臨沂市衛(wèi)生應(yīng)急工作機(jī)制和體系建設(shè)的現(xiàn)狀與應(yīng)對(duì)策略研究

張衛(wèi)海，張曉麗(通訊作者)

(1.山東省臨沂衛(wèi)生學(xué)校，山東臨沂276001;2.山東省臨沂市疾病預(yù)防控制中心，山東臨沂276000)

1 對(duì)象與方法

1.1 調(diào)查對(duì)象:以臨沂市及下轄12個(gè)區(qū)縣為調(diào)查對(duì)象，包括13家衛(wèi)生行政部門(mén)、13家疾病預(yù)防控制中心、13家衛(wèi)生監(jiān)督所和29家縣級(jí)以上醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等承擔(dān)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的工作人員。

1.2 調(diào)查方法和內(nèi)容:采用全國(guó)《衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)估調(diào)查問(wèn)卷》對(duì)上述調(diào)查對(duì)象開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容包括體系建設(shè)、應(yīng)急隊(duì)伍、裝備儲(chǔ)備、培訓(xùn)演練、宣教科研、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置和善后評(píng)估8個(gè)方面。

1.3 數(shù)據(jù)處理:運(yùn)用EpiData 3.1建立數(shù)據(jù)庫(kù)，平行雙錄入問(wèn)卷資料并進(jìn)行邏輯審核。采用Excel等軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性分析。

2 現(xiàn)狀與問(wèn)題

2.1 體制建設(shè):調(diào)查顯示，縣級(jí)以上衛(wèi)生機(jī)構(gòu)100%建立了相應(yīng)的應(yīng)急組織，但全市尚未建立“獨(dú)立的衛(wèi)生應(yīng)急辦公室”，而是處于“兼職辦公狀態(tài)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)等基層衛(wèi)生應(yīng)急工作處于無(wú)機(jī)構(gòu)、無(wú)經(jīng)費(fèi)、無(wú)人管理的空白狀態(tài)。全市各級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)承擔(dān)應(yīng)急處置工作的人員數(shù)量較少，多數(shù)縣區(qū)為1～2人，只有個(gè)別縣區(qū)批復(fù)了“應(yīng)急人員編制”，50%人員很難滿(mǎn)足實(shí)際工作需要，17%人員部分滿(mǎn)足工作需要。75%辦公設(shè)施設(shè)備不能滿(mǎn)足工作需要。

2.2 保障機(jī)制:衛(wèi)生應(yīng)急相關(guān)工作制度在衛(wèi)生行政部門(mén)、疾控機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、縣級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)健全并能有效執(zhí)行的分別占50%、66.7%、25%、50%，但在多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)以下醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在無(wú)制度、無(wú)規(guī)范狀態(tài)。衛(wèi)生應(yīng)急處置保障經(jīng)費(fèi)不足，83.3%縣區(qū)、鄉(xiāng)政府未將衛(wèi)生應(yīng)急常規(guī)工作經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政年度預(yù)算，或是列入了未足額撥付。75%各級(jí)政府對(duì)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件和其他事件醫(yī)療衛(wèi)生救援的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制不健全，補(bǔ)償不到位。應(yīng)急物資緊缺，尤其是個(gè)人防護(hù)、交通通訊、現(xiàn)場(chǎng)快速檢測(cè)和生存裝備難以滿(mǎn)足快速反應(yīng)和長(zhǎng)期作戰(zhàn)的需要;儲(chǔ)備物資的更新輪換不常和快速配送機(jī)制也有待提高;應(yīng)急隊(duì)員保償機(jī)制不健全，衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)員既無(wú)人身傷害意外保險(xiǎn)也無(wú)高風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼。

2.3 預(yù)案體系及機(jī)制建設(shè):全市制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療衛(wèi)生救援預(yù)案45個(gè)，各類(lèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置預(yù)案及技術(shù)方案36個(gè)，預(yù)案體系建設(shè)在縣級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本健全，但85%鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)等基層機(jī)構(gòu)未制定相應(yīng)的應(yīng)急處置預(yù)案或技術(shù)方案，沒(méi)有明確的應(yīng)急處置體系，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，不能科學(xué)、規(guī)范、有效、有序處置，只能依靠上級(jí)部門(mén)協(xié)助調(diào)查處置。

