河南省農村轉移人口市民化社會保障研究

張 梅

(華北水利水電大學 思想政治教育學院， 河南 鄭州 450046)

河南省農村轉移人口市民化社會保障研究

張 梅

(華北水利水電大學 思想政治教育學院， 河南 鄭州 450046)

隨著河南省城鎮化、工業化、農業現代化的快速發展，大量農村轉移人口市民化是必然趨勢。實現農村轉移人口市民化的根本保證，就是探索一條符合河南省省情的社會保障制度。

農村轉移人口; 市民化; 社會保障

世界發達國家經濟發展的歷史經驗表明，農村人口非農化、市民化是工業化和農業現代化進程中的必然趨勢。我國自改革開放以來，尤其是上世紀90年代以來，大量農村剩余勞動力進入城市務工經商，極大地推動了城市的繁榮和發展。因此，未來相當一段時間內人口和發展等研究方面也是最具活力的領域之一。

隨著河南省工業化、城鎮化步伐的加快，越來越多的農民離開家鄉，奔赴城市打工，成為我國現代產業工人的重要組成部分。溫家寶總理在考察河南時對河南的發展給予了高度評價：“河南在全國具有舉足輕重的地位，既是全國第一人口大省、第一農業大省、第一糧食大省、第一勞動力輸出大省、第一糧食轉化加工大省，也是全國重要的工業大省、經濟大省、文化資源大省。”從溫總理的這個評價中我們可以看出，河南省是地地道道的農業大省、人口大省，也是全國第一的勞動力輸出大省。而作為農業大省的河南，農村到城市做工的人口數量在全國名列前茅。而河南省經濟社會的科學發展要求我省農村轉移人口逐漸市民化，能和城市居民一樣享受包括養老、醫療保險等在內的全面的社會保障。因此，關于農村轉移人口市民化社會保障研究越來越來重要。

一、完善社會保障制度的基本理念、目標和原則

(一)堅持維護社會公平正義與社會和諧的基本理念

“十八大”報告指出，公平正義是社會主義和諧社會的應有之義。社會公正的基本含義是每個社會成員都應平等地享有基本的政治權利、生存權利和發展權利。美國學者約翰·羅爾斯(John Rawls)在其經典著作《正義論》提出正義是社會制度的首要價值[1]，而完備的社會保障制度是保證社會公平正義得以實現的具體法規和政策。

我國目前的社會保障政策覆蓋的群體以城鎮職工為主，而龐大的農村轉移人口(也稱農民工)雖然也在城市工作，而且經受的各種風險要比城鎮職工大得多，但由于社會保障法律與制度的缺失或不完善，他們卻被排斥在現代社會保障制度之外。2012年我國的農村轉移人口已達2.6億之多，河南省的農村轉移人口也有2 400萬人，但能享受完備社會保障的農民工很少。這種社會現狀說明我們現有的社會保障制度不僅沒有起到維護社會公平的作用。

龐大的農村轉移人口已經成為我省產業工人的重要組成部分，他們的吃穿住行、生老病死，他們子女的教育成長生活，已經不僅僅是他們個人和家庭的事情，也應該是我們各級黨委、政府需要關注的大事。2.6億農村轉移人口的社會保障問題解決得好不好，是我黨群眾路線教育實踐活動是否真正取得成效的一塊試金石。如果這種社會的保障制度、法律的缺失和不到位的狀況長久得不到解決，那么農民工群體承受的社會風險就有可能演化為社會危機。從這個意義上說，大量農村轉移人口的社會保障問題不僅關系著他們自己的生活工作是否和諧穩定，也關系整個社會大局的社會穩定性。

(二)把整合城鄉居民社會保障制度作為基本目標

我省農村轉移人口社會保障的完善要與我國總的社會保障制度發展趨勢相一致，最終要實現黨的“十八大”報告提出的目標：“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。”

我省農村轉移人口的社會保障模式的選擇，不能僅僅著眼于對農民工群體社會保障中出現問題時一個臨時性的解決方案。我省目前城鄉養老保險和醫療保險的制度是《河南省人民政府關于開展城鄉居民社會養老保險試點的實施意見(2011) 》和《河南省流動就業人員基本醫療保障關系轉移接續試行辦法(2010)》。我省這兩個社保方案的提出，是對以前城鄉分割的二元社會保障體系的否定，對整合我省城鄉社會保障制度具有非常積極的推動作用。但是農民工對于參加養老保險和醫療保險的熱情并不高，參與率也較低，這說明我們的制度還有諸多需要改進和完善的地方。

