公共租賃住房法律制度完善研究

李鄂　牟顯華

摘 要：公共租賃住房制度是國家為了保障人民“居者有其屋”，落實執政為民的服務理念；為了完善我國住房體系，解決“夾心層”人群的基本住房問題；為了實現社會主義共同富裕的社會目標；借鑒國外成熟的公租房制度，應時提出的房地產改革發展制度。公共租賃住房的建設，關系著我國房地產業的健康發展，關系著我國經濟體制成功轉型，關系著人民公平分享改革發展成果的程度。本文擬從公租房的界定入手，以重慶公租房建設現狀為視角，后借鑒國外先進制度，終提出一些公租房建設的建議。

關鍵詞： 公共租賃住房；住房保障；夾心層；住房體系

1 公共租賃住房簡介

1.1 公共租賃住房的定位

公共租賃住房，是解決中等收入階層等夾心層群體住房困難的一個住房體制改革產品。公共租賃住房是指政府投資并提供政策支持，限定套型面積和按優惠租金標準向符合條件的家庭供應的保障性住房。

公共租賃住房的基本原則是“人人享有適當的住房”理念，廉租房是專門針對低收入群體，而公共租賃住房則是針對介于中低和中高收入之間的“夾心層”人群，重慶現行制度即是統一將公租房和廉租房納入住房保障體系，分別安排適當房源，租金區別收取。

公租房的租金水平高于廉租房，但低于商品房。重慶市公租房提供給年滿18周歲，在重慶有穩定工作和收入來源，具有租金支付能力，符合政府規定收入限制的本市無住房或家庭人均住房建筑面積低于13平方米的住房困難家庭、大中專院校及職校畢業后就業和進城務工及外地來渝工作的無住房人員。

1.2 公共租賃住房的價值

1.解決“夾心層”人群的住房問題

“夾心層”人群是游離在保障與市場之外的無能力購房群體的代名詞。這群人中，夠不著廉租房條件、又買不起商品房。在金融海嘯的大背景下，中等及中低收入家庭、新就業職工等“夾心層”群體置身于市場和政府保障之間的空白地帶，其住房難題已日益顯現。

公共租賃住房得以大規模的建設，對于解決“夾心層”人群的基本住房問題無疑是雪中送炭，使這一部分人住有所居。

2.充分發揮其社會保障功能

住房保障已成為一項關系社會穩定與和諧的民生問題，保障性住房的建設在今后的一定時期內將成為各級政府安居工作的重點。同時，為了加快保障性住房的落實，中央政府先后出臺了一系列政策性文件，用以指導各級地方政府把保障性住房建設作為實現公共服務的一項重要職責。公共租賃住房適時推出，能夠在最低程度保障社會中低收入人群的基本住房需求。

3.完善我國住房體系

我國長期建立的以商品房為主的住房體系在當前房價高漲、民生得不到保障的階段，已經顯得不合時宜。去年中央七部委發布的《加快發展公共租賃住房的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）對我國房地產發展指出了前進道路。各地政府積極響應，將公租房作為一項民生任務來抓。我們需要建立由商品房、經濟適用房、公租房和廉租房構成的四級住房體系。

2 公共租賃房住房實證考察

2.1 地方政府建設公共租賃房現狀

在國家對保障性住房日益重視的情況下，2011年全國計劃新開工建設保障房一千萬套，國家成立保障性安居工程協調小組。實際上，除資金籌措方面存在困難外，地方政府更多考慮本地經濟發展與地方財政收入，不愿進行公共租賃房等保障性住房建設，是一個重要的原因。公共租賃房的建設需要地方政府的資金注入，而且需要在土地劃撥、稅收優惠、房地產項目合作讓步更多利益，自然比不上對利潤豐厚的房地產開發項目的支持力度。