在處置傳染病疫情尤其是重大傳染病疫情及突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，90%衛(wèi)生行政部門(mén)很難有效建立與本級(jí)政府其他相關(guān)部門(mén)的合作機(jī)制、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，尤其與毗鄰地區(qū)衛(wèi)生等部門(mén)，軍隊(duì)、武警等部門(mén)的機(jī)制建設(shè)基本上還屬于空白區(qū)。個(gè)別縣區(qū)即便建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，但很難做到信息共享、分工協(xié)作、密切配合。

2.4 應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè):衛(wèi)生行政部門(mén)均建立了由各專(zhuān)業(yè)專(zhuān)家組成的衛(wèi)生應(yīng)急工作專(zhuān)家?guī)旌蛯?zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，各醫(yī)療、疾控機(jī)構(gòu)也都在單位內(nèi)部成立了應(yīng)急處置隊(duì)伍。但95%應(yīng)急人員中以兼職人員為主，專(zhuān)職人員寥寥無(wú)幾，人力資源總體處于“總量不足，結(jié)構(gòu)不合理”的狀況。分布處于“倒金字塔”狀態(tài)［2］，很多事情到了基層往往就集中在1個(gè)人身上，鄉(xiāng)級(jí)“防保專(zhuān)干”要同時(shí)負(fù)責(zé)“公共衛(wèi)生、防病、抱病、采樣、兒保婦保、預(yù)防接種、疫情處置”等大量工作。

2.5 培訓(xùn)及演練:調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管各級(jí)單位都注重培訓(xùn)和知識(shí)的更新，開(kāi)展各種形式的培訓(xùn)與演練，但85%單位尤其是基層單位缺少系統(tǒng)合理的培訓(xùn)、演練機(jī)制。現(xiàn)有的人才培訓(xùn)機(jī)制是上級(jí)培訓(xùn)下級(jí)，知識(shí)在層層傳遞的過(guò)程中不可避免的有所流失，有的時(shí)候由于經(jīng)費(fèi)、時(shí)間、能力的限制往往采用“以會(huì)代訓(xùn)”的方式進(jìn)行培訓(xùn)，不能保證培訓(xùn)的質(zhì)量。演練機(jī)制更為不健全，90%單位只是在上級(jí)的強(qiáng)力要求下才會(huì)進(jìn)行演練，很少單位能夠主動(dòng)進(jìn)行演練。在演練過(guò)程中，很多演練方案存在不結(jié)合實(shí)際、不科學(xué)、不規(guī)范、操作性不強(qiáng)的特點(diǎn)。演練結(jié)束后，不能針對(duì)演練過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)、改正，導(dǎo)致處理一些新發(fā)傳染病、不明原因疾病等突發(fā)事件能力相對(duì)不足，突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置和醫(yī)療救援的媒體危機(jī)處理機(jī)制不健全。

研究組54例患者當(dāng)中，52例存活，2例死亡，死亡率為3.70%；對(duì)照組54例患者當(dāng)中，46例存活，8例死亡，死亡率為14.81%，研究組死亡率較對(duì)照組明顯更低，差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（x2=13.267，P＜0.05）。

2.6 監(jiān)測(cè)預(yù)警:全市共有285家鄉(xiāng)級(jí)及以上醫(yī)療單位實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)，網(wǎng)絡(luò)直報(bào)率達(dá)100%。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)級(jí)以上各級(jí)單位疫情的報(bào)告、管理基本上沒(méi)有問(wèn)題，但是作為疫情發(fā)現(xiàn)最前沿的村級(jí)衛(wèi)生室、社區(qū)服務(wù)站在疫情報(bào)告上還存在著很大的困難，很多村醫(yī)甚至沒(méi)有傳染病報(bào)告的意思，對(duì)傳染病疫情報(bào)告的規(guī)范、內(nèi)容還不熟悉。

2.7 應(yīng)急儲(chǔ)備:各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)均能制定衛(wèi)生應(yīng)急裝備管理辦法，對(duì)各級(jí)機(jī)構(gòu)的配備種類(lèi)、數(shù)量進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)及縣級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)100%儲(chǔ)備了常用的“消殺藥品、醫(yī)療器械”，但90%存在儲(chǔ)備的數(shù)量、種類(lèi)偏少，95%沒(méi)有計(jì)劃儲(chǔ)備合同和衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備調(diào)用機(jī)制，難以滿(mǎn)足突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置需要。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)及以下基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)，90%缺少常用的消毒、治療設(shè)備及藥品，有些村衛(wèi)生室連起碼的消毒設(shè)施都沒(méi)有，根本無(wú)法應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的考驗(yàn)。

