民營資本參與養老服務體系建設的研究現狀與思考

郭 林

（中國人民大學 中國社會保障研究中心，北京100872）

經過三十多年的改革開放，中國養老保障資金制度的發展已經取得了很大進展。目前，在不忽視資金制度優化的同時，如何通過健全養老服務體系增強養老資源的可及性，應成為政府民生政策之重點所在。《老年人權益保障法》、《中國老齡事業發展“十二五”規劃》、《社會養老服務體系建設規劃（2011～2015年）》以及《關于加快發展養老服務業的若干意見》均指出，要遵循政府引導和社會參與相結合的原則，積極引導和鼓勵社會力量加大投入，參與養老服務體系的建設。所以，在我國，民營資本參與養老服務體系建設具備了很好的政治條件。國內外學者針對民營資本參與養老服務體系建設的主題進行了一定程度的研究。

一、國內研究現狀：有效發揮民營資本在養老服務體系建設中的作用

養老服務理論與政策是國內學界的關注點之一。但一直到2008年，有關養老服務的科研成果并不多①。隨著我國人口老齡化的日益嚴峻②，以及上述政府政策更加關注養老服務體系的建設，自2010年以來，國內學者對養老服務研究的成果數量大幅上升③。具體如下：

（一）澄清誤區：理性認識民營資本參與養老服務體系建設

誤區一：將機構養老服務等同于市場化養老。在社會養老服務體系中，養老機構發揮支撐作用，其運營具有一定的市場化性質，這主要表現為通過市場機制來滿足部分老年人較高水平的養老服務需求。但應看到，養老機構的核心屬性是公益性，市場化屬性是為了更好地促進其發揮公益功能的次要屬性。誤區二：將市場化等同于高端化。通過市場機制，有效整合社會養老服務資源，提供質量優良和價格適度的養老服務是機構養老服務的根本目標，高端養老服務的衡量應從養老服務人才、服務內容、服務質量等方面入手，而非高端化的甚至豪華的養老院舍④。誤區三：將民營資本參與養老服務體系建設等同于養老服務機制全盤市場化。有序、高效和可持續發展的養老服務供給體系，需要協調政府、市場和社會組織之間的利益關系。“過度市場化”一方面會使得民間力量不愿涉足這一微利或無利的養老行業，另一方面又可能因為收費過高，將一些有需求而無購買能力的弱勢老年人排斥在外⑤。

（二）他山之石：有效協調政府與市場在養老服務體系建設中的作用

很多發達國家通過鼓勵多元化資本投資養老產業、融資支持等措施，加大對民辦養老機構的扶持力度。他們基本上建立了政府引導與市場運作相互結合、財政支持與社會資本相互補充的養老服務機制，實現了社會效益與經濟效益的協調統一⑥。特別需要提及的是，英國享受政府優惠政策的民辦非營利機構在社區服務中扮演著越來越重要的角色，如托老所、家政服務公司等⑦。

（三）宏觀論述：充分發揮民營資本在中國社會養老服務體系建設中的作用

《社會養老服務體系建設規劃（2011～2015年）》指出，社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐⑧。家庭、政府和社會經濟組織都可為養老服務體系的建設融資，養老服務產品由政府、企業和其他社會組織共同生產⑨。政府主導建立的養老服務中心應當以提供無償或低收費的醫療、護理、理發、用餐、文化娛樂等服務為主，康復、健身、代辦、心理咨詢等服務項目等可由社會資本為主來解決⑩。作為企業，參與區域治理的目的是希望在稅收和政策方面獲得一定的優惠，此外通過與社會各界的溝通，使自己能夠在公眾面前樹立良好的形象，從而降低運營成本?。

積極引導、扶持民營資本參與農村養老服務工作。通過公建民營、民辦公助、政府購買服務等方式，鼓勵支持社會資金興辦農村養老服務機構，鼓勵社會力量經營運作村社居家養老服務設施。對于農村非營利性的民辦養老機構、居家養老服務設施或組織，尤其是對于收養政府服務對象的村社民辦養老服務機構，在其建設期要按照建設規模、投資總額、土地租期等指標，一次性或者分期給予適度合理的建設補貼；在其運營期，要按照床位數、收養人數、入住率等指標，繼續給予適度合理的運營補貼?。

應充分調動市場和社會團體等主體的積極性，為居家養老服務的建設貢獻力量?。要有效利用民營資本，豐富居家養老服務內容。目前中國的居家養老服務還主要集中在清潔、打掃、做飯等家政服務和一般的生活照料上，服務內容相對單一。市場（企業）要根據老年人的實際需求豐富服務內容，如增強個人照顧、康復護理等服務的提供。政府制定優惠、激勵政策，加大對這些企業的稅收優惠幅度，吸引更多的企業進駐社區為老年人提供服務，并形成良性的競爭機制?。