2.2 各地對公共租賃房的創新探索

1.國內公共租賃房投資基金的建立

由于中央政府對于保障性住房建設的重視，公共租賃房等保障性住房建設速度大幅提升，同時也導致了資金供應的嚴重不足。

在此背景下，我國的第一個民間資本——“建銀精瑞公共租賃住房建設投資基金”匯聚形成，專門負責對保障性住房的建設進行投資，目前該基金已報送至國家發展與改革委員會進行審批。該基金的操作模式如下：政府首先以低于市場價值一定范圍的優惠價格，向基金供應公共租賃房建設用地；然后由基金公司以政府提供的優惠價格購買土地，取得該土地使用權后可以委托開發商負責承建以及公共租賃房的運營管理；最后，在公共租賃房建設完成后，將房屋出租租金和國家提供政策性資金補貼向該基金的投資者返還利潤。基金計劃成立后首次募集不少于一百億元人民幣的資金規模，只要符合基金設定投資條件的項目均可以選擇。

2.重慶市公共租賃房信息公開制度

重慶市公共租賃房管理局借助市國土資源和房產部門的技術支持，建立“重慶市公共租賃房信息網”作為公共租賃房管理信息平臺，目前訪問量已達2300多萬人次，成為重慶市公共租賃房信息發布最重要的平臺。主頁有活動窗口對房源剩余情況進行的說明和對公共租賃房的調查問卷，分設了機構設置、公共租賃房、辦事指南、新聞動態、工作動態、深度觀察、政策法規等欄目。

其中，“深度觀察”主要轉載一些各地做法和研究者的文章，對深入了解公共租賃房有很好的作用。“項目展示”包括主城區公共租賃房已開工項目、遠郊區建設的公共租賃房項目、公共租賃房的片區所在地等信息，方便社會公眾了解即將開工和在建的住房項目。在面對社會監督方面，設有“社會監督”欄目，社會公眾可以通過咨詢、建議、投訴等方式與公共租賃房管理局進行溝通。重慶市的信息公開較好地滿足了社會公眾對于信息查詢和相關事項了解的需要，是各地做法中較為完善的一個城市。

3.國家社保基金對各地公共租賃房建設的支持措施

全國社保基金理事會為支持保障性住房建設，已經向保障性住房建設投資上百億元，有力地促進了保障性住房的集資建設。重慶市是第三個接受國家社保基金支持，用于公共租賃房建設的城市，所占份額最大。相關協議已由重慶市于2011年7月同全國社保基金理事會正式簽約，然后，由國有公司重慶城建集團為國家開發銀行牽頭所提供多筆貸款進行擔保。這樣，可以將信托投資風險降到最低限度，保證公共租賃房融資渠道的穩定性。國家社保基金向公共租賃房融資開放，為公共租賃房房源建設融資打開了又一個通道，提供了公共租賃房融資的多元化選擇方式。

3 國外住房保障制度經驗借鑒

3.1 美國住房保障制度經驗

美國經歷了金融危機的重創，正面臨著一場經濟復蘇的戰役，然而在住房保障制度方面美國有其特色而且發展成熟，可資借鑒。其一，完善的住房法律法規體系。為規范公共住房市場，提高公共住房的使用效率，聯邦政府頒布了一系列住房法規，通過完善法律制度，實現保障住房的公平、高效運行。同時，在各個不同的歷史時期，政府根據地區經濟發展水平以及居民收入狀況，不斷調整法律規定，從而達到保障居民住房權利的目的。其二，稅收減免策略。依照稅法規定，美國稅收非常繁重，除按月繳納個人所得稅外，到每年年底，還需說明開支情況，稅收核實后多退少補，通常情況下，個人年繳納稅款約占年薪的20%～40%。而為了刺激居民買房消費，稅法規定，個人收入如果因為買房每月支付了銀行利息，就可以免稅；同時，地方政府對第一次購房者減免不動產稅若干年。

3.2 新加坡住房保障制度經驗

1.政府的主導作用

為盡快實現“居者有其屋”的目標，1960年成立建屋發展局。建屋發展局直屬國家發展部，是一個獨立的、非營利機構，其財政預算納入國家計劃。新加坡政府賦予其廣泛的權利，一方面，作為最大的房地產經營管理者，負責組屋的建設、房屋的出租與出售；同時也代表政府負責制定組屋的發展規劃和房屋管理，以實現“居者有其屋”的目標。多年來，建屋發展局一直都是新加坡唯一由政府授權的公共住房機構，為新加坡組屋計劃的實現起到了主導作用。

