針對女職工的保護，如產假，四個特殊時期保護等多半難以實現，也很少能享受到職業培訓以及就業服務的機會。絕大多數非正規就業女性缺乏基本的養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險。由于沒有簽訂勞動(務)合同，沒有穩定正式的雇用關系，再加上他們收入低，工作變動頻繁，根本無力投保，缺乏社會保險的保障基礎。河南省非正規就業女性總體中大部分是來自農村的農民工，受國家政策和河南省經濟發展水平的制約，河南農村社會福利享受的比較小，因此她們缺乏基本的社會福利意識，更不用說去積極爭取自己的社會保障權利。缺乏基本的社會保護和社會保障成為非正規就業女性群體的最主要特征。

三、改善非正規就業女性群體社會權益現狀路徑

林林總總的非正規就業原因的理論解釋，最為普遍認同的當屬排斥與剝奪理論，因為這一說法基本代表了絕大多數非正規就業者被迫選擇此種就業方式的無奈。由于長期以來法律、政策、規章制度制訂的偏見或忽視，公共政策的制定很少從性別視角關注非正規就業群體。現有的針對非正規就業人員的社會保障政策設計中，很難找到適用于以女性為主的家政工、保潔工、小時工等，這使得非正規就業女性群體參與社保的權利很容易被剝奪。國家的社會福利和保護很少擴展到非正規就業者。在勞動力市場上，為了降低勞動力成本，雇主更愿意雇傭非正規就業者，以便規避義務從而更多獲利。而勞動者因為崗位力量太小，通過自身努力很難改變這種嚴重受剝奪的現狀。現實的做法就是政府本著優化就業環境、改善民生的理念，從完善基本公共服務入手切實改善我省非正規就業女性整體的生存和發展狀態。

基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件。2012年7月出臺的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》從實踐操作層面制定了基本公共服務國家基本標準，明確了四個主要目標:供給有效擴大、發展較為均衡、服務方便可及、群眾比較滿意，最終實現基本公共服務均等化。2012年12月《河南省人民政府關于印發河南省基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》的下發對于我省基本公共服務的完善將是極大的促進。但是，從國家到地方的政策安排不難看出，性別差異被嚴重忽視，女性非正規就業者作為弱勢群體中的弱勢，她們的權益保障問題很少被政策涉及。因此，政府應結合我國勞動力結構調整的現狀，研究制定對非正規就業女性的支持、扶助和管理政策。

首先，全面加強完善各種勞動制度，為全體勞動者尤其是非正規就業勞動者免費提供勞動關系協調、勞動人事爭議調解仲裁和勞動保障監察執法維權等服務。全面推行勞動合同制度，提高非正規就業女性勞動合同簽訂率，規范企業行為，加強對勞動用工的動態監管，建立相應的懲罰機制，加大懲罰力度。健全工資支付保障機制，提高最低工資標準，健全企業薪酬調查和信息發布制度。加大勞動保障監察執法力度，加強勞動爭議調解仲裁服務體系建設，規范辦案程序，確保女性權益。

其次，制定相應的公共政策對我省非正規就業女性進行社會扶助，尤其是制定推行適合女性非正規就業者的簡便易行的社會保險險種，特別是非正規就業女性的生育保障制度，使非正規就業女性都能享受到最基本的社會保障，更好地促進女性非正規就業。第一，針對女性非正規就業特點，制定相應的社會保險。處于弱勢地位的非正規就業女性的社會保險的建立是非正規就業女性權益保障機制的重要內容。非正規就業群體規模越來越大，一直把他們排除在社會保險制度之外，會帶來貧富差距的增大和社會不穩定，也不利于政府就業問題的解決。因此，應設計簡便靈活、形式多樣、門檻較低的社會保險品種，使非正規就業女性能平等地享有社保的權利。第二，建立非正規就業女性生育保險制度，將其納入社會生育保險的范疇。政府給予適當的補貼，降低單位繳費比例，確保非正規就業女性享受到生育保險金。

再者，建立健全適合我省非正規就業女性發展的就業創業服務機制，免費提供就業政策咨詢、職業指導和職業介紹、就業失業登記等服務。非正規就業未來發展的空間很大，政府應大力支持非正規就業組織機構的成立，健全便于女性進入非正規就業的服務設施。這一點可以借鑒歐盟國家的經驗。歐盟國家女性非正規就業比例很高，公共服務很完善，許多國家有一整套幫助非正規就業女性的一條龍服務措施，為其提供咨詢、進行指導和具體的職業培訓、幫助自我就業者獲得金融支持等。我國很多城市中也有一些類似的組織和培訓機構，但和下崗失業人員、農村轉移就業人員和新增勞動力數量比起來，此種服務機構和服務人員的數量遠遠不夠，再加上宣傳不到位，很多求職者不知道應該怎么做，甚至不知道有這種機構存在。因此應主要完善以下服務:一是大力推進公共就業服務機構的建立，補充公共就業服務人員，滿足非正規就業數量不斷增長的需求;二是加強宣傳，使非正規就業者能及時充分地了解這些機構的職能;三是為非正規就業女性提供真實、有效、豐富的就業信息，使勞動力供求雙方信息互通，另外，提供專業咨詢，以減少求職盲目性，提高求職效率和成功率;四是為非正規就業女性提供免費的就業培訓，根據我省女性非正規就業市場的現狀和特點，提供針對性強、內容豐富的培訓，增強其就業競爭力，為其提高就業質量打好基礎。這一點應和我省的職業教育聯系在一起，加強政府統籌，強力推進職業教育，充分利用各種培訓教育資源，深入實施全民技能振興工程，大力開展職業培訓。

最后，完善各種基本生活服務設施，為非正規就業女性的發展提供各種社會支持模式。加大財政轉移支付力度，推動落實基本公共服務政策。大力發展廉租住房和公共租賃住房、社區衛生服務設施、公共文化體育設施等，為非正規就業女性的發展提供多元社會支持，形成完善的社會支持網絡，提高非正規就業女性的生活質量，促進其更好地發展。

總之，從調查訪談結果來看，非正規就業提高了河南女性的勞動就業率，為女性參與社會勞動提供更多機會，實現了女性的就業需求。但另一方面，女性非正規就業者收入低、流動性強，勞動關系不穩定，社會福利權益保障嚴重不足。為此基本公共服務的構建和完善，對切實保障非正規就業女性的勞動就業和社會福利保障權益顯得越來越重要。

［1］［美］Martha Alter Chen.Women in the Informal Sector:a Global Picture，the Global Movement［J］.SAIS Review，2001(11).

［2］［瑞士］ILO.Statistical update on employment in the informal economy［R］.Geneva:International Labor office，2011.

［3］［美］Martha Alter Chen.Informality and Social Protection:Theories and Realities［Z］.IDS Bulletin，2008.

［4］譚琳.1995－2005:中國性別平等與婦女發展報告［M］.北京:社會科學文獻出版社，2006.