國家治理導向下的國家審計職能定位研究

項賢國 ，朱 玲

(1.唐山師范學院 歷史文化與法學系，河北 唐山 063000； 2.南開大學 法學院，天津 300071)

國家治理導向下的國家審計在我國改革開放后的宏觀經濟運行和調控中發揮了重要的作用，但是國家審計在國家治理中的職能定位并不準確，致使它的職能和潛力還沒有徹底釋放。德國著名學者貝克說過，“傳統社會體現了形式理性主義下的穩定性，而風險社會意味著作為社會關系調節器的法律規范必須做出相應的結構變遷。”因此，修改我國審計立法，準確定位國家治理導向下的國家審計職能，進一步探究國家審計對國家治理的重要作用，可為國家干預和調控宏觀經濟運行發展提供強有力的支撐。

一 國家審計職能的發展軌跡考量

1.突顯吏治的古代國家審計。

我國國家審計最早產生于堯舜禹時期，這一時期存在某些具有監督檢查性質的活動，例如《尚書·舜典》中寫道：“三載考績，三考黜陟幽明”，[1]但是這種監督檢查并不是一種正式的活動。西周時期，國家為了更好地監督百官，設置小宰及其屬官宰夫，負責對官員的監察和審計業務。又如《周禮》中記載：“宰夫之職，掌治法以考百官府、郡、部、縣之治，宰夫考其出入，而定刑賞”。[2]可見，這一時期已經有了國家審計的影子，對后來審計制度的發展影響深遠。

漢朝時期，漢武帝重視對百官的監督，逐漸創設和形成了完整的審計制度。三國兩晉南北朝時期，封建王朝發生了頻繁更迭，國家機構的職權進行了重大的調整，國家審計職責逐漸由御史監察部門轉移至比部，由比部負責對文武百官進行審計監督。五代兩宋時期比部的審計職能有所弱化。古代國家審計在元明清時期逐漸走向沒落。明朝時期的封建專權空前集中，封建統治者為了更全面和直接的監督文武百官，“取消專職審計機構，讓科道官兼職負責財政財務審計，會同吏部考核官吏，糾參官吏貪贓。”[3]清朝沿用明朝的治理模式，審計制度在腐敗的封建集權制約下，不僅沒有發揮監督職能遏制腐敗，反而助長了腐敗的盛行。

2.制度與職能脫節的近代國家審計。

1912年的辛亥革命結束了我國幾千年的封建專制統治，近代國家審計制度構建日益成熟。北洋政府借鑒國外審計制度的基本框架，考察古代審計制度的發展軌跡，制定了《審計暫行章程》，迅速建構起近代國家審計的制度框架體系。按照該章程的設計，在中央一級政府設立審計處，隸屬于國務院；在各省級政府設置審計分處，由各省管轄。

1914年5月，袁世凱頒行《中華民國約法》，該法撤銷了各省的審計分處，在國家層面設立審計院，由其負責全國的審計監督。隨后，為滿足審計院的履職需求，該時期公布實施了近代審計史上第一部《審計法》，它以法律的形式，確立了審計在國家宏觀經濟運行中的法律定位。該法的貫徹實施，為其后審計科學和審計事業的發展積累了豐富的經驗。但這一時期由于袁世凱的獨斷專行，國家審計以送審為主，審計監督職能未能得到全面貫徹，從而導致審計制度和職能相脫節。

3.職能不斷完善的當代國家審計。

改革開放之后，我國在1982年《憲法》中明確規定，國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責。以此確立了國家審計的憲法地位，并建立了統一領導、分級審計的管理模式。

1995年實施了我國審計法治建設歷史上具有里程碑意義的《審計法》(2006年修訂)，它的出臺，標志我國審計法制得到進一步健全和完善。該法全面規定了國家審計的基本原則和制度，詳細界定了國家審計的職責范圍，使審計機關的職能更加明確，審計機構設置更加趨于合理。[4]2010年5月1日起施行的《審計法實施條例》進一步明確了國家審計職能，擴大了審計監督的領域，規定了持續跟蹤審計制度，提高了審計機關的工作效率。隨著審計法及其實施條例的頒布施行，當代國家審計職能不斷得到完善和長足發展。

二 國家治理目標與國家審計職能

1.法治：國家審計促進政府行政法治化。

法治最早可追溯到亞里士多德的法治理論，他提出的法治包括兩點，一是有優良的法律，二是優良之法得到民眾普遍遵守。該思想得到了后來者的發揚，并構成了當代法治思想的核心與精髓。法治政府是現代社會尊重和保護公民權利的根本要求，只有依法行政的政府，才能得到人民的擁護和認同，其行為才能得到切實的貫徹執行。

