農村基層治理能力與農村民主管理

陳榮卓 唐 鳴

（華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢430079）

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，這是我黨在公報中第一次明確提出推進國家治理體系和治理能力現代化。在國家治理體系中，基層治理是整個治理體系的基礎，增強基層治理能力是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵。但一直以來，學界對基層治理的研究主要源于“政府”的視角，在整體上體現出以政府管理能力為單一中心的研究特征，具體到鄉村場域則存在兩種不同的觀點：一種觀點認為，后稅費時期因治理資源缺乏，基層政府日益“懸浮”，鄉村面臨因“治理缺位”引發治理危機。①另一種觀點認為，雖然后稅費時期基層政府治理資源短缺，但是基層政府通過“自主空間”的營造，增加治理資源，策略性完成行政任務，維持本級政權正常運轉。②相比較而言，更多研究者認為，當下我國基層政府治理能力有明顯的弱化趨勢，表現為財政危機、政策失靈、權威下降和制度異化，各種制度不適應社會需求逐漸空置，成為擺設無法有效運轉。③值得關注的是，伴隨市場經濟因素的生長和社會利益結構的多元，當代農民已經越來越深地進入或者被卷入到一個開放的、流動的、分工的社會化體系中來，④這必然要求加快促進和扶持其他社會治理主體的發育和成長，積極調動社會組織的協同作用和群眾的參與作用，充分發揮社會自治主體自我管理和自我服務的積極性，有效推動彼此之間的相互調適、共同參與、合作互動。正是在這層意義上講，基層民主管理水平的高低既影響著國家治理宏觀政策的有效貫徹和落實，也直接反映出基層社會治理能力的整體績效。由此，尊重和鼓勵基層組織和群眾的創造精神，從實際出發積極探索創新，推進民主管理的科學發展，整合基層治理資源，不斷提升基層治理的能力建設，不僅是今后推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，更是我國社會主義民主政治建設和基層社會治理的一項長期性、基礎性工程。

一、國家治理政策的貫徹落實與農村民主管理的新近成就

2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》將農村民主管理制度作為農村體制改革的關鍵環節之一。五年來，伴隨我國農村經濟社會改革的深入推進，農村民主管理地方實踐創新風起云涌，形成了重視創新、學習創新和推廣創新的積極態勢，農村基層群眾自治制度地位得到重大提升，農村基層民主政治建設取得長足進步，農村民主管理實踐取得令人矚目的成就。

（一）法律體系初步形成。一是制定和完善民主管理法律法規體系，推動農村民主法治建設。2010年10月28日，十一屆全國人大常委會第十七次會議審議通過了新修訂的《村民委員會組織法》，進一步規范了村民委員會成員的選舉和罷免程序，完善了選民登記的相關規定；進一步規范了民主議事制度，完善了村民代表會議的組成和議事程序，增加了村民小組會議制度；進一步規范了民主管理和民主監督制度，完善了村務監督、離任審計等制度。此外，新法還對加強基層黨組織對村民自治的領導、村民委員會職責、村委會開展工作和辦理村公益事業的經費保障等作了完善。根據新修訂的村組法，全國各省（區、市）制定出臺了《村民委員會組織法》實施辦法和村民委員會選舉辦法。二是中央有關部門發布了一系列文件，指導村民委員會選舉、村務公開和民主管理“難點村”治理等工作，有力保障了農村民主管理實踐。2008年6月，中組部、民政部聯合印發《關于認真做好村黨組織和村民委員會換屆選舉工作的通知》（組通字［2008］33 號）；2009年2月，中央紀委、中組部等12部委聯合印發《關于開展村務公開和民主管理“難點村”治理工作的若干意見》（民發［2009］20號）；2009年5月，中辦國辦印發了《關于加強和改進村民委員會選舉工作的意見》（中辦發［2009］20號）；2010年7月，民政部印發《關于切實加強村民委員會選舉工作的指導意見》（民發［2010］109號）。三是中共中央、國務院、全國人大連續出臺文件，進一步擴大農村社區建設的覆蓋面，為農村民主管理賦予嶄新的時代內涵。2008年1月，中共中央、國務院下發《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》（中發［2008］1號），要求增強社會自治功能，創新農村社區管理和服務模式；2010年1月，《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（中發［2010］1 號）指出，要進一步完善符合國情的農村基層治理機制，開展農村社區建設創建活動，培育發展社區服務性、公益性、互助性社會組織；2011年3月，第十一屆全國人大第四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃》要求積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。

