論我國行政自由裁量權的法律控制

段正鳳

摘 要：作為行政權的重要一部分，行政自由裁量權一直是政法學界特別重視的一個問題。為了適應現代社會復雜化的行政管理要求，提高我國行政辦事效率，克服法律的滯后性問題，我們必須要讓行政自由裁量權得到合理的運用。基于此文章首先從行政自由裁量權的概念入手，探討目前行政自由裁量權存在的問題，對存在問題的原因進行分析，最后提出相關對策建議。

關鍵詞：行政法律；自由裁量；司法監督

現今中國處于社會轉型的環境下，法律體系存在很多漏洞，各方各面也并不完善。而行政管理涉及的問題往往比較廣泛和復雜，這樣便讓行政法律在社會關系的調整方面處于一種“千頭萬緒”的狀態。照目前形勢來看，隨著科學技術的發展以及社會分工的細化，由立法機關制定的法律和法規并不能很好地適應復雜和不斷變化的行政事項，做出的規定往往并不完善。基于上述背景，本文對我國行政自由裁量權的相關問題進行了探討。

1 行政自由裁量權概述

關于行政自由裁量權的定義，不同的學者們有不同的看法。有學者認為“自由裁量權是行政主體在法律規定的范圍內自行判斷、自行選擇和自由決定，從而作出公正而適當的具體行政行為的權力”；陳泉生教授認為“行政自由裁量權即行政機關在職權范圍內，在法律、法規無明文規定亦無習慣法可循，或在法律、法規的授權下由行政機關以自由判斷作出適當處理的權力”；張樹義教授認為“行政由裁量權即法律僅規定行政行為的范圍、條件、幅度和種類等等，而行政機關根據實際情況決定如何適用法律而作出具體行政行為的一種權力”。

把上述學者的觀點綜合起來看，筆者認為，在行政法律法規的條件下，行政主體符合法律法規的范圍及原則，針對具體問題下的行政法律關系，自主的尋求判斷事實與法律的最佳結合點，并據此作出或不作具體行政行為的權力，即對具體行政行為的范圍、方式、種類、幅度、權限等的自主選擇權。

2 我國行政自由裁量權存在的問題

2.1 法律規范比較籠統

行政自由裁量權的法律規范比較籠統，特別是在目前我國立法條件相對不成熟的情況下，法律法規只是在形式上賦予了行政機關的自由裁量權，從而解決一些小的問題。在立法上的語義在語言上顯得含糊不清，缺乏標準的具體執行措施。在設定行政處罰上，處罰幅度也不完善，例如在《海洋環境保護法》中，第八十七條規定“違反本法第五十五條第三款的規定，將中華人民共和國境外廢棄物運進中華人民共和國管轄海域傾倒的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并根據造成或者可能造成的危害后果，處十萬元以上一百萬元以下的罰款。”此規定的處罰幅度就顯得比較大了。

2.2 缺乏有效限制的程序規范

“行政程序法”應該是自由裁量權的主要依存對象。行政程序立法的開放，已經具備了一定的基礎，但作為一個整體，中國的行政程序立法仍然薄弱。實際上來看，中國的行政程序法一直不完整。盡管可以在法律法規中看到部分的有關程序法規，但是這些法規僅僅是零零散散的，并且沒有強勁的法律約束力。

此外，現有行政程序的設計在很多方面并不合理。行政自由裁量權被濫用的一個重要原因就是程序建設在環節上的薄弱。大量的事實也證明，行政自由裁量權的濫用和侵犯的合法權利和利益相對的行為，主要是在違反相關的某些行政程序。依法行政不僅包括法人實體，也應包括法律規定的程序。行政機關的程序規定的缺乏，嚴重違反了司法公正的法律過程和中國傳統的道德底線。

2.3 司法監督的范圍有限

我國在《行政訴訟法》中明確規定：公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益時，有權依照本法向人民法院提起訴訟，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。從這些法律條文中，我們可以很容易地判斷行政訴訟法的司法審查行政自由裁量權的范圍是非常有限的，只有具體行政行為的審查，而不考慮抽象行政行為。