(三)堅持切合我省實際，繳費低、能轉移的基本原則

適合我省實際的農村轉移人口的社會保障制度，必須建立在農村轉移人口就業與收入的現狀與趨勢上。根據統計數據我省農村轉移人口的收入還不高，這種情況直接決定了他們對社會保障的繳費能力。農民工社會保障繳費能力低一直是阻礙他們與城鎮職工建立統一的社會保障體系的一個重要因素。因此，任何一種社會保障制度的建立都必須堅持繳費基數低這一原則。

再者，農村轉移人口的最大特點就是流動性強，他們不僅在城鄉之間流動，而且在不同城市之間流動或同一城市的不同企業之間頻繁流動。對于我省的農村轉移人口來說，現行制度的省級統籌制度既不利于農村轉移人口的有序流動，也不利于維護這個群體現有的社會保障權益。

二、河南省農村轉移人口社會保障體系構建的思路

(一)考慮建立個人社會保障專用賬戶——個人發展賬戶

美國學者邁克爾·謝若登(Michael Sherraden)的資產社會政策理論和安東尼·吉登斯的社會投資型國家觀點是提出個人發展賬戶的理論基礎[2]。資產社會政策主要是針對以收入、實物和服務為主的社會政策提出的，主張社會保障應通過資產長期積累和投資方式幫助所有的人，尤其是貧困者減少長期貧困，將社會救濟由“輸血”轉變為“造血”，以達到社會公平，從而改善長期生活狀況，促進人的獨立和自給自足。吉登斯認為一個積極福利社會中的社會投資國家，福利開支將不再是完全由政府來創造的分配，而是由政府與其他機構(包括企業)一起通過合作來提供。

我省2011年7月28日頒布的《河南省人民政府關于開展城鄉居民社會養老保險試點的實施意見》的目標是，建立個人繳費、政府補貼、集體補助或其他經濟組織、社會組織、個人對參保人繳費提供資助相結合的城鄉居民社會養老保險制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助、社會福利等其他社會保障政策措施相配套，保障城鄉居民老年基本生活。這個新制度的理念和個人發展賬戶的理念類似，但還需要補充社保項目，比如購房、子女教育等，還要使之更適應農村轉移人口流動性強的特點。尤其重要的是無論農村轉移人口在哪里、在什么性質的單位就業，都要通過法規制度確保個人發展賬戶的資產形成、保值增值，對于相關待遇的落實要全方位監督。

2014年初，按照黨的“十八大”精神和“十八屆三中全會”關于整合城鄉居民基本養老保險制度的要求，依據《中華人民共和國社會保險法》有關規定，在總結新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)和城鎮居民社會養老保險(以下簡稱城居保)試點經驗的基礎上，國務院決定將新農保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險(以下簡稱城鄉居民養老保險)制度。 我省應該結合省情，按照《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》(國發〔2014〕8號)的文件指導精神，盡快實現農村轉移人口養老保險的一卡通，實現城鄉養老保險的互通互接，適應農村轉移人口流動性強的特點。

(二)抓緊建立城鄉統一大病統籌的保險制度和工傷保險制度

在全國范圍來說，對于農村轉移人口應享有的大病醫療等帶有高風險的保障項目應建立風險公擔機制較強的保障辦法，建立全國統籌的大病保險制度。農村轉移人口在全國范圍內的流動使現行的農村合作醫療和城市的醫療保險都不可能真正適應現實的需要，因為這兩種統籌層次的差別較大。大病醫療的保障基金應該由企業和個人共同繳納：農民工的收入水平低，個人繳納的標準可以等同于或稍高于其戶籍所在地的標準；企業繳納的部分等同于企業所在地的醫療保障標準。由此，農村轉移人口由于自己繳納的醫療保險費用與農村居民相同或稍高，但卻可以在城鄉兩地報銷醫療費用，他們自然不會因城鄉保險費用差距過大而選擇農村的醫療保險，同時戶籍所在地政府也不用承擔農民到城市工作的醫療保障成本，由此就可以避免由于醫療保障制度的不健全而再次產生的醫療保障不平等問題。對于河南省來說，建立一個覆蓋全省農村轉移人口(省內就業)專項大病醫療保障基金，無論從風險共擔還是保障低收入群體的大病醫療來說，都是必須和可行的。