（二）組織體系日益健全。一是鄉鎮改革和農村綜合改革是農村民主管理的重要助推器。近年來，鄉鎮機構改革全面推開，縣鄉財政管理體制改革不斷深化，村級公益事業建設新機制初步建立，清理化解農村義務教育等公益性鄉村債務工作取得重要進展，村級組織運轉經費保障機制逐步完善。農村綜合改革極大地解放和發展了農村社會生產力，有力促進了農村基層民主政治建設，開啟了統籌城鄉發展的新紀元。隨著城鄉一體化建設進程的加快，在鄉政村治格局下，行使自治權的村民自治組織與行使行政管理權的鄉鎮政府如何實現有效銜接和良性互動，成為農村民主管理的重要影響因素。江蘇太倉積極探索實踐政社互動，有效地改變了鄉鎮職能錯位、村民自治行政化的傾向，推動基層群眾自治向縱深發展。二是村級組織是農村民主管理的核心組織平臺。目前我國農村基層建有黨組織60多萬個，村民委員會59．5萬個，村民小組479．1萬個。村委會大都設立了村務監督、人民調解、治安保衛、公共衛生等下屬委員會。85%的村建立了村民會議或者村民代表會議制度，92%以上的村建立了村民理財小組、村務公開監督小組等組織。近年來，浙江武義創設的“村務監督委員會”、山東五蓮建立的“村級民主管理監督委員會”，為破解“半拉子民主”提供了更有效的組織機制。三是黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局有效增強了農村社區服務的活力和能力。同時，農村基層出現了一些新型的服務性、公益性、互助性社會組織、專業合作組織和科技服務站等，全國依法登記的專業合作社已達28．9萬個。社區志愿者組織發展迅速，志愿者注冊人數達2900多萬人，這些社會組織和社區志愿者成為推動農村民主管理的重要力量。四是政府公共服務和社區自我服務的互動推進了新型農村社區服務體系建設。駐區單位、社區民間組織、社區居民共同參與社區服務的局面正在形成。社區服務方式、方法得到改進，方便快捷的生活服務圈開始出現，“陽光超市”、“慈善超市”等新型服務方式的作用日趨顯現，“一站式”服務不斷推廣，信息技術逐步應用于社區服務領域。比如，重慶把村級公共服務中心建設納入民心工程，建立了村級公共服務中心建設聯席會議制度，采取市級補助、區縣配套的方式，多方籌集資金，把村級公共服務中心建成村級政治、經濟、文化中心。

（三）制度機制不斷創新。一是民主選舉的參與范圍不斷擴大，實施方式多樣化。目前，我國有6億成年農民參與村民自治，村級黨組織“兩推一選”或“公推直選”大力推行，22．9%的村實行了“公推直選”，76．3%的村實行了“兩推一選”。村委會直接選舉已基本實現制度化、規范化、程序化。經常性民主活動普遍開展，全國35%的村每年召開村民會議，57%的村每年召開1次以上村民代表會議，98%的村莊制定了村民自治章程。二是民主決策程序逐漸規范，各種行之有效的地方實踐不斷涌現。村“兩委”聯席會議制度逐步建立，河北推行“一制三化”、遼寧凌源實施“村務議事制”、湖北房縣實行村級事務“一會兩票制”、內蒙古阿魯科爾沁探索“村務契約化管理”、福建光澤實踐“戶代表會議”成效顯著，凡涉及村民利益的重大事項，基本上都能通過民主決策程序由廣大村民討論決定。三是民主監督步入常態，與民主決策實現有機對接。村務公開制度普遍推行，全國95%的村實現了村務公開，村務公開規范達標的村占60%，全國94%以上的縣制訂了村務公開目錄，98%的村建立了村務公開欄，定期、及時公布村莊事務。全國每年約有170萬名村干部進行了述職述廉，23萬余名村干部進行了經濟責任審計，村民評議村干部近209萬人次。與此同時，各地積極探索民主監督與民主決策的有機對接和聯動推進。譬如，湖北沙洋推行“七字訣”工作法、山東五蓮創新“1＋4”監督模式、河南鄧州實踐“4＋2”工作法等。四是有效利用網絡、媒體、數字化等新型平臺，拓寬民主管理渠道，創新民主管理方式。廣東湛江“村務e路通”信息公開平臺運用信息化手段，有效解決了村務公開的一系列難題，提高了村務公開的全面性和透明性，消除了干群之間的隔閡；山西等地廣泛推廣陽光農廉網建設，逐步引入現代化、信息化手段，增強了農村民主管理工作的真實性、時效性和透明度；四川洪雅各級黨組織創建網上黨支部、注冊黨員博客，開展網上支部活動，推進基層黨組織工作信息化。另外，全國大多數省（直轄市、自治區）建立了或正在探索建立農村社區服務管理信息系統，為村民提供網上服務。

（四）內容體系逐漸豐富。一是民主管理的范圍不斷擴大。不僅戶籍在本村并且在本村居住的村民可以參加本村的選舉，而且戶籍在本村但不在本村居住、本人表示參加選舉的村民以及戶籍不在本村但在本村居住一年以上、本人申請參加選舉、并且經村民會議或者村民代表會議同意的村民，也可參加選舉。村莊社區服務的對象也不再局限于本村村民，逐步擴展到包括外來村民的全體社區居民，從而讓外來務工人員享受和村民一樣的服務。北京順義馬坡鎮廟卷村以推進村莊社區化管理為突破口，基本實現了農民和市民同待遇、流動人口和本村居民同服務。二是民主管理的內容不斷拓展。從傳統注重“民主選舉”向“民主選舉、民主選舉、民主管理和民主決策”四大民主齊頭并進；從辦理村莊公共事務和公益事業、調解民間糾紛、協助維護社會治安，擴大到發展公共事業和各種合作經濟、協助基層人民政府完成公共服務事項等；從社會救助延伸到就業服務、衛生和計劃生育、社區治安、文化教育和體育、便民利民等領域。湖南平江以健全村務公開目錄為基礎，不斷豐富村務公開民主管理的內容，保障村民知情權；陜西大力推廣“平利模式”加強基層農技服務，將農業科技服務延伸到田間地頭；北京、貴州、山東等地積極打造便民社區服務圈，為群眾提供面對面直接服務。三是民主管理的形式不斷豐富。凡屬村集體生產設施、公益事業建設資金等涉及農民切身利益的事，全部實行“一事一議”，由村民民主討論決定。安徽蕪湖開展村民“點餐式”等村務公開，讓村民自己點題要求公開的內容；湖北襄陽在村級財務監管上實行“三簽兩審”制，嚴格支出事項報銷手續；廣東佛山三水區制定三級聯動工作方案，讓村民對鎮級政務、村務公開和組務公開實施監督；陜西眉縣制定鄉鎮政府指導村委會工作規則，規范政府行政行為，讓政府接受村民監督。四是民主管理的功能不斷擴展。以公共服務體系建設為突破口的農村社區建設，為分散的村民提供了共同的議題、交往的機會和合作的空間，有助于重建鄉村社會和社區的利益關聯。在村莊民主管理和公共治理過程中，農民群眾不斷學習協商與決策的知識和技巧，加深對民主、協商、權力、責任和義務的理解，培養參與、合作、規范、信用和民主意識，促進社區認同和社區信任以及新型農村社會生活共同體的構建。

