銅陵礦區礦山地質環境問題及治理對策

李 閩，王聯軍，羅小利

(中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

1 銅陵礦區主要礦山地質環境問題

銅陵礦區位于安徽省中南部，銅陵礦產資源豐富，被譽為“中國古銅都”，現已發現查明26種礦產資源，包括：煤、鐵、錳、銅、鉛、鋅、鈷、鉬、金、銀、硫鐵礦、砷、白云巖、石英巖、水泥用灰巖和膨潤土等。隨著長期大規模的資源開發，尤其是粗放型的開采利用，銅陵礦區資源逐漸趨于枯竭，礦山地質環境問題日趨嚴重。截至2011年底，因采礦侵占的土地共計達2085.9 hm2，而重建恢復總面積僅有276.6hm2，復墾率僅為13.3%；地質災害易發區面積共達12470 hm2，占市域面積的11.2%，礦山地質環境治理工作任重而道遠。

1.1 土地資源占用與破壞

銅陵市各礦山均存在土地、植被資源占用和破壞問題。占用和破壞土地主要為分三個部分：露天采場、礦山工業場地和運輸道路、排土場和尾礦庫。礦山因修建地表設施、堆放原礦及廢石土等采礦活動鏟除地表草皮和開發林木，破壞了礦區原有植被資源。如圖1所示，露天采礦占用和破壞的土地占33%；礦山工業場地和運輸道路破壞和占用的土地占44%；而排土場和尾礦庫破壞和占用的土地占23%。

圖1 銅陵市礦山企業破壞土地方式

1.2 地下水均衡破壞

銅陵礦區由于礦產資源開發，礦山長時間疏排地下水使得礦區及周邊地區地下水水位持續下降，加劇了區域地下水資源不均衡，部分礦山排水還誘發了巖溶塌陷地質災害。截至2011年底，全市礦山年排放地下水約3399.06萬t，廢水綜合利用率約27%；地下水最大降深達已達100余米。

1.3 礦山地質災害

銅陵市由于礦產資源開采，誘發了巖溶塌陷、采空塌陷、不穩定邊坡等地質災害。截至2011年底，銅陵市共有采礦引發的巖溶塌陷14處500余個，影響面積365.9hm2(表1)；有19座礦山出現采空塌陷，塌坑31個，總影響面積316.59hm2；全市有7座礦山出現滑坡地質災害，另有新橋硫鐵礦礦排土場、寶山排土場等10多處排土場存在滑坡隱患。礦山地質災害影響周邊居民生產生活，使房屋開裂倒塌，被迫搬遷安置，同時塌陷也危及礦山自身安全生產。

表1 銅陵市礦山地質災害累計發生量

1.4 礦山開采破壞地貌景觀和生態環境

銅陵市露天開采礦山破壞地貌景觀和生態環境嚴重，截至2011年底，累計破壞土地面積約1649.13 hm2，這些露采礦山地表堆積有大量廢石土，累積堆存廢棄物18362.51萬t。一些廢棄的采石場由于缺少植被生長的土體，植被自然恢復十分緩慢，裸露的山體與周邊自然環境格格不入，影響自然景觀，破壞生態環境。

2 銅陵市礦山地質環境保護與治理主要工作

2.1 大力開展礦山地質環境治理工作

銅陵市自主籌資開展礦山地質環境調查，編制了《銅陵市礦山地質環境保護與治理規劃(2011～2020年)》，為礦山地質環境治理打下堅實基礎。為了做好礦山地質環境治理項目工作，銅陵市政府成立了礦山地質環境重點治理項目建設領導小組，負責聯絡協調工作。在處理重點礦山地質環境治理項目區內土地權屬問題、項目實施與礦山生產建設相協調等問題中發揮至關重要的作用。2006～2011年底，銅陵市共籌集資金約5.2億元用于礦山地質環境恢復治理工作，恢復土地約200 hm2，恢復林地754 hm2，取得了良好的效果。

2.2 積極探索創新保證金管理制度

依據《安徽省礦山地質環境治理恢復保護金繳存使用管理辦法》等相關制度，按照省國土資源廳制定的礦山地質環境相關技術規程，銅陵市根據礦山開采方式不同、礦山開采面積不同確定不同調整系數，并以此為依據收取保證金。鼓勵礦山企業改進采礦方式，金屬礦采用地下充填法開采代替崩落開采，露天礦采用無臺階、無尾礦、無廢石的“三無”方式開采，將礦產資源開采對環境的影響控制到最小，也為后期礦山地質環境治理提供有利條件。