3 面臨的挑戰(zhàn)及影響因素

3.1 形勢(shì)復(fù)雜而嚴(yán)峻:一是自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。我市人口眾多，自然地理環(huán)境復(fù)雜，是自然災(zāi)害影響較為嚴(yán)重的地市之一，極端氣候如洪澇災(zāi)害、干旱等時(shí)有發(fā)生，而且臨沂仍是國(guó)家地震重點(diǎn)監(jiān)測(cè)城市。二是傳染病防控不容樂(lè)觀。隨著交通的不斷發(fā)達(dá)，人口流動(dòng)性的增加，為鼠疫、霍亂、人禽流感等各種突發(fā)急性傳染病和我國(guó)尚未發(fā)現(xiàn)的輸入性傳染病通過(guò)交通工具遠(yuǎn)距離傳播、擴(kuò)散提供了便利條件，給全市的防控工作帶來(lái)巨大壓力。

3.2 體質(zhì)、機(jī)制不夠健全:一些地區(qū)和單位缺乏綜合協(xié)調(diào)管理應(yīng)急機(jī)構(gòu)，應(yīng)急管理人員不足，應(yīng)急工作成為“應(yīng)付工作”。導(dǎo)致了一系列的消極后果:突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告工作不夠規(guī)范，衛(wèi)生應(yīng)急信息共享不足，影響了應(yīng)急決策的效率;沿襲以往的工作模式，無(wú)專(zhuān)門(mén)的部門(mén)和專(zhuān)職應(yīng)急管理人員統(tǒng)籌、規(guī)劃衛(wèi)生應(yīng)急管理工作;醫(yī)療救治機(jī)構(gòu)水平參差不齊，彼此間的合作、協(xié)同程度低;疫苗、救治器械及藥物、消殺物品的儲(chǔ)備缺少統(tǒng)籌安排，不利于集中使用，統(tǒng)一調(diào)配。

3.3 人才資源短缺:面對(duì)日益增長(zhǎng)的公共衛(wèi)生工作要求，臨沂市公共衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員不足、人員結(jié)構(gòu)不合理、高素質(zhì)人員難以形成規(guī)模，尤其是各級(jí)機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)現(xiàn)代衛(wèi)生應(yīng)急工作全面正確的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，忽略全面、綜合的能力訓(xùn)練，應(yīng)急處置人員只是精通某一種領(lǐng)域，缺少?gòu)?fù)合型、高素質(zhì)、訓(xùn)練有素的衛(wèi)生應(yīng)急專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，這些已成為衛(wèi)生應(yīng)急工作的瓶頸。專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的匱乏，是導(dǎo)致突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警能力弱，反應(yīng)速度慢，指揮協(xié)調(diào)乏力，處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力不強(qiáng)的主要因素［3］。

3.4 社會(huì)參與少:社會(huì)動(dòng)員機(jī)制不健全，企業(yè)、志愿者組織的參與程度低，存在著單純依賴(lài)政府衛(wèi)生應(yīng)急的傾向。社會(huì)的警覺(jué)性較差，危機(jī)教育沒(méi)有納入教育體系中，因此公眾衛(wèi)生應(yīng)急知識(shí)缺乏，不僅容易產(chǎn)生恐慌情緒、導(dǎo)致疾病的進(jìn)一步傳播，也缺少必要的防病知識(shí)。

4 對(duì)策與思考

4.1 統(tǒng)一指揮，分級(jí)負(fù)責(zé):突如其來(lái)的公共衛(wèi)生災(zāi)害，只靠一個(gè)地區(qū)、一個(gè)機(jī)構(gòu)、一種技術(shù)是無(wú)法迅速有效控制的［4］。統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防與應(yīng)急處理應(yīng)遵循的首要原則。當(dāng)不同等級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，由統(tǒng)一的應(yīng)急指揮系統(tǒng)及時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別的響應(yīng)和反應(yīng)機(jī)制，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，真正在全市形成政府領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、部門(mén)協(xié)調(diào)、屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、分類(lèi)處理的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體系和應(yīng)急組織管理網(wǎng)絡(luò)。