（五）保障條件顯著改善。一是基層干部隊伍呈現高學歷、年輕化、專業化、社會化等新特點。截至2011年，全國共有村委會成員233．3萬人。其中，村委會成員中的黨員比例為69．4%，村委會主任的黨員比例達到79．01%。村委會班子成員平均年齡43．8歲，具有高中文化程度的村委會成員達到52．5%，具有大專以上文化程度的達到9．63%，女性村委會成員占21．53%。同時，許多地方面向社會公開招聘了一大批具備專業知識的人才進入村干部隊伍。2008年2月，全國共有28個省市區啟動大學生“村官”計劃，其中17個省市區啟動村村有大學生“村官”計劃。2010年全國共選聘3．6萬名大學生村官。近年來，一批農村致富能手、退伍軍人、外出務工返鄉農民、回鄉大中專畢業生等農村優秀人才當選為村“兩委”成員，成為村民自治的領導者和骨干。不僅如此，村民群眾性參與和志愿服務迅速發展，已初步形成由專、兼職工作人員和社區志愿者共同組成的社區服務隊伍。二是農村民主管理的設施條件不斷改善。自2006年開始，中央著力解決近10萬個村的村級組織活動場所問題，各地新建和改建了一大批社區服務中心、文化圖書室、衛生室、警務室，為農村民主管理和社區自治提供基本的工作條件。截至2010年，全國已建村衛生室64．8萬個，村文化室24．7萬個；2009年，全國已建成農村警務室11．3多萬個，每個警務室負責5個左右的行政村，駐村民警11．5萬名；2010年，全國已建成城鄉社區服務中心12720個，社區服務站44237個，其他社區服務設施95984個，社區服務設施覆蓋率達到22．4%。三是農村民主管理的財政投入力度也不斷加大。2009年，國務院農村綜合改革工作小組會同有關部門制定了《關于完善村級組織運轉經費保障機制促進村級組織建設的意見》，要求把村級組織運轉財政補貼納入縣級基本財力保障范圍。到2010年，全國已有山東、寧夏等12個省份下發了具體貫徹實施意見，其他地方也正在貫徹落實。另外，不少地方先后為村級主職干部建立了養老保險和醫療保險，極大地穩定了農村民主管理隊伍和力量。

（六）基礎地位日趨鞏固。一是為全面落實中央強農惠農政策發揮了基礎性作用。強農惠農政策能在多大程度上實現初始目標并惠及目標群體，有賴于農村民主管理的作用發揮狀況。十七大以來，各地努力增強民主管理、依法辦事的本領，為有效落實中央強農惠農政策奠定了堅實的基礎。上海閔行出臺強化村級財務收支預決算管理，重慶永川出臺規范強農惠農資金公示工作的有關規定，進一步以制度規范政府行為，促進政府行政管理和村民自治有效銜接和良性互動。二是為深化農村改革提供了重要制度保障。2008年，黨中央、國務院出臺《關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發［2008］10號），作出了全面推進集體林權制度改革的重大決定。截至目前，全國確權集體林地26億畝，占集體林地總面積的95%；發證面積22．65億畝，占確權林地總面積的87%，發放林權證9785萬本，8379萬農戶拿到林權證。此次集體林權制度改革取得顯著成效，關鍵在于各級黨委政府和基層組織廣泛發動群眾，充分依靠群眾，熱心服務群眾，廣大鄉村認真落實規則公平、機會公平、權利公平、分配公平原則，普遍完善利益協調、訴求表達、矛盾調處、權益保障機制，充分保障了農民群眾的民主權利和物質利益。⑤三是為加強和創新社會管理體制聚積了強大持久的內在動力。近年來，各地圍繞社會管理重點難點熱點問題，積極推進社會管理創新，建立健全以社區黨組織為核心、以社區自治組織為主體、社區居民廣泛參與的新型農村社區管理體系，努力把農村社區打造成政府社會管理的平臺、居民日常生活的依托、社會和諧穩定的基礎。比如，浙江舟山推行“網格化管理、組團式服務”，建構了以“協同服務”為主要特征的農村基層社會管理新模式；安徽舒城將各級黨組織和3萬名黨員根據各自崗位職責的承諾“曬”到網上，接受群眾監督；河南新鄭堅持事前防范、事中疏導、事后處理“三位一體”，充分發揮基層人民調解的作用，做好矛盾糾紛排查化解工作；內蒙古鄂爾多斯為防止政府部門亂作為和不作為，建立決策、審批“紅、黃、綠”三級管理體系，將群眾歡迎不歡迎、滿意不滿意作為重要的評估標準，避免因決策不當誘發社會風險或引發群體性事件。

