加強縣區 財政轉移支付規范使用的研究與探討

楊金杰

（山東省臨沂市蘭山區財政局，山東 臨沂 276000）

一、財政轉移支付使用與分配

在2020年中央一般公共預算中，中央對地方轉移支付83915億元，同比增長12.8%，這些財政轉移支付主要還是用于重要民生支出方面。從支出分類上看，中央對地方的轉移支付主要分為三大類：一是一般公共預算轉移支付，二是政府性基金轉移支付，三是國有資本經營預算轉移支付。在一般公共預算轉移支付中，又分為一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性抓轉移支付主要包含均衡性轉移支付、重點生態功能區轉移支付、產糧大縣獎勵資金轉移支付、城鄉義務教育補助經費轉移支付、基本養老金轉移支付及城鄉居民養老保險轉移支付等12項一般性轉移支出。一般轉移支付大多涉及基礎性、持續性的民生支持，專項轉移支付主要針對特別項目或者專項支出。專項轉移支付中，主要包含國家重點檔案專項資金、監獄和強制隔離戒毒補助資金、支持學前教育發展資金、改善普通高中學校辦學條件補助資金、學生資助補助經費、中央財政引導地方科技發展資金及文化產業發展專項資金等108項專項轉移支付支出。在政府性基金轉移支付安排中，主要有民航發展基金、港口建設費、國家電影事業發展專項資金及彩票公益金等10項基金轉移支付。在國有資本經營預算安排中，主要有廠辦大集體改革、“三供一業”移交補助、退休人員社會化管理三項轉移支付。不難發現，中央對地方的轉移支付以一般公共預算轉移支付為主，從實踐上看，一般公共轉移支付中，一般性轉移支付安排金額要多于專項轉移支付，這是因為一般性轉移支付安排的都是基礎性、面廣切涉及人數眾多的基本民生支出。

二、縣區基層在轉移支付使用方面存在的問題

從實踐上看，目前縣區即基層財政在對轉移支付的安排上大多都按照轉移支付資金“專款專用”的要求進行預算安排。基本上上級轉移支付都能下達到重要民生支出上，尤其以養老與城鄉居民醫保以及教育上最為突出，雖然縣區基層在專項轉移資金的安排上大都較為合理，但是仍然存在以下幾點突出的問題：

（一）轉移支付下達時效問題

轉移支付的下達通常都是以行政發文的形式向下傳達，有時為了提高轉移支付撥付時效，部分轉移支付通常會選擇提前下達。比如為了不影響2021年重要民生資金的安排，上級會以2020的轉移支付文號提前下達轉移支付，可方便縣區及時安排重要轉移支付，并能夠在當年預算安排中明確資金使用。除了部分提前下達的轉移支付，大多都是當年度直接下達，由于轉移支付的下達需要經過層層下達，即先從中央到省，再由省到市，市到縣區基層，當轉移支付到達縣區時可能已經耗費了一些時間。縣區基層接到轉移支付后，很少能夠在第一時間及時下達，因為需要判斷下達單位，同時確定下達單位以后，對下達的項目，中間撥款手續都需要耗去不少時間。從實踐上看，縣區基層在下達轉移支付時，通常都會在項目篩選、明確撥付單位、手續辦理等方面耗費了不少時間，造成轉移支付在下達時不夠及時或者時間很緊張。

（二）轉移支付安排使用不規范

縣區基層在轉移支付安排上通常會存在不規范的問題。通常表現在以下幾個方面：

1．程序不規范

程序不規范的問題主要表現在兩個方面：

一是撥付流程方面不夠規范。有的轉移支付撥付流程是有明確要求的，比如有的教育或者民生轉移支付需要基層財政部門直接撥付給資金需求單位，有的縣區財政為了加快資金撥付進度或者為了轉嫁資金撥付壓力，會將轉移支付資金撥付給主管單位，然后再有主管單位撥付給相應項目單位。比如上級安排了一項水利轉移支付資金，用于修建地方水利，興建一座水庫，資金要求由財政直接撥付至施工單位并跟進監督。出于各種原因，水利考評方案遲遲未出，迫于加快財政資金支出的壓力，縣區財政部門將轉移支付資金撥付給項目主管單位水務局，由水務局根據項目情況據實撥付。這實際上是一種委托撥付，資金看似已經下達，其實并沒有到最末節，資金的撥付仍然停留在中間環節。

二是對特殊轉移支付使用程序上不夠規范。特殊轉移支付區別于一般的轉移支付，需要匹配相應的資金專項和專用項目。有些基層財政業務部門在撥付特殊轉移支付時并沒有很好地與一般轉移支付相區別，在資金專項或者項目安排上沒有單獨或者明確的安排，因此，在特殊轉移支付專項檢查時，會出現各種各樣的程序性的問題。比如邊區或革命老區轉移支付就有專門的使用規范，較一般的轉移支付更加特殊，這些轉移支付在項目選擇，撥款程序上都要有專門的支撐依據，有些縣區財政不夠重視，造成特殊轉移支付的使用存在程序性問題。

