淺議西方現代分權理論

王小平

(廣東培正學院 思想政治理論課教學部，廣東 廣州 510830)

一 古代分權的困境及演變

17世紀大量的政治話語把焦點集中在主權問題上。伴隨現實政治的發展，階級分權思想面臨的困境是其對現實的解釋性越來越行不通，因而遭到許多人的批評，尤其以主權論者批評為甚，而在批評混合政體理論的隊伍當中，首先值得一提的就是布丹。布丹認為，政治學的起點既不是君主，也不是公民，而是“res publica”，即擁有最高權、不從屬于其它權力的國家。國家的根本特征就是“主權”，即拉丁語的“Summa Potestas”，這種“主權”是絕對的。他認為，任何混合政體的根本弱點都是違反了政治組織的最基本原則即主權必然是無法分割的，“因此，混合就不是—個國家，而是國家的腐敗。”[1]對于人們把威尼斯也當成混合政體的例子，布丹批評道，總督不但是選舉出來的，而且權力甚微；沒有一種重要的君主制的要素可以拿來形容總督的職位；也沒有民主的成分可言，因為平民是被排除在大議事會和國家的其他機構之外的。威尼斯國家的所有權力都在貴族階級手里。“不管歷史上的情形如何，它現在是真正的貴族制這一點是明確的。”[1]

關于布丹對混合政體理論的質疑，美國學者戈登認為：“它是對混合政體的理論觀念的成功的批判，……根據威尼斯政治制度是否具有君主制的、貴族制的或民主制的成分來進行分類并不適合分析的目的。……即使人們能夠表演分類的絕技，也沒有任何分析上助益。[1]然而，如果我們簡單把古羅馬、威尼斯等共和國的權力結構解釋為“鐵板一塊”毫無分權的結構體系也是不合適的，盡管這些國家的權力實質上掌握在一個階級手中，然而它們的權力卻又被制度性地分散到各個機構中去，這個時候需要另一種新的分權理論替代古代階級分權理論，以對現實作更恰當的解釋。

為應對布丹等主權論者的批評，加斯帕羅的孔塔里尼采用一種新的解釋方法。在《威尼斯共和國和政府》一書中孔塔里尼使用了“混合政體”這個慣用語，但它指的是對威尼斯憲政的一種多元主義的觀點。他把威尼斯政府體系看作權力在它內部許多機構之間加以分割的一種體制。所有政治權力都在貴族階級手中，但在這個階級內部，權力是制度性地分散的，形成了相互控制的權源的一個綜合體。孔塔里尼這種解釋方法其實在運用現代分權話語來解釋現實，他擺脫了混合政體理論傳統的階級分權解釋方法。正如美國學者斯科特·戈登所言，“把這些性質視作與代表三種“成分”(指階級)的不同政治機構聯系在一起的觀點并沒有前進一大步，把這些機構解釋成政治權力的互競的或相互抨擊的中心倒是邁出了大得多的一步”。[1]

因此，孔塔里尼的做法是用機構替代階級作為現代政府權力分權的主體，這是古代分權向現代分權轉變至關重要的一步。要實現這一步，理論家們必須試圖把混合政體中的代表階級的政體要素與現代分權中的機構要素聯系和對應起來，這早在古羅馬時期波利比阿那里就進行過這樣的嘗試。在對羅馬共和國政體的描述中，波里比阿使用了古希臘的概念mikte，這是一種把君主制、貴族制和民主制的單純形式混合起來的政治體系。波利比阿把元老院看作是羅馬共和國中的貴族因素；把公民大會看作是民主因素；執政官組成了君主因素。他無疑看到了古羅馬共和國的成功之處：古羅馬共和國讓人無法察覺它是君主制政體，貴族制政體，還是民主制政體。波利比阿還描述了羅馬政府的機構是如何起作用的，并且注意到國家的每一個部分的權力不是牽制其他的部門就是與它們相互合作。他總結道：“所有三種政府因素都可以在羅馬共和國中找到。實際上，不論在政治體系的結構中，還是在日常實踐的作用方式中，三者都是平等、和諧、制衡的。即使是當地人也不能確切地肯定國家在政體上究竟是貴族制、民主制還是君主制。”[1]關于波里比阿對羅馬政府機構權力運作方式的描述，美國學者哈維·C·曼斯菲爾德評論認為，它“讓我們想到相互對抗的現代分權政體……[2]