二、基層治理生態的深刻改變與農村民主管理的發展瓶頸

我國農村基層群眾自治和民主管理雖然已有長足發展，但與我國經濟社會發展的要求仍然有相當大的差距，與農民群眾發展民主的愿望仍然有相當大的距離。特別是，隨著我國農村經濟社會改革的進一步深化，基層治理的生態發生了深刻改變，過去那種由基層黨組織為主體、以行政權力和資源壟斷為依托、依靠自上而下的動員和命令來開展活動的傳統基層治理方式必須進行變革，⑥由此為農村民主管理實踐帶來了新的挑戰和問題。

（一）城市化進程加快，民主管理出現真空。近五年來，我國城市化每年保持在1個百分點左右的增長速度。2011年我國的城鎮人口比重已經達到51．27%，首次超過農村人口。快速的城市化進程，給農村民主管理提出了許多新的挑戰。一方面，農村人口大規模向城鎮和非農產業轉移，呈現“家庭化”、“遷移化”趨勢，越來越多的農村流動人口由以前的個人外出轉變為現在的舉家外出、由以前的在城鄉之間“鐘擺式”雙向流動轉變為在城市定居的單向式流動，農村人戶分離的情況更加突出。這使得村民自治中已存在的“沒人選”、“選人難”、“無人理事”、“無事可理”、“官主決策”、“無人監督”、“無力監督”等問題更加嚴重。與此同時，農村流動人口的自治權利也難以實現，他們中的大多數長期在城市就業，在社區生活，卻很少能參與到社區決策，享受同等公共服務和社會管理，基層群眾自治和民主參與受限。另一方面，大量農村土地被征用，相當一部分行政村大部分或整體被拆遷，成了實質上的“城郊村”、“空殼村”，在民主管理方面出現許多問題：一是村務公開和民主管理弱化。隨著村民的遷出，村級事務逐步減少，村務公開和民主管理事項越來越少，有些事項的決策和處理程序不得不簡化。同時，因為村辦公室均屬拆遷用地范圍，有的村靠租房解決辦公用房，有的村認為建制即將撤銷，就沒有再建立固定辦公用房，造成村務公開、黨務公開等陣地不夠規范和完善。二是群眾對村“兩委”的監督力度減弱。被征地拆遷后，村民轉為居民，貨幣安置的居民大多分散居住，客觀上阻礙了群眾對村“兩委”工作情況的監督。同時，因為村級事務的減少，群眾與村“兩委”聯系接觸的機會也減少，容易從思想上忽視對村“兩委”的監督。三是土地征用、房屋拆遷、環境保護等問題突出，由此造成的利益糾紛和矛盾易引發信訪。現行法律法規對征地拆遷后村（組、社）的集體資產和債權、債務如何處理，沒有明確規定。而群眾對剩余集體資產的處置都比較關注。同時，各村都留有一部分集體資產作為工作經費在使用，導致部分群眾對村級資產的管理使用存有一定的疑慮。近年來，部分地區“城郊村”、“空殼村”發生的一系列農民群體性上訪事件都反映了這一問題。

（二）工業化發展迅猛，管理體系難以整合。近年來，隨著國際制造業向中國不斷轉移以及地方政府興辦工業園招商引資，農村集體土地被大量征用。一方面，工業化所帶來的農村經濟和社會結構的深刻變化，使得農民的“非農化”程度較高。截止2011年，農業戶籍的在業人口中，純粹務農者的比例已經下降到39%，有近1／3 的農業戶籍者已不再從事農業勞動，已轉換為非農就業人口。特別是經濟發達農村地區的土地家庭承包模式已近消失，以土地經營為主的農村股份合作制社區經濟組織則逐步推廣，經營土地成了發展集體經濟的重要途徑，農村集體的存量土地（及其廠房、商鋪）出租租金成了農村社區集體的主要收入來源。比如，目前廣東省珠三角農村利用“土地資本化”模式以集體土地推進工業化，通過農村工業化逐步邁向城市化，大量的農業人口已轉移到非農就業上來，農業占地區生產總值比例已越來越低。另一方面，傳統農村民主管理體系的封閉性阻滯了外來人員的制度化參與，影響到農村民主選舉和民主治理的實效。伴隨農地流轉不斷增多，大量“外來人員”因經營土地、就業、退休返鄉等原因到村莊生活與居住，也有不少人遠赴他鄉承包經營，他們要求參與到村莊公共管理中的愿望愈發強烈。對此，如何處理原居民與移居民的權力關系？怎樣實現外來人口與本村村民的融合性相處？對外來人口參與本村村委會選舉是否有資格上的限定？外來人員是否有權參與居地村莊的自治事務？如何才能保障這些外來人員的經濟、社會及政治權益？一直是紛爭不斷、未能解決的問題。雖然新的村民委員會組織法允許外來人員經村民代表會議同意可以參加居住地村委會選舉，但他們在事實上仍難以有效參與居住地的村社民主管理事務。由此，外來人員在失去了原有的社會聯系后，在當地又未能建立起新的社會聯系，形成了游離在社區生活之外的沒有歸屬感的龐大人群，處于農村社會管理和社會支持的“盲點”，對農村社會秩序構成了挑戰，嚴重影響農村社會和諧與穩定。