2.3 礦山地質環境治理對接城市建設

銅陵市積極探索礦山地質環境保護與治理新模式，對于已找不到責任人的廢棄礦山的治理任務，由政府為主導投資進行復墾，或采取以“誰治理，誰受益”的原則吸引社會資金進行治理。特別是近三年來資源枯竭型城市礦山地質環境重點治理工程一改以往礦山治理單一化的理念，對接城市建設，提出“三結合”的治理模式，即礦山地質環境治理與土地開發利用相結合、與增加建設用地相結合、與特色景觀建設相結合。達到既恢復生態、又盤活土地、創造經濟效益的目的。例如，2009～2011年，銅官山銅礦寶山礦區治理項目投資1164.55萬元，其中國家地質環境治理專項資金300萬元，銅陵有色金屬集團控股有限公司自籌資金864.55萬元，恢復土地12.07hm2，綠化土地3hm2。復墾后的土地歸投資者使用，投資者因勢修建住宅小區，綠化周邊環境，緩解了城市發展建設用地不足的矛盾，促進了城市生態環境的恢復。

2.4 推進礦山復綠行動

以規劃為龍頭，做好“礦山復綠”牽引工作。通過編制《銅陵市礦山地質環境保護與治理規劃(2011～2020年)》，合理提出“礦山復綠”行動的目標任務，并做好資金籌措安排。2012年銅陵市被批準成為全國工礦廢棄地復墾調整利用試點市，擬復墾調整利用土地約733.33hm2，其中復墾成耕地為40hm2、復墾成林地約333.33hm2，并按照國土資源部要求，編制工礦廢棄地復墾利用專項規劃和工作方案，規范推進此項工作。銅陵市政府積極爭取安徽省級財政資金支持，2012年開展了青山—大沖區域和銅陵縣長龍山2個礦山地質環境治理項目的申報工作，申請省級財政資金500萬元。銅陵市政府將繼續申請省級財政支持，對全市23個點進行礦山治理和植被恢復工作，徹底改善廢棄礦山景觀，改善人居環境，扎實推進礦山復綠行動。

2.5 大力發展循環經濟

銅陵市注重礦山地質環境源頭控制，通過資金和政策引導，鼓勵企業從選址、生產、運輸和管理各個環節注重地質環境保護。如銅陵海螺水泥公司注重制定兼顧環境的綜合規劃，將企業選在距離礦山、碼頭和鐵路較近的地方，礦山開采的礦石和生產出來的水泥熟料都采用密封管道全封閉式傳送，不產生沙塵、廢氣、廢渣等有害物質，避免對周邊環境的影響。同時大力發展循環經濟，建成水泥純低溫余熱發電項目，有效保護企業用電需求；建成城市生活垃圾處理項目，每年處理銅陵市生活垃圾19.8萬t，對生活垃圾進行“減量化、無害化、資源化”處理，回收垃圾中的有用物質，不燃物則作為生產水泥的原材料進行利用。

3 銅陵市礦山地質環境治理存在的主要問題

3.1 礦山地質環境治理任務艱巨，治理資金不足

截至2011年底，銅陵市主要礦山露天采場、排土場、尾礦場等侵占土地共計達2085.9hm2；尾礦庫治理壓力巨大，共有尾礦庫44座，其中危、病、險庫就達12座，形成了巨大的環境和安全隱患。初步測算，全市生態恢復需投入上百億元，礦山地質環境治理任務十分艱巨。銅陵市財政收入雖然有了一定的增長，但銅陵作為工礦城市在稅收構成上主要以增值稅和海關進口貨物增值稅為主，由于財政體制性原因，絕大部分財政收入上繳國家，銅陵地方政府可用財力不足，礦山地質環境恢復治理工作面臨資金嚴重短缺。

3.2 礦山地質環境治理責任主體不清

銅陵市礦產資源開發利用歷史悠久，礦山地質環境問題長期積累、情況復雜。目前銅陵市大部分無主礦山要靠地方籌資進行治理，有主礦山，因礦山地質環境問題復雜性，礦山責任也難以界定，造成企業責任落實的扯皮甚至落空。這主要是由于銅陵的礦權多，某一區域的環境問題往往不是一個礦山企業造成的，而是多家企業的共同開采行為疊加所致，難以量化各礦山企業應負的責任比例。