2．安排不規范

安排上的不規范是指有些基層縣區財政對于一般性轉移支付使用統籌使用或者對專項轉移支付沒有做到專款專用或者將基金性轉移支付安排到了一般性公共預算中去等。有些基層財政在安排一般公共預算中的一般性轉移支付中，認為一般性轉移支付并沒有明確的資金安排要求，便統籌使用安排到其他的項目中去。一般性轉移支付一般都用于重要或基礎性的民生支出方面，不能夠用于項目建設等。其次就是對于專項轉移支付安排的項目與專款要求不一致，比如有的專項轉移支付要求用于文化發展方面，有些縣區財政部門以本區域無重大文化發展項目為由安排到其他項目中去，這同樣是對轉移支付的安排不夠規范。最后就是有些縣區財政業務部門對一般公共預算和政府性基金預算不能夠明確區分，混淆使用，造成了使用的不規范。

3．行文不規范

有些基層財政部門在下達上級轉移支付時并沒有很好地延續上級下達轉移支付時的規范，上級在下達基層轉移支付時會有明確的轉款文，以此說明資金的使用方向，分配金額，及下達時間等等。有些基層財政在下達時并沒有下達相應的行文，沒有對項目、對資金使用要求有明確的規范，對資金的缺乏合規的監督。

（三）轉移支付臺賬及反饋匯總機制不健全

對于上級下達了多少轉移支付，這些轉移支付中多少用于教育、社保、扶貧等等并沒有很好地統計。有些基層財政只是一味地加快轉移支付下達，并沒有很好地對這些轉移支付進行歸類并建立臺賬，以至于在匯總、分析轉移支付使用情況是往往是現時統計，而且統計出來的數據往往因為時間的關系不夠準確，不能夠很好的給有關決策分析提供建議。此外，轉移支付反饋也不夠及時，在上級檢查資金下達進度時，并沒有建立一個很好的轉移支付反饋機制，往往都是國庫部門根據記賬系統實時統計反饋，這種反饋不能很好地反映出轉移支付的使用情況和下達情況。

三、加強縣區規范使用財政轉移支付的必要舉措

（一）強化主體責任

2020年以來，經濟受到較大的沖擊和影響，財政支出的壓力也隨之加大。因此對于轉移支付安排的資金使用范圍，明確到項目的專項轉移支付以及特殊轉移支付的安排必須要不折不扣地執行，強化財政主體責任，規范資金撥付的程序。對于上級有明確要求的轉移支付，必須按照上級要求撥付，不提前下達給主管部門，不轉移財政支出壓力。同時強化對轉移支付的考核，對于轉移支付撥付不及時、不到位的要提出相應的懲治措施；對于下達較快、撥付到位的財政部門要提出相應獎勵。通過強化主體責任，明確資金責任主體，從而保證資金能夠合規、合理的使用。

（二）提前做好謀劃，健全臺賬反饋機制

針對存在臨時找項目或者資金滯留時間較長的問題，要提前做好謀劃，提前根據去年的轉移支付下達情況對今年轉移支付做出預先安排。針對一些常規下達的轉移支付，只需要明確時間節點，加快轉移支付撥付。針對撥付到項目的轉移支付，首先預判轉移支付的大體使用方向，然后篩選該方向中涉及多少項目，做一個大體的安排。等轉移支付資金下達時，根據轉移支付資金明確的方向，直接篩選有關項目，并將資金及時撥付到該項目上。此外，應建立轉移支付臺賬，可以從平臺中增加相應的模塊，無縫銜接預算指標的撥付平臺，在預算指標下達的同時，直接生成相應的轉移支付支出情況與統計臺賬。

（三）加強監督環節，確保資金安全

對于撥付的轉移支付資金必須要加強監督，明確資金的使用效益。強化對財政資金的事后監督，必要時進行現場檢查從而確保資金安全。比如某地安排教育類轉移支付200萬元用于修建一座教學樓，在財政業務部門審核有關項目資料之后，如果項目資料手續齊全合規完備，那么就可以撥付轉移支付資金。在撥付以后，還應該進行現場檢查，檢查該項目資金是否用于該校教學樓建設而不是用于學校其他方面支出，只有通過現場檢查，才能確保資金的使用安全。

四、結束語

財政轉移支付的資金使用對于保障民生有至關重要的作用，尤其在經濟增長疲軟的今天。確保財政轉移支付資金合理合規高效使用，對于實現公共事業服務均等化，穩定縣區“三保”任務有重要的意義。我們必須加強縣區對財政轉移支付的規范使用，充分發揮財政轉移支付資金的效益。