（三）信息化程度提高，干群能力凸顯不足。經過“十一五”時期的建設，我國農村信息化取得一定成就，為農民群眾參與民主管理提供了技術支持，成為促進村務公開和民主管理的有效舉措。但在目前，農村信息化建設在推進民主管理方面還受到諸多因素的限制。一是農民信息素質偏低，還不能充分利用現有的信息工具。他們獲得信息的主要渠道還是依靠傳統的社交方式，通過面對面口頭交流來獲取信息，對如何利用計算機網絡、電視廣播節目、報刊獲取信息，并不掌握其方法和要領，多渠道、多方式、多方法、多途徑綜合獲取信息的能力較低。二是農村信息設施利用不充分，未能發揮其對民主管理的推進作用。比如，目前各行政村都設有村務公開欄，但還有大多數村務公開欄中公開的項目很不規范，內容不全面，數字不具體，有時只是公布幾張統計報表，對農民真正關心的熱點，如宅基地審批、土地承包、招待費開支等問題，卻沒有公開。而且很多行政村對重大工程建設、大筆財務開支，都沒有做到在實施前向群眾公布，而往往是事后公布。這些情況造成信息化設施雖然具備，但信息傳遞的效果并不理想，以至于有些地方的信息化設施成為村干部搞形式主義，以應付上級領導檢查的工具，大大削弱了農村信息化應有的效果和作用。三是農村基層政府管理滯后，不能迅速適應信息化發展。特別是，某些不利的負面消息一旦在互聯網上傳播散開，比如近些年一些地方村“兩委”換屆中的負面新聞，通常基層政府對此所做的反應是“一捂、二按、三打壓”，導致政府自身形象被妖魔化，農村基層政府的公信力受到質疑、合法性受到削弱。因此，農村基層治理如何適應信息化的發展，發揮信息化對于促進參與、擴大民主的作用，化解其不利影響，是一個值得重視的大課題。

（四）社區化服務推進，物質保障有待加強。這幾年，全國各地循序漸進開展農村社區建設，使其成為農民群眾自治的重要載體，但也存在一些影響和制約民主管理發展的因素和障礙。首先，村級組織運轉經費保障水平總體較低，村級組織運轉普遍困難。農村稅費改革后，鄉村財政收支矛盾和債務危機迅速暴露出來，村級組織也陷入了普遍的財政困境之中。絕大多數村委會都負債累累。雖然中央和地方政府鎖定了村級債務，并通過轉移支付的方式保障村級組織的運轉。但是，村級債務依然存在，仍沒有化解；同時財政轉移支付政策性強，數量不多，且不穩定。由于村級組織財政困難、債務沉重，不僅難以為村民提供公共服務，也難以保證鄉村干部的穩定，嚴重影響到村民自治組織的正常運轉。其次，農村“一事一議”難以開展，村級公益事業建設陷入困境。雖然，近年來農村“一事一議”財政獎補政策的實施，使許多農民生產生活中迫切需要解決的困難得到解決。但這項工作目前仍處在探索階段，各項措施還需總結完善，且僅靠財政獎補政策籌資籌勞數額畢竟有限，財政安排的獎補資金與農民的需要也還存在一定差距。實踐中，不僅這些議決籌資事項難以決定，即使決定，因缺乏有效的監督管理手段，也難以有效執行。最后，農村社區建設資金投入不足，社區基礎設施仍然薄弱。主要表現為：一是政府投入不足，國家對農村社區經費的投入沒有明確的標準和渠道，大部分地區僅靠民政的福彩公益金投入，遠遠不能滿足大規模建設的需要，相當多數社區還無固定辦公場所、無必需辦公設備、無必要活動經費；二是集體經濟薄弱的村社，因為可用投入不足而無法建設，即使建設好了，也存在后續資金和經營管理費用的缺口，導致日常服務和管理工作難以有效開展，嚴重影響社區干部工作積極性，公共服務還很難延伸到農村社區；三是社會投入不足，資金短缺的瓶頸制約非常突出，企業參與、社會組織投入、個人贊助等社會力量參與嚴重不足，資金投入未能實現多元化，農村社區普遍存在經費不足、干部待遇偏低、基礎設施較差的現象。

（五）行政化管理加重，體制機制錯位失調。現階段，農村基層治理很大程度上是從基層政府的行政管理和農村社區的民主管理兩個向度展開，但實踐中這二者尚未實現有機的銜接與互動。具體來講：一是鄉村之間仍然存在非此即彼的博弈偏向或互不相干的獨立傾向。有些鄉鎮政府和干部還是習慣于沿用傳統的、行政命令式的工作方法管理農村自治組織，導致其“附屬行政化”及其干部“官僚化”。另有些鄉鎮政府對村委會放任自流，導致部分村委會呈現“過度自治化”，甚至演變為村干部自治，搞“土圍子”和獨立王國。二是基層政府忽視農民的主體地位，以政府的主導作用取代農民的主體作用。特別是在新農村建設實踐中，許多地方政府不注重調動農民的積極性，不注重教育和引導農民，甚至不尊重農民的需求，按照硬性的統一標準，搞新農村建設達標競賽或創建評比，要求“用城市規劃的理念搞新農村建設規劃”。這種新農村建設和發展模式往往由于缺乏農民群眾的主動參與，最終形成“上動下不動”、“政府一頭熱、群眾一頭冷”的尷尬局面。三是農村公共服務的供給大多實行自上而下供給的體制，具有很強的行政性、指令性、主觀性、統一性。農村社區建設過程中，雖然各地都非常注重對社區公共基礎設施建設及農村社區服務的投入，但總體上來看，大部分地區農村休閑娛樂設施仍然短缺，大型水利設施常年失修，村干部辦公條件很簡陋，教育辦學力量不夠，與建設社會主義新農村關于鄉風文明的基本要求相距甚遠。有的地方領導仍只把注意力放在改善大的基礎設施工作上，而忽略面向社區群眾開展的諸如道路、橋梁、水利等關系村民日常生產生活的公共基礎設施的提供，導致廣大農民急需的各種公共服務不能得到有效供給，公共服務均等化難以實現。⑦這種自上而下的指令性供給模式使社區居民缺乏有效的需求表達機制，農村社區居民被動接受上級提供的公共服務，導致供需錯位。從根本上來講，這些困境都是與政府行政管理機制與農村民主管理機制之間的錯位與失調密切相關。因此，隨著新農村建設和農村社區建設全面鋪開以及惠農和民生政策的深入推進，農村基層管理體制和治理模式也亟須進行相應的變革。