筆者認為，審計機關的行為是典型的政府行為，它必須遵循依法行政的基本原則。審計機關依法行政的基本要求包括：首先，依照法律明文授權履行職責，即按照《憲法》和《審計法》及其他有關規范性文件的規定，全面履行法律賦予的審計監督職能。其次，依法嚴格執行各項審計準則和審計質量控制辦法，依照法定的行政權限、程序和行為行使審計職責。同時，筆者認為，審計機關應規范財政資金的管理和使用，督促政府部門加強經濟干預和調控，促使其依照法定職權履行審計職責，為市場經濟發展創設良好的法治環境。

2.高效：國家審計促進政府行政高效化。

建立一個高效的政府，是國家治理改革的一個基本方向，是對政府公共行政活動的整體要求，它綜合反映了政府在行政活動中所取得的業績、效率和社會影響。建設一個高效的政府，應著力于提高政府辦事效率，確保政令暢通，增強政府應對緊急事件的處置能力。

筆者認為，國家審計應積極發揮其績效審計職能，促進政府效率的提高。績效審計可以促使政府認真權衡社會公共資源的投入、配比及由此帶來的社會效益，緩解政府有限的社會公共資源與無限的社會需求之間的矛盾。[5]而這意味著國家審計在績效審計方面，應根據國家社會經濟發展戰略的需要制定總體方案，有預見性地履行審計職能，優化社會公共資源配置，監督政府部門合理利用社會公共資源，促使政府占用最少的資源取得最大的效益，從而促進政府行政行為的高效化。

3.廉潔：國家審計促進政府行政廉潔化。

廉潔是政府一切行為正當性的前提，它可以促使政府保障公民機會均等和自由權利，從而維護社會公平正義。而腐敗是侵害公民權利的絆腳石，是政府行為合法性的重要障礙，正如學者所言：“政治腐敗的直接結果損及政治的結構功能，削弱政府的行政管理能力，損及政府的形象、合法性及其權威，引起社會成員對政府的強烈不滿，從而導致政治不穩定。”[6]

筆者認為，國家審計可以促進政府的行政行為更加廉潔。國家審計必須要充分發揮對經濟的“體檢診斷”功能，及時發現和揭示社會經濟發展中的風險和隱患，合理利用社會公共資金。只有確保審計監督發揮出正常作用，才能提升政府形象，才能對貪污腐敗起到震懾作用。正如審計署在審計機關成立30年之際所言，審計機關成立30年來，直接促進增收節支和挽回損失1.2萬億元，移送違法違紀事項和犯罪案件線索4.2萬件。國家審計監督不僅為國家減少了大量的經濟損失，同時也為建立廉潔政府做出了巨大貢獻。

4.透明：國家審計促進政府行政透明化。

現代國家治理中，各國國家治理的發展趨勢是增強國家干預和調控經濟運行的透明度，逐步實現國家、社會、公民的協同治理。政府行政透明化就是政府在行政過程中實行政務公開，讓公眾知曉、參與討論，及時將政府的行為向社會公開，滿足公眾知情權，將政府的行政權力和公共服務置于社會公眾和媒體的監督之下。

2003年12月，審計署首次將防治“非典”專項資金和社會捐贈款物的審計結果進行了公告，[7]筆者認為，這標志我國已經初步確立了審計結果公告制度。該制度作為政務公開的一個重要組成部分，能夠客觀公正地反映和評價政府公共財政管理的過程和結果，對于滿足社會公眾對政府工作的有關信息的知情權，真正實現公眾參與和監督政府公共財 政管理，具有十分重要的意義。這表明國家審計可以促進政府的行政行為透明化，從而實現國家治理的目標。

三 國家治理視閾下國家審計職能的合理定位

1.審計監督職能。

筆者認為，國家審計首要的職能是監督職能。國家審計是實現政治民主的重要手段和內在本質要求，是國家治理方式和手段嬗變的重要推手，可以促使國家有效地干預和調控宏觀經濟運行。改革開放以后，隨著市場經濟快速發展，國際政治經濟形勢變幻莫測，客觀上推動我國的政治民主發展，政治民主的加快發展需要國家審計充分發揮監督職能。