二 “機構分權”的確立

在現代分權學說發展和確立的過程中中，德國學者施密特認為，“形成于英國的學說起了最重要的作用。”[3]隨著代議制在英國的發展，最佳政府制度是一種君主、貴族院和平民院分享政府權力的結合體的思想發展起來了。一直到17世紀，混合政體理論在英國成為當時占主導的政治理論，到17世紀中期，混合政體理論成為政治作家的平常話。[4]英國學者維爾曾談到，混合政體理論向近代分權思想轉化的關鍵困難是，“混合政體的三個機構——君主、貴族院與平民院——在分權學說中并不與行政、立法和司法部門對應。”[4]而18世紀的英國思想家們為混合政體理論向現代分權轉變邁出了關鍵一步。

首先值得一提的是當時的英國政治家博林布魯克，他把古代沿襲下來的混合政體思想與現代分權相結合。他提出三重平衡的思想，即國王與議會(上議院與下議院合在一起)之間、立法與行政之間、國王的特權與人民的自由之間應保持“平衡”。這種平衡產生出自由政體：國王、上議院和下議院。他發現這種理想的結合已經在英國憲法中得到了實現，即英國國王體現了君主制的要素，上議院體現了貴族制要素，下議院體現了民主制的要素；他認為，純粹的單一的政體意味著專制獨裁，如果只實行民主制，就會導致無政府狀態。[5]在這里，這種平衡思想還沒有離開早期混合政體階級分權的話語體系。然而博林布魯克接下來談到權力的配置問題，即把不同的權力分配給不同的機構，這對于分權思想從古代向近代轉化十分重要。

他通過反對“收買制”捍衛他所理解的制衡思想。當時內閣政府的成員往往通過賄賂收買國會成員獲取他們對政府政策的支持，這受到博林布魯克的強烈反對。博林布魯克強調，權力在三個機構間的劃分與均衡是這一結構的精髓，如果國王擁有立法權和執行權，他就是絕對君主；如果兩院的任何一院擁有兩種權力，我們就有—種貴族制或民主制。就是因為這種權力的劃分，即將這些不同的特權歸于國王、貴族院和平民院，才構成一個有限君主制。[5]因此，在由不同人員組成的機構之間，政府職能的部分分享和部分分立是英國政府體系的根本特點。

其次，對現代分權學說做出重要貢獻的另一個重要人物是洛克，眾所周知他貢獻了兩權分立理論，即立法權與行政權的分立。在18世紀的英國，人們目睹國王與國會的斗爭后，逐漸意識到任何一種專斷統治都是可怕的。這樣的背景下，洛克提出他的分權理由，“如果同一批人同時擁有制定和執行法律的權力，這就會給人們的弱點以絕大誘惑，使他們動輒要攫取權力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執行法律時，使法律適合于他們自己的私人利益，……，因此就需要有一個經常存在的權力，負責執行被制定和繼續有效的法律；所以立法權和執行權往往是分立的。”[6]