3.3 礦山地質環境保護工作上位法缺失

由于《礦產資源法》修編工作一直沒有完成，《礦產資源法》中關于礦山地質環境保護治理相關內容缺失，導致礦山地質環境保護工作缺乏有效制約手段。盡管有國土資源部第44號令《礦山地質環境保護規定》和地方性法規《安徽省礦山地質環境保護條例》和《安徽省礦山地質環境治理恢復保證金管理辦法》，但在貫徹執行這些法規時，部分礦山企業對保證金繳存的責任義務理解上存在偏差，省市兩級國土部門由于缺乏更高階層法律依據，工作執行力度和底氣不足。

4 促進礦山地質環境治理與保護工作的建議

4.1 加大對礦山地質環境治理的支持力度

銅陵市作為安徽重要的礦業城市，在計劃經濟時期是生產國家戰略物資的粗銅基地，生產農用化肥基地，創造的價值很大部分被國家無償地計劃轉移，現在這些礦山企業一個個地面臨著關停和破產，許多歷史遺留問題還未解決。同時隨著礦產資源更大規模的開采，礦山地質環境惡化的趨勢仍在加劇，礦山地質環境保護和恢復治理工作艱巨。國家應加大對老礦業城市的礦山地質環境恢復治理的投資力度，加強財政支持，下大力氣恢復治理礦山地質環境。

4.2 加快綠色礦山建設，深入推進礦山復綠行動

一是切實做好綠色礦山建設。要求銅陵市各地加快編制綠色礦山規劃，并將年度綠色礦山達標率作為約束性指標；對綠色礦山加大扶持力度，國家應以項目或“以獎代補”的形式進行扶持，提高企業建設綠色礦山積極性，彌補綠色礦山在建設初期的高成本；加快制定綠色礦山技術標準，以更好地指導基層綠色礦山建設。二是深入推進礦山復綠行動。加強對礦山復綠行動的持續宣傳，促使礦山復綠工作深入人心。制定政策鼓勵和引導礦山復綠工作，將礦山復綠完成情況作為企業申請、延續、變更礦權的重要條件，使尊重環境、講誠信的企業更好地發展。啟動礦山復綠示范基地建設，形成示范效應，加強礦山復綠技術研發，以先進技術促進礦山復綠成效。

4.3 創新資源型城市礦山地質環境治理投入機制

目前安徽省及銅陵市礦山地質環境恢復治理面臨資金短缺的問題，如何破解資金瓶頸，要創新礦山地質環境治理投入機制。一是加大“誰破壞、誰治理”和“誰治理、誰受益”原則的落實，通過產權交易，廣泛吸引民間資本投入礦山地質環境治理；二是鼓勵金融機構向礦山地質環境治理項目提供信貸支持，地方政府積極爭取金融機構貸款，國家引導金融機構向礦山地質環境治理項目予以政策傾斜；三是國家通過制定稅費等優惠政策，鼓勵礦山企業拿出更多資金投入到礦山地質環境保護與治理中。

4.4 積極構建礦山地質環境治理責任確認制度

首先，加強礦業秩序和資源整合，明確一個礦體一個主體開采，從而明確環境治理與保護責任；其次，積極構建礦山地質環境治理責任確認制度，對于開采礦產資源造成礦山地質環境破壞的，按照“誰破壞、誰治理”的原則，由采礦權人負責治理恢復；對于歷史遺留問題，礦山地質環境治理恢復責任人滅失的，由政府承擔治理責任；最后，積極發揮社會居民的作用，在確認政府與企業對礦山地質環境治理責任前提下，讓當地居民認識到地質環境保護也是每個公民自身責任，形成全社會共同參與礦山地質環境保護與治理的氛圍。

4.5 完善礦山地質環境監督管理相關法律

目前，我國關于礦山地質環境保護與恢復治理的法律規定并不健全，大多為原則性的規定，且缺乏有機的聯系。長期以來，由于執法主體眾多，職權職責劃分不清，導致在礦山地質環境管理中，制度實施水平不高，管理不到位，好的制度不能發揮其應有的作用。應結合我國礦山地質環境的實際狀況，在《礦產資源法》中增加礦山地質環境保護治理相關內容，將礦山環境管理和礦山環境恢復治理納入法治軌道。

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[4] 銅陵市礦山地質環境調查報告(2012)[R].2013.