筆者認為，國家審計應準確對自己進行定位，應努力踐行政府公共經濟責任，不僅對自己的上級政府負責，同時對社會公眾負責，不斷扭轉“官管民”的官本位思想，打造“民管官”的現代公共服務型政府。政府應充分發揮審計監督職能，全面掌控政府部門在履行行政管理和服務的過程中所存在的貪污、腐敗和瀆職等問題，考量政府部門履行公共經濟責任的實然狀態，[8]并實施政治民主的國家治理方式。

2.審計效率職能。

效率職能是國家審計的又一重要職能。國家審計可以通過發揮效率職能，增強政府改善宏觀經濟運行干預和調控的效率，實現政府優化資源配置的宏觀調控目標，提高國家宏觀經濟運行效益，達到經濟學中著名的“帕累托改進”的目的，從而促進社會主義市場經濟的和諧發展。

筆者認為，國家審計可以提高政府治理的效率，履行國家審計職能的目的不是以犧牲信息完備者的損失為代價，來保護信息不完備者的利益，進而填平整個社會的損失，反之，審計的真正價值應是降低信息不完備者的社會負效應，從而提高政府調控宏觀經濟運行的效率。同時，按照會計法上的會計信息公開披露準則，利用審計監督挖掘會計信息披露中的問題，分析會計信息的準確性和完整性，有助于實現“帕累托改進”。[9]

3.審計公開職能。

公開原則是現代民主法治國家的一項基本原則。它要求政府的行政行為應讓公眾知曉，實現政務公開“陽光工程”，吸納人民群眾的寶貴意見，并邀請相關利益代表參與政務討論和草擬有關決策，以人民群眾的合法權益為一切政務的根本出發點，進而建設民主法治社會。國家審計是實現政府政務公開的重要手段，實行審計公開，有助于人民群眾了解政府的政務活動，監督政府的行政權力的行使，防止權力的濫用損害人民的利益。

筆者認為，通過審計法中的審計結果公告制度，公開審計結果，滿足公眾的知情權，讓人民親自參與到監督政府依法履職的活動中，有助于被審計對象接受審計結果提出的意見和建議，確保準確定性和客觀、公平、公正地處理國家審計所查出的各種問題，從而真正發揮審計公開職能。同時，通過公開披露政府公共管理信息，公開政府行為，可以防止和發現政府腐敗行為，震懾政府部門工作人員的行為，進而實現政府的良治。

4.審計秩序職能。

英國著名學者哈耶克說過，“秩序總是與無序相對的，秩序的建構依賴一定的規范進行維系，秩序不是生成的就是建構的”。市場經濟的發展擾亂了原有的社會秩序，產生了不同的利益群體和利益鏈條，此時，需要發揮國家審計的秩序職能，通過對宏觀經濟運行結果和市場秩序監管情況的審計，發現其中存在的問題，應對政府部門干預經濟的失靈。

筆者認為，秩序職能是國家審計穩固市場秩序的重要手段，因為市場經濟具有自發性和失靈性，需要運用審計秩序職能加以協調和干預；市場經濟運行存在著諸多非秩序行為，需要發揮審計秩序職能加以調適；經濟全球化帶來的市場經濟越界發展，需要審計秩序職能加以規范。可見，審計秩序職能對形成正常的市場競爭格局，確保市場主體利益協調發展，維護市場經濟秩序具有重要的意義。

國家審計職能的內容、目的和任務取決于國家的生產方式和社會制度。[10]合理定位國家治理導向下的國家審計職能，通過審計監督、效率、公開和秩序職能的發揮，客觀公正地評價政府治理行為的合法性與合理性，支撐政府宏觀經濟決策的制定與調整，使國家審計成為政府干預經濟運行活動的有效工具和手段。

[1]慕平譯注.尚書[M].北京：中華書局，2009：45.

[2]賈公彥，彭林，鄭玄，譯注.周禮[M].上海:上海古籍出版社，2010：77.

[3]劉陶福.審計正要[M].臺灣:三民書局，1978：54.

[4]臧乃康.和諧社會政府治理職能的讓渡與回歸[J].理論探討，2007(6).

[5]布朗R E，等.政府績效審計[M].袁軍，等，譯.北京：中國財政經濟出版社，1991：12.

[6]陳振明.政治學[M].北京：中國社會科學出版社，2004.

[7]張紅英.完善審計結果公告制度防范國家審計公告風險[J].審計與經濟研究，2006(5).

[8]秦榮生.深化政府審計監督完善政府治理機制[J].審計研究，2007(1).

[9]楊茁.問責與績效評價:政府審計職能創新解讀[J].求是學刊，2006(9).

[10]科拉馬羅夫斯基.審計與監督[M].北京:中國人民大學出版社，1986：4.