當然，維爾指出，洛克的分權思想是不成熟的，主要原因是他沒有明確的司法權概念。[4]因此，對于現代分權學說的形成，最后我們要提到的思想家是孟德斯鳩，他相當明確地論述了現代分權思想，“當立法權和執行權集中在同一人手中，或在同一個管理機構手中時，那里就不可能有自由了……。同樣，如果司法權不是與立法權和執行權分工，那里也沒有自由。如果司法權與立法權合并，臣民的生命和自由就是暴露于專斷的控制之下；因為那時法官就是立法者。如果司法權與執行權合并，法官也許會用暴力和壓迫來行為。如果同一個人或同一個機構，無論是貴族的還是平民的機構，來行使這三種權力，即頒布法律的權力、執行公眾決定的權力和審判個人案件的權力，那么一切都完了。”[7]至此，孟德斯鳩己不再像古代分權思想家那樣關心究竟由社會中的哪個階層來掌權，而是關心這三種權力是不是由不同的機構來掌握。由此對于司法權，孟德斯鳩明確地要使司法機構獨立于其他兩個機關。他說道，司法機關“對人類是如此可畏”，它不應當附屬于任何具體的階級或職業，并因此在某種意義上根本不成為一種社會力量——代表了每個人又不代表任何人的社會力量。[4]

那么，現代分權與我們之前提的分權標準有多遠呢？讓我們看看現代分權理論在美國的實踐。在《聯邦黨人文集》第51篇中，立憲者們認為，“在美國的復合共和國里，人民交出的權力首先分給兩種不同的政府，然后把各政府分得的那部分權力再分給幾個分立的部門。因此，人民的權利就有了雙重性保障，兩種政府將互相控制，同時各政府又自己控制自己”，[8]為了闡明新憲法如何實現聯邦政府的自我控制，書中反復運用了現代分權制衡觀念。立憲者將分權看作一種手段，其目的在于通過賦予三部門否決權來限制國家權力。真正起到這種作用的是制衡，但分權也不可或缺，因為它為制衡提供了一個必要的“框架”。[1]

一般認為，美國采取的是嚴格的分權與制衡形式，因此也更接近純粹分權的標準。立法、行政與司法權形成相互制衡的格局。議會立法權受到的制約是：總統享有對國會立法的批準權和否決權，法院也可以通過司法審查權來制約立法權。總統的行政權受到的制約是：國會可以通過同意權和否定權來制約總統任命內閣部長以及對外締結條約的權力，國會還可以運用彈劾權來制約總統、部長等高級行政官員的違法失職行為，最高法院也有權審理經國會彈劾的總統和高級官員，還可以對行政行為進行違憲審查。法院的司法權受到的制約是：最高法院的法官需要總統提名和國會批準，國會還可以對違法的法官行使彈劾權。

三 現代“機構分權”的意義

西方古代分權向現代分權的轉變意義深遠，雖然它的變化表面上看是由階級分權轉變為政府各機構的分權，但其背后暗含的深意仍值得我們去研究和解讀。

第一，它是政府職能不斷完善的結果。維爾在《憲政與分權》一書中曾談到，混合政體理論向分權學說轉化的最關鍵一步是把“不同的政府職能配置給政府的各個部門”。[4]這關鍵一步的前提是政府職能的完善，否則就不可能依據職能設置相應的政府機構及配置相應人員。早在亞里士多德那里，他就將政治科學一分為二：立法科學，這是立法者的事；以及政治學或政策，這是一個行動和深思的問題；并且他又將第二部分再次一分為二：深思科學和司法科學。然而從分權學說發展史我們看到，政府的三大職能即立法、行政、司法職能的確立只是在17世紀的英國和18世紀的法國那里才得以完成。因此維爾提醒我們，在混合政體這一古代理論向現代分權學說轉化過程中，要注意兩個主要步驟，“首先是特定機構限于行使特定職能；第二是出現了對獨立的司法部門的承認，這些司法部門將擁有與君主、貴族院、平民院同等的地位。……第一步是在17世紀實現的，第二步到了18世紀才完成。”[4]因此，現代分權的形成，意味著政府職能更加完善，各機構權力界限更加清晰，分工更加明確，由分工所產生的效率也更高。古代政府顯然是政府職能混亂的代名詞。在亞里士多德著作中，“同樣一些人也許會作為軍人、農人和木匠；也還是同樣一些人，也許會同時作為深思的議事會成員或司法法院的成員來進行活動……。”英國學者維爾認為，“雅典政制的指導原則，即一切公民直接參與政府的一切職能的原則，是與任何分立原則直接對立的。”[4]