對于農村轉移人口而言，工傷和職業病是他們面臨的最大風險。農民工生病時，由于無法承擔城市高額的醫療費用，只能硬挺，或者到游醫和其他私人診所看病，因病重新返貧問題突出。一些用人單位，特別是某些個體和私營企業要么不給農民工買保險，要么為了應付檢查只給少部分農民工投保，要么避重就輕地只買一種保險，而回避其他幾個險種[3]，所以，盡快建立完善的、由企業負責的工傷保險是現實而緊迫性的任務。目前我國關于農村轉移人口的工傷保險的設計取向大致相同，大多贊成主要由企業負責繳費的制度。工傷保險制度的確立主要涉及雇主的義務，保障項目不存在賬戶積累和保險關系接轉的復雜問題，因此農村轉移人口的工傷保險要實行“現收現付”制，并堅持差別費率和浮動費率相結合的原則，費用由企業或雇主負責的原則。由于實行的是企業和雇主負責的制度，而企業很少流動，這項制度與農村轉移人口的流動幾乎沒有沖突。這項制度對農村轉移人口而言是對職業風險的有效規避，對企業而言可以降低減少工傷事故發生以后不必要的摩擦和糾紛。

(三)盡快建立農村轉移人口失業保險、最低生活保障和社會救助制度

農村轉移人口遭遇失業是他們在城市生活中可能遇到的最大難題，因為他們一旦失業，失去的就是收入來源和生活依靠。由于我國還沒有制定針對農村轉移人口的失業保險政策，有些地方雖然出臺了相關的政策，但具體政策并不適合具有高度流動性的農民工群體。對農村轉移人口來講，目前缺乏的不僅是失業保險制度，也缺乏相應的最低生活保障和社會救助制度。所以，針對這種制度的嚴重缺位，我省可以首先考慮如何解決農村轉移人口在城市生存的基本保障方法，比如他們被惡意欠薪、失業后身無分文后政府和社會如何及時施以援手的問題。因此，城市政府部門應該制定相應的社會救助辦法，為處于特處情況下的農村轉移人員提供基本的生存保障。

(四)貫徹黨的“十八屆三中全會”精神，改革城鄉分割的戶籍制度和土地制度

當前，我國眾多不平等的制度安排中，戶籍制度首當其沖，因為戶籍制度妨礙了中國農民身份的轉換。農村轉移人口被稱為“農民工”，本身就包含歧視和不平等，說明他們沒有得到基本的身份認同。城鄉分割的戶籍制度使得農村轉移人口難以真正融入城鎮社會結構中，與當地社會處于“功能互賴性整合為主，制度性整合薄弱，認同性整合畸形”的狀態。他們在城鎮社會結構中處于被隔離狀態，形成“分割化社會”或“二元社會”[4]。而“二元社會”的存在直接導致了種種農村轉移人口權益受損現象的發生。因此，改革戶籍制度，剝離附著在戶口上的社會保障與公共服務等權益，實行居住地登記制度，逐步實現農民的自由遷徙權，使他們能夠在城市中獲得長期的合法居住權，給予他們市民待遇，使他們能夠在一個平等的環境中就業[5]。

現行的土地制度也是阻礙農村轉移人口市民化的重要因素。現有的土地保障制度從積極意義上說是對農民利益的保護，但從客觀上來看，它阻礙了農村轉移人口市民化的過程。農民作為具有經濟理性的行為人，他們在戶籍制度和農村土地集體所有制的共同作用下，為維護自身的利益最大化，不會輕易放棄自己對農村土地使用權的占有，這在客觀上造成了農民工在城市打工卻在農村尋求土地對他們的保障。而且，正是因為土地保障緩解了農民工城市就業社會保障機制欠缺所帶來的社會動蕩，在客觀上又進一步阻礙了農村轉移人口社會保障制度建設的進程。因此，改革現有的土地制度，使土地能夠自由流轉，并最大限度地實現農民工對土地經濟權益的占有，不論是對農村轉移人口市民化來講，還是對建立和完善農村轉移人口社會保障制度而言都是有益的抉擇。

三、加強和創新河南省農村轉移人口市民化社會保障的現實意義

加強和創新河南省農村轉移人口市民化的社會保障問題研究，根本目的是維護河南社會秩序、促進河南社會和諧、保障河南人民安居樂業，為中原經濟區的建設和發展營造良好社會環境。如何基于河南省的實際情況，順應新要求，深入推進我省農村轉移人口的市民化及社會保障研究，對于建設平安河南、和諧河南、幸福河南，意義深遠。

(一)有利于解決河南農村轉移人口的后顧之憂，為中原經濟區建設提供動力和保障

河南省在建設中原經濟區和鄭州航空港經濟綜合試驗區的過程中，需要大量的來自農村的剩余勞動力。他們來到城市務工經商，干著最苦最累的工作，卻很難享受基本的養老、醫療等社會保障。如果他們的社會保障問題得不到解決，就會極大地挫傷他們的勞動積極性和創造性，最終影響河南省經濟社會發展的大局。