由于抽象行政行為，濫用對象的不確定性，涉及廣泛的影響，在一定程度上造成了損害，比具體行政行為更為嚴重。實踐中，各機關，行政機關的抽象行政行為的審查和監督，約束作用和控制濫用自由裁量權的方式是非常有限的。

2.4 司法審查標準粗糙

我國在立法中對行政自由裁量行為進行司法監督有明確規定，但是行政自由裁量的標準并不合理，并且在立法方面也沒有具體的規定，在理論界的定論也無法達成一致。在這樣的情況看來，行政行為想要得到規范化是一個難點。要想在行政自由裁量權方面發揮司法審查的作用，就必須加強行政自由裁量權立法上的規范性。

行政自由裁量權在審查標準上的的模糊性讓法官在其司法實踐中所做出來的理解和運用上也顯得不盡相同，在實際操作過程的做法也不統一。一些法官仍然適用行政訴訟審查的具體行政行為的自由裁量權的審查判斷標準的合法性標準；案件的自由裁量權，只對一些程序性審查，只是流于形式；一些法官的自由考慮檢討標準可以是嚴格的可以是廣泛的和武斷的。這些做法導致混亂，法院的自由裁量行為的司法實踐和檢討結果的審查適用的標準不統一，對實施行政的負面影響。

3 完善行政自由裁量權的法律控制的建議

3.1 完善立法控制

制定統一的《行政程序法》。中國的法制建設在改革開放以來有很大的發展，行政程序也逐漸的系統化了，現有的立法行政程序沒有有效的實施，就單一的行政程序立法，特別程序顯得尤為重要，而同一程序就顯得比較輕。然而，行政行為的多樣性也決定了每一個行政行為的特殊性，因此，特別程序的規定各種行政行為是必要的，但行政行為的各類有共同的東西，這使得整個行政區域的行政程序法的統一制訂顯得更有必要。

3.2 強化行政的自我監控

法律是公正的，為了實現法律的這一特征，要求行政人員在行使自由裁量的時候做到公平公正，不能掛著其名義進行徇私或偏袒的行為。行使自由裁量權，一方面要求行政人員能動性和創造性的完整發揮，克服法律本身的局限性，最大誠信，公平的行為，在特定的環境中做出最合理的；另一方面，要對個人私欲的進行限制。這種善意的條件下的現代法治的法律，應該表現在法治精神的行為，行政的創造力，主動性不等于不是行政，但應該是一個法律和“超越”的法律的過程。行政自由裁量權的行使，一個統一的法律制度框架內的第一個表現；其次，是在更高層次的精神和理念下，它必須服從和體現法治。只有這樣，才能行使自有裁量權，實現其真正的公平和合理的運行。

3.3 加強司法審控

為了提高行政自由裁量權的司法控制，目前尚未有一系列的制度等待具體完善，從而最大限度地確保濫用行政自由裁量權的行為，受到嚴格的司法審查。首先，建立行政和司法審查的判例法制度。在英美法系國家，先例已經發揮法治的作用，并填補了漏洞，在法律上，建立規則，盡管法國是一個典型的大陸法系國家，判例法中的司法審查領域實施。舉例法的優勢可能是獨特的、具體的，能有效地克服立法規則的抽象性，有效地彌補遺漏的法律解釋。其次是建立陪審團制度的司法審查。行政自由裁量權的司法審查的標準應該是出的，并不僅限于實體法的規則設計的心態，而是從系統重建，建立陪審團制度的司法程序。

4 總結

通過分析，我們可以看出目前中國在行政自由裁量權的法律規范還比較籠統，法律程序也并不規范，司法監督的范圍以及審核標準都不足夠。究其原因主要是行政監督力不強、自由裁量程序混亂、執法者的素質低。針對這些問題，筆者認為，我們應該完善立法的控制、強化行政的自我監控、加強司法控制。希望對我國在行政自由裁量權的完善有幫助。

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