第二，它是國體與政體分化的結果。國體即國家性質，就是社會各階級在國家中所處的地位，統治階級的性質決定國家的性質；政體為國家的政治、統治形態，即國家政治體系運作的形式。一般用來指涉一個國家政府的組織結構和管理體制。古代混合政體理論的制度設計是為防止權力集中掌握在某個階級手上，因此政府組織上采取混合君主、貴族、平民三大階級的元素，很明顯，這樣的政體與國體是“綁定”在一起的，它既是對政體的混合，其實也是對國體的混合。而到了現代分權學說，由于布丹等人的主權不可分割理論的影響，混合政體中的貴族主權被確認為是事實，而現代分權中的人民主權也不再是人們爭論的焦點，人們關注的是在現代主權不可分割條件下，如何防止專斷的權力。為此，現代分權理論僅僅從政權組織形式入手，把國家權力配置到不同政府機構如立法、行政、司法這些不代表階級屬性的部門中去，從而防止專斷權力，這種做法與古代混合政體理論把政體與國體“捆綁”在一起的做法是不同的。

第三，它是權力控制方式文明進步的表現。不管是混合政體理論還是現代分權理論，它們設計的初衷都是為了對專斷權力的控制，然而，從古代混合政體理論的階級分權到現代機構分權的演變，無疑是權力控制方式的進步。在古代，階級分權的局限性在于，分權和具體的階級利益直接關聯，在實踐中容易引發階級斗爭和政治動蕩。在一種政體下，一旦力量對比發生變化，某一個階級的力量增長，便尋求改變政體，追求更多利益，導致發生革命和動亂，政體隨之變遷。[9]而現代分權，它的基礎是政府職能分離，這使它的權力運作擺脫了與具體階級利益直接關聯和簡單對應的關系，使國家權力機構帶有更多的公共性與中立性的特點，國家成為利益沖突的調節者和仲裁者，而不再是階級之間利益沖突的直接參與者。這樣，社會階級利益的沖突所產生的對國家政權的沖擊力，通過現代復雜的政府組織結構運作得以化解。現代分權相比古代混合政體其實是一種更為精巧的權力控制方式，正如維爾的評價，“政府的機構也許并不全都各自代表了某個不同的‘階級’，而是機構(部門)自身就在政府結構內提供了一種制度性的制約。”[4]同時，這樣的權力制約既“杜絕了少數人專制的可能性，同時也為‘多數暴政’設置了一道屏障。”[10]

[1][美]斯科特·戈登.控制國家—西方憲政的歷史[M].應奇,陳麗微,孟軍，等，譯.江蘇:江蘇人民出版社,2001:109-240.

[2][美]哈維·C·曼斯菲爾德.馴化君主[M].馮克利，譯.南京:譯林出版社,2005:87.

[3][德]卡爾·施米特.憲法學說[M].劉鋒，譯.上海:上海人民出版社,2005:217.

[4][英]M·J·C·維爾.憲政與分權[M].蘇力，譯.北京:生活·讀書·新知三聯書店,1997:21-81.

[5][英] 博林布魯克.博林布魯克政治著作選(影印本)[M].北京:中國政法大學出版社,2003:121-127.

[6][英]洛克.政府論(下)[M].葉啟芳,瞿菊農，譯.北京:商務印書館,1964:89-90.

[7][法]孟德斯鳩.論法的精神(上冊)[M].北京:商務印書館,1961:156.

[8][美]漢密爾頓,杰伊,麥迪遜.聯邦黨人文集[M].北京:商務印書館,1980:265-266.

[9][古希臘]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭，譯.商務印書館,1965:239.

[10][美]約翰·基恩編.變動的民主[M].林猛，等，譯.吉林:吉林人民出版社,1999:89.