（六）法制化建設滯后，制度建設亟須優化。首先，在整體設計上，新修訂的《村民委員會組織法》仍然存在些許不足和缺憾。特別是在城鄉一體化進程中，如何解決農村進城務工人員融入城市社區，村改居過程中如何做好產權明晰、征地拆遷、居民生活保障等，都迫切需要明確的法律指導。同時，伴隨國家支農、惠農、強農資金流入農村，村委會選舉的競爭性愈發增強，但現行立法依然沒有對“拉票賄選”等不正當競爭問題作出剛性約束。其次，在具體執行層面，實踐中還存在著農村民主機制不完善的地方，原則性內容沒有具體的可操作性規定配套。主要表現為：民主選舉中村委會候選人提名、候選人宣傳、差額選舉等機制尚不完善；民主參與中村民代表遴選、村務信息公開、村民會議議事規則、村民權利救濟等機制匱乏；民主管理中村民訴求輸入、村委會權力制約、村務管理績效評估、村務信息發布等機制有待進一步優化；民主監督中村民代表權利保障、監督信息公開等方面還存在問題，特別是，黨內監督、法律監督、村民監督等機制的銜接和互動尚須深入探索等。更重要的是，不同民主機制之間的有效整合與銜接還需要不斷地探索與創新，比如縣鄉人大代表選舉、村民自治選舉以及農村黨內民主選舉之間的銜接，農村黨內監督、基層人大監督、政府監督與群眾監督之間的互動。最后，在責任追究方面，有悖民主管理的違法和侵權事件時有發生，執法部門也未能及時發現并依法處理。具體表現在：一是違反國家土地承包政策，隨意調整、收回農戶承包地，強迫農戶流轉承包地；二是征地補償標準低，征地補償費不能足額到位或被拖欠，被征地農民得不到合理安置；三是農村財務管理不規范，村干部亂支亂花、侵占集體資產問題時有發生；四是隨意加重農民負擔，亂收費、亂罰款、集資攤派等問題在一些地方還比較突出；五是村民議事機構作用發揮不充分，村務公開流于形式，拉選票、賄選問題嚴重，并日益呈現出一些新的特點等。

三、農村民主管理的有效提升與基層治理能力的建設路徑

創新基層治理和增強治理能力是當前時代發展的必然要求。改革開放30 多年來，我國農村民主管理制度逐步建立、不斷發展，在組織和引導農民群眾參與基層治理方面發揮了重要作用，日益成為推進國家治理體系和治理能力現代化的基石和保障。當前，面臨全然不同的經濟社會環境和條件，需要進一步深化和完善農村民主管理制度，充分發揮億萬農民群眾參與基層治理的主動性和積極性。為此，今后應在以下六個方面有所突破。

（一）擴大有序民主，健全三級聯動的農村民主管理制度。黨的十七大報告首次將基層群眾自治制度與人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度以及民族區域自治制度并列作為我國的基本政治制度。下一步積極有序擴大民主建設，應該深入研究、探索建立城鄉基層群眾自治制度與人民代表大會制度、人民政協制度建設之間的銜接和配套的體制機制，將基層社會不斷擴大的民主參與愿望和訴求與國家不同層次的民主制度建設和完善結合起來，將社會民主建設與國家民主建設有效聯結起來，充分發揮基層群眾自治制度在發展社會主義民主政治的大局中的基礎性作用。為此，要有序推進基層政府民主改革步伐，保障縣（區）鄉人民代表大會制度和人民政協制度真正發揮作用，增強縣鄉領導干部選拔的公開性、競爭性，逐步建立以農民群眾為主導的自下而上的問責監督方式。加快推進基層政務決策公開化、民主化，凡涉及農民利益的重大決策，應開展以人大制度和政協制度為依托的協商討論，保障人大制度和政協制度切實發揮作用。積極推進基層黨內民主建設，規范相關組織制度和程序，以黨內民主帶動基層民主、社會民主的發展，形成市（區）、縣、鄉三級民主聯動發展的局面。