2.政府保障土地的供應

新加坡土地分為國家所有和個人所有兩種，1960年新加坡國家所有土地只占44%，為了建設公共組屋，新加坡實行了強制性的土地征用政策。1966年政府頒布《土地征用法》，規定政府有權征用私人土地用于國家建設，到1985年，建屋發展局已經擁有新加坡近75%的土地資源。同時，政府有權調整被征用土地的價格，價格一經規定，任何人不得隨意抬價，也不受市場影響。通過土地征用法，建屋發展局雖然沒有土地征用權，也并非無償使用土地，而必須向土地局購買，但能夠以比私人所有者價格低得多的價格獲得土地。通過該法令，建屋發展局獲得了大量的土地，保證了公共組屋建設的需要。

4 公共租賃住房法律制度完善建議

4.1 加強公共租賃住房法律法規體系建設

法律規范的保障是確保公共租賃住房建設穩定，有序進行的基礎。在國家住房保障框架已基本確立的基礎上，應由國家住房保障主管部門和立法部門作為主體，研究公共租賃住房四類保障對象的差異，逐步完善公共租賃住房法律法規體系。

4.2 以政府為主體建設公租房

新加坡的公共組屋建設取得了巨大的成就，政府擔負公共組屋建設的主體的責任。當前，我國商品房居于市場主體地位，加上房地產商刺激了商品房價格的大幅上漲，低收入群體更是望房興嘆。政府有責任加大對公租房的支持以解決低收入者的住房問題。首先，政府應該加大對公租房的投入力度，將公租房的建設資金納入財政預算，并將公租房的建設納入政績考核中。現在很多地方都在興建公租房，北京、重慶、杭州等地方政府積極開發公租房建設項目，以求降房價、使人民住有所居，公租房建設問責制正在實行。其次，政府應該設立專門的機構管理公租房。公租房制度的建設是一項系統的工程，從建設到具體的運營都需要一個專門的機構，重慶市設立公租房管理局，使公租房得到專門、統一管理。

《重慶公租房暫行辦法》第四、五、六條對政府在公租房建設中的主導地位及管理權力進行了必要的規定。市國土資源和房屋管理部門是全市公共租賃住房的行政管理部門，牽頭協調規劃、計劃、建設、管理和政策研究工作，并對區縣（自治縣）公共租賃住房的管理工作進行指導、監督與檢查。

需要注意的是，公租房“政府組織，社會參與”的創新模式的確能夠提高住房保障效率，但需要將政府與市場的職責分清。作為住房保障體系的重要組成部分，地方政府應在公租房建設中發揮主導作用，在具體建設運營上則應主要依靠民間資本。《重慶公租房暫行辦法》可見，在未來的公租房建設中，一方面應考慮投資者收益如何體現；另一方面，如果沒有嚴格、周全的政策規定，政府在公租房建設中的公共資源投入就有可能被轉化為私有利益。這是公租房政策得以順利實施、不負眾望所必須面對和解決的問題。對其進行管理，保證廉租房體系的制度化與可持續化。

4.3 拓寬公租房建設的資金和房屋來源

我國公租房建設所需資金主要來源于財政撥款和住房公積金增值收益余額，社會捐贈的資金和其他渠道籌集的資金來源的數量很少且不穩定，資金保障未明確納入政府的公共財政體系，公租房僅僅依靠土地收益的百分之十和住房公積金增值收益的一部分與現實中面臨所需資金缺口相差很大。