同時，根據居家養老服務的需求來細分服務市場，如醫療護理、術后康復、癡呆病人看護、家庭照料者培訓等?。針對城鎮空巢老人社區居家養老服務需求，政府和社區要搭建好交流平臺，創造機會，鼓勵和推進企業等各種社會力量參與社區養老服務建設，鼓勵他們提供無償、低償或有償的福利服務，滿足空巢老人的服務需求并增進其服務滿意度?。

在民營資本參與機構養老服務體系建設方面，政府應引導民間資金進入養老服務市場，并設立與公立養老服務機構一致的用地、財稅等優惠政策，提高社會資本進入養老服務的積極性?。當前，中國養老機構的狀況為：一方面，公辦養老機構一床難求；另一方面，民營養老機構數量仍少，其中很多床位大量空閑，有的甚至經營困難?。民營養老機構面臨著政府的支持力度不足、社會化和產業化程度不高以及養老機構自身服務水平較低與服務項目單一等困境。應鼓勵和引導包括市場在內的各方面力量積極參與老年服務產業，逐步形成政府宏觀管理、社會力量投資興辦、養老服務機構自主經營，按市場化要求建立管理體制和運行機制。這既有利于減輕政府財政壓力，又可以增加就業崗位，還能提升服務產業比例?。

有效落實針對機構養老服務機構的優惠政策。我國已經在養老機構建設、養老設施維護、養老服務機構的稅費減免等多個方面制定了支持機構養老服務發展的優惠措施，但是其在一些具體領域還存在規定不明確、操作性不強、優惠幅度較小、針對性不夠等弊端。此外，一些優惠政策措施由于剛性不夠，很難在地方切實落實。目前，在社會養老優惠政策的落實過程中亟待解決的是土地保障、稅費減免、金融信貸、財政投入、分工機制等問題，特別是要明確對非營利性民辦養老服務機構的省、市兩級政府補貼政策，以推動社會養老服務的發展?。

（四）典型模式：虛擬養老院是民營資本參與養老服務體系建設的關鍵環節

虛擬養老院是指政府建立一個信息服務平臺，當老年人有服務需要時，撥一個電話給信息服務平臺，信息服務平臺就會按照老年人的要求，派服務企業員工上門為老年人提供服務，同時對服務質量進行監督。虛擬養老院用虛的網絡提供實的服務。虛擬養老院的建設在一些地區（如蘇州市姑蘇區、蘭州市城關區等）取得了一定成績，其可以整合作為養老服務生產者的加盟企業的資源，豐富養老服務產品內容，努力滿足各類服務對象的需求。但也應該看到，虛擬養老院尚面臨著諸如成本壓力大，缺少財稅優惠政策支持，服務購買程序規范化水平低、服務人員素質參差不齊等問題，亟待解決。

（五）配套措施：護理保險制度與政府購買養老服務機制

建立護理保險制度或者養老服務補貼制度，增強老年人支付護理及相關服務費用的能力，可提升民營資本參與養老服務體系建設的積極性。切實完善政府購買養老服務機制，能為民營資本公平參與養老服務體系的建設提供制度保障。政府購買養老服務是在養老服務中引入市場競爭機制的一種制度安排，政府并不直接提供具體服務，而是通過采購等方式取得養老服務并以向老人發放養老服務券、設置居家養老服務點等多種形式開展服務。這是公共產品由私人生產，政府提供的一種方式。具體而言，政府購買居家養老服務是指政府與加盟企業或非營利組織之間就居家養老服務的購買問題簽訂一定的合同，作為契約雙方，由政府出資，加盟企業或非營利組織運作，由其負責管理并提供服務，然后政府通過一定的方式對購買的服務進行評估并進行付費，從而保證老年人居家養老的質量，滿足老年人的基本物質與精神生活需求的服務供給方式。政府購買居家養老服務將養老服務的生產讓渡給企業或者非營利組織，以實現提高養老服務效率和質量的目標，其實質是在養老服務領域引入市場競爭機制的一種制度安排。

二、國外研究現狀：養老服務市場化與去專業化

傳統的公共保護制度并未充分覆蓋老年依賴這一社會風險，其無法為老年人提供足夠的資金和健康服務，比如傳統的社會保險無法給予老年慢性病人足夠的長期護理資金和服務。近幾十年來，在發達福利國家，政治、社會、經濟和人口的變化導致了服務特別是老年服務需求的增加。長壽、發病率的持續減少、來自選民和服務需求者的政治壓力，使得政策制定者和實施者重新審視了已有的福利水平，他們認識到，養老服務融資尚不足，無法有效滿足老年人的服務需求。從供給角度看，不斷下降的人口出生率、家庭結構的變遷、女性勞動參與率的提高以及新自由主義對福利供給機制的影響，意味著無報酬的家庭養老服務提供者的數量下降。