（二）強化公共服務，完善多元參與的農村基層治理體制。強化公共服務職能，構造運行高效、制度規范、權責明確、服務重心下沉的農村基層治理體系，為基層群眾自治發展提供強有力的政治保障。一是進一步理順基層政府與自治組織的關系。積極探索政府行政管理和基層群眾自治的有效銜接和良性互動，明確基層政府及其派駐機構與農村基層自治組織的事權劃分及其相互關系。強化政府基層治理和公共服務職能，探索政府扶持、市場運行的公共服務供給機制，為發展基層群眾自治創造寬松的環境和條件。建議建立村（居）干事制度，將農村基層行政性事務交由村（居）干事負責，群眾自治組織則將其主要精力放在組織群眾開展自治事務上，以解決長期困擾基層群眾自治發展的行政化難題。二是逐步完善基層群眾自治治理結構，建立健全以黨組織為核心，自治組織為主體，社會各方面廣泛參與的新型管理服務體系，全面推廣扁平化、網格化服務管理，改善農村社區信息基礎設施，構建綜合性信息平臺，實現各項管理服務的全天候、全方位和全覆蓋。大力培育發展各類經濟合作組織、社會服務類組織、文化娛樂組織和志愿者組織，提高群眾的組織化程度。創新農村流動人口社會管理體制，將流動人群納入有效管理，保障他們共享基本的公共服務。三是深入開展城鄉社區管理和服務體制改革創新試點。充分發揮多元主體共同參與社區治理的作用，統籌整合人口、就業、社保、民政、衛生、文化、治安等社會管理職能和服務資源，提高服務的供給效率和綜合效益，推動農業科技服務、醫療衛生、社會保障、社會治安、文化體育、信息服務等基本公共服務向基層社會全覆蓋，推動社區基本公共服務均等化、社區志愿互助服務制度化和社區便民利民服務多樣化，把各項服務管理措施落實到城鄉社區、基層單位和每家每戶，強化直接的面對面的公共服務體系建設。

（三）推進城鄉一體，構建融合統一的基層群眾自治體系。隨著我國農村社會經濟的發展及改革的深入尤其是城鄉一體化的加快，我國的農村基層群眾自治制度必須隨之變革。要統籌發展城鄉基層群眾自治和社區建設，推動城鄉社區在發展民主自治、加強管理服務上實現良性互動、共同進步。要加快推進城鄉基層組織、管理和服務體制的改革，構建與開放、流動和城鄉一體化相適應的基層治理體系；進一步改革和完善基層群眾自治機制，加快推進農村社區建設，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體；進一步推進基層便民服務，創新村民自治服務的形式，有條件的地方要依托城鄉社區綜合服務設施設立便民服務中心，將勞動就業、社會保險、社會救助、社會福利、計劃生育、農用地審批、新型農村合作醫療及涉農補貼等納入其中公開規范辦理；在城鄉社區（村）設立便民代辦點，將便民服務向城鄉社區（村）延伸；不斷創新村務公開和民主管理的制度，切實保障村民的知情權、決策權、參與權和監督權；充分利用現代科學技術，不斷創新村（居）務公開的有效形式和手段。⑧當前，《居民委員會組織法》修訂工作正在進行，要抓住此次契機，考慮制訂新的城鄉一體的《城鄉社區自治法》，促進城鄉基層自治民主制度的一體化。進一步加大村民自治的財政投入，建構村民自治的財政分攤機制，保障村民組織穩定的財政來源，推動農村基層組織體制從村民自治過渡到到社區自治。我國基層群眾自治民主的范圍將進一步擴大，內容將進一步豐富，我國基層群眾自治也將逐上一個新水平，進入一個新階段。

（四）加大財政支持，加快多元投入的農村社區建設機制。為彌補長期以來的農村發展“欠賬”，特別是在農村基礎設施、服務設施和公共服務方面投入的不足，當前農村社區建設需要大量的資金投入。一是積極推動在中央財政預算中設立農村社區綜合性服務設施建設的經費，對中西部省份農村社區建設加大投入比例。二是建立健全農村社區建設資金投入長效機制。根據財權與事權一致的原則，按照農村社區建設的財政需求及其特點，合理劃分各級政府的建設責任及財政支出比重，將農村社區建設納入公共財政保障范圍，構建農村社區建設財政投入保障機制；三是加大資源整合力度。按照各地制定的農村社區建設規劃，有序整合部門資金，實行捆綁使用，提高資金利用整體效益；四是鼓勵企事業單位、社會團體、個人和外資以多種形式捐贈或興辦社區公益事業，逐步建立多元化投入機制。同時，嚴格貫徹落實國務院印發的《社區服務體系建設（2011－2015）》，進一步加強農村基礎設施建設，推進農村社區綜合性公共服務設施建設，不斷拓展社區服務的功能和領域，提升社區服務水平，促進基本公共服務向農村延伸。加大整合服務資源的力度，推動人、財、物等直接下沉到社區，優化公共服務資源在農村社區的配置，不斷提高各種資源的利用效益。還需要明確的是，在農村社區建設這一過程中，不僅僅涉及農村公共服務設施和各項制度的建立健全，更涉及以集體土地所有制為基礎的社區經濟基礎的內在深刻變化，這一變化與農民的個體權力和利益的實現密切相關。當前，在各地的社區建設實踐中，出于不同的考慮，政府對社區土地和集體資產采取了不同處置方式。實踐證明，倘若政府能進一步細化和規范農民的集體產權的權利邊界，以明晰和維護農民的合理收益，則能獲得其較為正面的回應和支持。⑨