重慶公共租賃住房建設資金的來源渠道有：中央安排的專項資金；財政年度預算安排資金；土地出讓收益的5%；銀行、非銀行金融機構和公積金貸款及發行債券。公租房建設應拓寬資金來源，可以利用投資基金、社保基金、社會投資等方式多向募集。公共租賃住房建設用地以劃撥方式供應；有償方式出讓的，土地出讓收益、稅費在地方政府權限范圍內的，全額安排用于公共租賃住房建設。公共租賃住房建設用地涉及新征土地的，新增建設用地有償使用費地方留成部分、耕地開墾費、耕地占用稅全額安排用于公共租賃住房建設。

4.4 改進公共租賃住房管理體制

我國政府正實現從“管理型政府”向“責任型政府”、“服務型政府”的職能轉變，工作重點逐步轉移到解決民生民計問題。住房保障作為人民群眾最關注的民生問題之一，迫切需要政府健全完善住房保障機構的設置，強化住房保障工作的實施，切實解決中低收入住房困難。北京、上海、廈門、深圳等地順應新時期住房保障工作的要求，率先在國內成立住房保障機構專門負責保障性住房的建設管理等工作。

4.5 完善公共租賃住房準入和退出機制

一項制度的準入和退出機制的公平性、合理性對于它的長久發展起到關鍵的作用。重慶在公租房的申請對象、收入限制、提交材料等方面對準入條件進行了規范，申請者通過搖號最終確定入住人員，本輪符合條件沒有選中的可直接進入下一輪搖號。以這樣的方式確保人人都有適當的機會得到公租房的租賃權。

在重慶市公租房法律制度設計中，當租客租房滿一定期限后，如果有意愿購買公租房，可以向公租房管理局申請購買。因此，重慶市公租房的退出，包括三個方面的情況：第一，租客收入等情況不再滿足公租房申請條件，租客在承租期間不遵守租賃規定或者租客對住房有改善性需求，自愿退租公租房；第二，租客租房滿一定期限，申請購買公租房；第三，公租房承租率低，無法繼續運行。

購買人通過購買、獲贈、繼承等方式在購買公共租賃住房所在地獲得其他住房的，或因特殊原因需要轉讓以及抵押處置時，由政府回購，回購價格為原銷售價格加同期銀行存款活期利息。公租房的循環利用為公租房的房源“節流”，使公租房不致淪為一些人的個人利益，是為公租房發展的長效機制。

5 結語

市場化的住房制度無法徹底解決“夾心層”即中等收入者的住房難問題，公共租賃住房制度是現今解決我國住房難問題的最佳途徑。首先，公租房由政府主導，市場支持，其成本可以得到有效地控制。其租金相比市場租金標準較低，不但可以大大減輕租用人的經濟負擔，而且其政府主導行為可以使公租房制度保持穩定，讓人們住得經濟，住得安心。其次，公共租賃住房制度覆蓋人群廣泛，包括大學畢業生、務工人員，甚至放寬到中低收入公務員。公共租賃住房制度能夠在調控房價、保障社會中低收入階層住房需求、優化我國住房結構方面發揮功能，公共租賃住房為我國的住房難問題提供了一劑良藥。

參考文獻

[1] 洪艷蓉等著：《房地產金融》，北京大學出版社，2007年9月版。

[2] 張群著：《居有其屋——中國住房權歷史研究》，社會科學文獻出版社，2009年9月版。

[3]【美】E·博登海默著：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社，2004年1月版。

[4] 郭偉偉：“‘居者有其屋——獨具特色的新加坡住房保障制度及啟示”，《當代世界與社會主義》，2008年第29期。

[5] 朱曄、魏皓嚴：“公租房能讓‘夾心層歡呼嗎？”，《時代建筑》，2010年第5期。

[6] 江莉：“公共租賃住房房源籌集機制初探”，《上海房地》，2010年第7期。

[7] 王和平：“公共廉租房制度的公信力”，《爭鳴與研究》，2010年第3期。

[8] 劉玉峰、陳剛：“完善公租房制度的政策建議——以重慶市為例”，《建筑經濟》，2010年第7期。

[9]全國工商聯房地產商會：《積極促進設立公共租賃住房投資建設基金的提案》，2011年06月08日。

[10]馬光紅、胡曉龍、施建剛：“美國住房保障政策及實施策略