4.2 擴(kuò)大監(jiān)測(cè)信息來(lái)源，建立信息網(wǎng)絡(luò)體系:突發(fā)公共衛(wèi)生事件種類(lèi)較多，應(yīng)完善現(xiàn)有的應(yīng)急監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，積極構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊”的疫情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(城市社區(qū))統(tǒng)一、高效、快速、準(zhǔn)確的傳染病疫情信息直報(bào)系統(tǒng)及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告系統(tǒng)。同時(shí)還要加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)之間的信息交流，如與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、勞動(dòng)和工業(yè)這些非衛(wèi)生部門(mén)開(kāi)展監(jiān)測(cè)信息交流，重視國(guó)際組織通報(bào)、電話(huà)熱線(xiàn)監(jiān)測(cè)和群眾舉報(bào)等信息來(lái)源渠道，擴(kuò)大信息資源利用程度，充分發(fā)揮公共衛(wèi)生信息資源的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的采集、傳輸、處理、分析及利用全過(guò)程的全面化、網(wǎng)絡(luò)化。

4.3 健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系:對(duì)應(yīng)急一線(xiàn)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和疾控機(jī)構(gòu)人員，加大培訓(xùn)力度，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，提高衛(wèi)生應(yīng)急人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的認(rèn)識(shí)，根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的異常變化，結(jié)合疾病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點(diǎn)及趨勢(shì)，規(guī)范、科學(xué)地開(kāi)展突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、降低事件引發(fā)的損失，既是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置的發(fā)展趨勢(shì)，更是現(xiàn)代社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的必然要求。

4.4 充實(shí)人力資源，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè):充足的人力資源是做好衛(wèi)生應(yīng)急工作的前提，要在各級(jí)政府的統(tǒng)籌規(guī)劃下，合理制定人才引進(jìn)計(jì)劃，采取切實(shí)有效的措施引進(jìn)公共衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)人員，建立合理的人才梯隊(duì)。在應(yīng)急隊(duì)伍管理中，采取有“事實(shí)”無(wú)“實(shí)體”的組織形式，平時(shí)分散，戰(zhàn)時(shí)集中，保持常備不懈，隊(duì)員資料實(shí)行統(tǒng)一等級(jí)管理制度。衛(wèi)生應(yīng)急人才的培養(yǎng)應(yīng)該是復(fù)合型人才，要合理制定應(yīng)急培訓(xùn)與演練計(jì)劃，明確培訓(xùn)對(duì)象、內(nèi)容和方法，確定演練的形式和重點(diǎn)，選取實(shí)用性強(qiáng)的教材，以實(shí)戰(zhàn)的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)和規(guī)范全市的培訓(xùn)、演練工作，培養(yǎng)成一支既要精通疾病預(yù)防控制的基本理論和技能，又要具有豐富的現(xiàn)場(chǎng)工作經(jīng)驗(yàn)和綜合管理能力的應(yīng)急處置隊(duì)伍。

4.5 加大宣傳，正面引導(dǎo):提高應(yīng)急處置能力，新聞媒體所發(fā)揮的溝通作用至關(guān)重要。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，政府及衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)建立科學(xué)的具有相當(dāng)公信度的政府信息發(fā)布機(jī)制，第一時(shí)間向社會(huì)發(fā)布信息，并始終保持主渠道的暢通，不給馬路新聞、謠言可乘之機(jī);采取公開(kāi)、透明、合作的態(tài)度應(yīng)對(duì)媒體采訪，充分發(fā)揮媒體以及非政府組織的力量，有目的、有選擇地控制信息源和信息傳播渠道，形成權(quán)威的主流聲音。

4.6 完善保障措施，做好應(yīng)急儲(chǔ)備和經(jīng)費(fèi)保障，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)儲(chǔ)備的原則，健全市縣兩級(jí)衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，建立多元化儲(chǔ)備和動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備機(jī)制。各級(jí)政府要充分發(fā)揮公共財(cái)政職能，大力調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，滿(mǎn)足突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的需要。各級(jí)財(cái)政要合理安排預(yù)防控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的日常工作經(jīng)費(fèi)和應(yīng)急處置經(jīng)費(fèi)，設(shè)立突發(fā)公共衛(wèi)生事件儲(chǔ)備基金，專(zhuān)款專(zhuān)用。

［1］ 李書(shū)凱，馮立忠，楊峰.完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告網(wǎng)絡(luò)［J］.衛(wèi)生軟科學(xué)，2004，18(2):90 －92.

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