（五）激發社會活力，建構同心多圓的農村民主管理生態。要依托農村社區建設，積極引導和培育農民群眾的公共生活，組織群眾在民主、自由和志愿的基礎上發展經濟合作組織、文化聯誼組織等，引導農民群眾依法有序表達利益訴求，參與社區政治生活，從而構造基層民主健康發展的微觀社區基礎。引導農戶參與和組織一些以互惠互助、發展經濟為目的的經濟合作組織，提高農民的組織程度，更好地適應社會化生產和參與市場流通的需要。積極挖掘傳統民間組織資源，引導農民群眾自發成立各種志愿性社會文化組織，如各類文體協會、聯誼會、藝術團體、老年協會等。指派專人定期與愛好者聯系，幫助辦理各種登記，幫助制定活動規劃、規章制度，協助解決活動場地和部分經費，并將這些組織的活動統一納入基層組織整體活動之中，加強各組織之間的溝通，形成合力。要完善農村社會組織內部治理結構，引導農村社會組織依據法律、法規和政策獨立履行法人職責，根據組織章程和農民需求自主開展活動，積極參與或提供農民需求最迫切、反映最強烈、利益最直接的鄉村公益事業或公共服務。要加強農村社會組織行為規范建設，重點對公益資金使用由事后查處、被動應對轉向事前規范和主動引導，同時對具有一定影響力的農村社會組織建立起縣、鄉、村三級預警機制，引導和促進農村社會組織加強自律、健康有序發展。積極探索和創新財政投入方式，通過購買公共服務、開發公益崗位和提供公益項目等形式調動和激發農村社會組織參與鄉村事業的積極性和社會責任感，為農村社會組織發揮積極作用提供空間和舞臺。⑩此外，還要積極拓展農村社會組織參政議政的新渠道，尊重和保障農村社會組織參與社會管理的主體地位，增加和擴大在黨代表、人大代表、政協委員中農村社會組織代表的比例和數量，探索建立農村重大事項征詢社會組織意見制度。同時結合統籌城鄉發展目標，促進城鄉社會組織之間相互交融、互助共建，推動城市社會組織優質資源向農村流動，逐步形成城鄉社會組織共同發展、共同繁榮的工作格局。

（六）加強頂層設計，形成科學有效的基層社會治理戰略。要加強宏觀指導，統籌協調農村民主管理制度與其他方面基層民主制度的同步建設，推動城鄉基層群眾自治體系的一體化建設，將村民自治和居民自治統一為社區居民自治，構建社會的自治管理與國家的社會管理相互貫通、相互賦權的基層治理機制，著眼于建立以基層群眾自治為基礎的國家基層治理戰略。為此，一是鼓勵和支持地方開展農村民主管理制度創新和實踐創新，圍繞創新基層社會管理服務體系，強化基層群眾自治和服務功能等問題進行積極探索實驗，不斷豐富農村民主管理建設的實踐形式。二是積極開展城鄉社區結對幫扶活動，整合城鄉服務資源，將城市社區便民服務和農村社區惠民服務有機結合，探索建立城鄉互助服務新機制。三是積極培育各類農村社會組織，創新提升村民自治能力的社區管理模式，增強農村居民的組織化和自我服務能力，充分發揮農民群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的作用。建立共駐共建機制，探索駐區單位參與社區服務的有效途徑，增強村民及外來人員對農村社區的歸屬感和認同感。充分發揮大學生村官、村干部的帶動能力，采用傾斜性制度安排，引導和鼓勵農村優秀人才、高校畢業生到農村就業創業。要大力發展民間調解、仲裁機構等農村社會組織，整合社會各方力量、探索以群眾自治的方式解決土地承包、拆遷安置、環境保護、醫患糾紛等熱點、難點問題，構建農村社會矛盾化解的公共參與新格局。引導學校、企業、社區、部門、行業普遍建立志愿者服務隊，成立志愿者協會。特別是充分利用信息化手段將廣大青年農民志愿者組織起來，更好地發揮農村社會組織在維護社會穩定、發展現代農業等方面的積極作用。四是抓好典型，以點帶面逐步推進農村民主管理，及時總結推廣各地完善村（居）管理和服務體制的可行思路，做到典型引路，以點帶面，促進整體推進。同時，注重典型的多樣性和科學性，樹立不同層次、不同類型和各具特色的典型。

注釋

①李芝蘭、吳理財：《“倒逼”還是“反倒逼”——農村稅費改革前后中央與地方之間的互動》，《社會學研究》2005年第4期。

②楊善華、宋倩：《稅費改革后中西部地區鄉鎮政權自主空間的營造：以河北Y 縣為例》，《社會》2008年第4期。

③張靜：《基層政府權威重建之關鍵》，《博覽群書》2011年第7期。

④徐勇：《“再識農戶”與社會化小農的建構》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2006年第3期。

⑤國務院辦公廳：《回良玉在集體林權制度改革百縣經驗交流會上講話》，2010年11月26日。

⑥張超：《執政能力建設視野下的基層治理創新》，《學習時報》2014年1月20日。

⑦李增元：《農村社區建設：治理轉型與共同體構建》，《東南學術》2009年第3期。

⑧項繼權：《我國城鄉基層群眾自治情況報告》（調研報告），2012年3月。

⑨袁方成：《治理集體產權：農村社區建設中的政府與農民》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2013年第2期。

⑩陳榮卓，陳鵬：《新型城鎮化背景下現代農村社會組織管理體制構建研究》，《社會主義研究》2013年第6期。