在現代意義上的勞動力市場上，就業本身就包含著勞動者作為社會保障對象的身份進入勞動力市場這層含義。因此，現代意義上的就業包括兩重含義：一是使勞動者獲得參加勞動的機會；二是在勞動者因生老病死等原因中斷勞動時，能獲得社會在收入方面的補償[6]。社會保障制度是作為就業社會化的產物而出現的，是為保障勞動力市場健康合理運行而建立起來的[7](P109-126)。其主要表現在：第一，為就業提供一個很好的環境。社會保障不僅可以緩解就業矛盾對社會的壓力，而且還能有效地解除勞動者疾病、工傷、失業等后顧之憂，幫助不適應市場競爭的勞動者順利退出勞動市場。這些社會問題的解決為經濟發展創造了一個穩定的社會環境，提高了就業的效率和質量。第二，社會保障制度為社會就業者個人素質的提高創造條件，使之適應經濟社會快速發展對勞動者素質不斷提高的要求[8]。

(二)有利于農村轉移人口市民化，促進城鎮化發展

新型城鎮化是適應國內外的發展大勢和我省新時期、新階段經濟社會發展需要，以促進產業和人口向城鎮集聚為核心，以統籌城鄉發展為手段，以城鄉一體化發展為目標的歷史過程。這一過程主要包含以下幾個方面的內容：一是促進產業集聚，推進城鄉融合；二是促進農村人口向城鎮集中，實現農民市民化；三是做大做強中心城市，培育區域增長極；四是將農村新型社區建設納入城鎮體系，進行一體化布局，促進城鄉公共服務均等化。城鎮化的核心是農村轉移人口的市民化，而農村轉移人口市民化的核心是社會保障機制的完善。

(三) 有利于促進社會公平正義，促進河南社會和諧發展

隨著河南省經濟總量的快速增長，河南人民生活在總體上實現了小康，但另一方面，農村進城務工人員與城市居民之間的貧富差距也在呈現出進一步擴大的趨勢，尤其是在社會保障方面表現的更加突出。解決農村轉移人口的社會保障是解決社會公平，構建和諧社會面臨的重要問題，也是化解社會矛盾，維護社會生活公正原則的重要途徑。沒有社會領域的公平正義，政治和經濟領域的公平正義就是不完善的。依據公正理念制定正確的社會保障政策和管理制度，使全體社會成員享受權力公平、規則公平、機會公平和分配公平，河南社會才會更加安定有序的發展。

[1] [美]John Rawls. A Theory of Justice[J]. Massachusetts:The Belknap press of Harvard university press, 1971.

[2] [英]安東尼·吉登斯.第三條道路——社會民主主義的復興[M].北京：北京大學出版社，2000.

[3] 劉燕.發揮社會合力保障農民工基本權益[J].經濟研究導刊,2009(24).

[4] 王毅杰.國內流動農民研究的理論視角[J/OL].當代中國研究，2004(1).

[5] 楊桂宏.農民工就業與社會保障問題研究[M].長春：吉林大學出版社，2010.

[6] 成文.正確處理就業與社會保障的關系[J].勞動保障通訊,2002(3).

[7] [英]Snower,D.The low-skill,bad-job trap,in A. Booth and D.Snower(eds.),Acquiring Skills.Market Failure,Their Symptoms and Policy Responses[M].London:Cambridge University Press,1997.

[8] [英]Sokice,d.Wage determination: the changing role of institution in advanced industrialized countries[J].Oxford Review of Economic Policy,1990(4).

(責任編輯：董紅克)

ResearchonUrbanizationofRuralPopulationTransferinHenanProvinceSocialSecurity

ZHANG Mei

(SchoolofIdeologicalandPoliticalEducation，NorthChinaUniversityofWaterResourcesandElectricPower，Zhengzhou450046，China)

With the rapid development of urbanization, industrialization and agricultural modernization of Henan Province, a large number of rural migrant population urbanization is the inevitable trend. The fundamental guarantee of urbanization of the rural population transfer, is exploring a conform to the situation of the social security system in Henan Province.

rural migrant population ; urbanization ; social security system

2014-03-11

河南省政府決策研究招標課題《河南省農村轉移人口市民化社會保障研究》(2013B209)階段性成果

張 梅(1968—)，女，河南新鄉人，華北水利水電大學思想政治教育學院教授，碩士生導師，研究方向為高校德育、青少年問題、社會保障。

C916

： A

： 1008—4444(2014)04—0060—04