在上述供需矛盾背景下，服務籌資計劃在很多福利國家興起，如德國和日本實施了長期護理保險制度，英國實施了公共財政支持的服務津貼計劃。這些機制可為老年人提供資金支持，以購買養老服務，而非直接接受服務。福利多元主義認為，福利的提供不僅可由國家和政府實施，還有包括市場在內的其他主體。針對福利多元主義的具體構成部門，有的學者提出了福利三角理論，認為福利提供主體主要包括國家、市場和家庭；一些學者則主張福利菱形理論，認為福利提供除了福利三角理論中的三個主體外，還包括志愿組織或社會組織。一些學者基于上述思維，提出并使用了服務菱形的概念，認為服務的提供者包括家庭、市場、公共部門和非營利組織。因此，市場可以作為養老服務的提供主體之一。

事實上，近幾十年來，發達國家的福利管理逐漸體現了商品化的特征。作為商品的服務管理有如下四種模式：將個人服務預算管理嚴格，允許直接雇傭正式服務工作者；服務資金直接發放給老年人，并不做直接管理；收入維持計劃，即津貼直接支付給服務提供者，以報償或補償其收入損失，這經常針對收入較低的服務提供者實施；直接向非正式服務提供者提供資金，來代替公共財政支持的正式服務。其中第二種方法獲得了很高的評價，因其可以讓老年人作出自由選擇，控制他們自己接受服務的種類，能保障老年人的獨立性和社會參與，使得他們不會感受到自身是家庭和社會負擔，進而保障他們的尊嚴。

為了使得養老服務費用保持在合理水平，同時防止養老服務質量的下降，西方發達國家養老服務機制逐漸引入了市場機制，加強了養老服務提供中經濟原則的應用。具體而言，其養老服務機制有兩大創新點：一是實現了籌資和服務提供的清晰分離；二是更加注重養老服務消費者的自由選擇權。在這個新的養老服務市場中，老年人及其家庭可以選擇家庭成員提供的有報酬的養老服務；又可以購買政府服務部門、非營利組織和商業機構提供的正式養老服務；也可以同時選擇上述兩種方式。

在一些西方發達國家，養老服務提供的去專業化特征明顯。經驗研究表明，長期護理保險制度所支持的老年人及其家庭主要選擇家庭養老服務，而非正式居家養老服務。其原因主要有二：其一，養老服務提供者的選擇是基于整個家庭的權衡而非由老年人單獨作出決定，在決定過程中，道德責任和家庭團結的文化價值理念使得整個家庭往往決定選擇由其成員來提供養老服務；其二，老年人及其家庭與專業養老服務提供者對優良養老服務的判斷標準存有差異，前者認為只有內嵌于信任型社會關系的養老服務才是優良的，經濟方面的考慮應為次要的；而后者則基于市場競爭規則，認為有效率的養老服務才是優良的，這使得具有自由選擇提供主體權力的老年人及其家庭成員往往選擇家庭養老服務。應該看到，養老服務的去專業化對民營資本參與養老服務體系建設有一定抑制作用。因此，民營資本應基于具體國家的文化環境，從消費者價值判斷出發，來提供滿足老年人實際需求的養老服務。

三、簡要述評與未來關注

綜上所述，國內外學界已經基本達成一項共識：應當充分發揮民營資本的作用，為合理的養老服務體系建成提供助力。盡管如此，已有文獻表明，對民營資本參與養老服務體系建設的研究存在兩個缺憾：其一，專門研究鮮見，該方面的學術觀點散見于研究養老服務體系建設、養老服務中的政府職能和養老服務公共財政責任機制、福利國家重構等方面的文獻中；其二，對民營資本參與中國養老服務體系建設的分析主要應用定性的方法宏觀論述，基于實地調研資料和數據的分析不夠充分。今后的相關研究應注重彌補上述缺憾，同時要注意以下幾個方面：

合理選擇政府引導民營資本參與養老服務體系建設的目標。政府引導民營資本參與養老服務體系建設的目標主要有兩個：一是依靠市場力量向老年國民提供質優且能負擔得起的養老服務；二是利用養老服務業的活躍為經濟增長提供新的引擎。前者為社會目標，而后者是經濟目標。盡管社會目標的達成需要一定的經濟基礎，但國內外的社會保障制度實踐告訴我們，過于重視經濟目標，往往會損害社會目標的實現，從而導致諸多社會問題；過度聚焦社會目標，很可能會損害社會保障制度自身以及整個經濟的運行效率。也就是說，建立健全社會保障制度應將上述兩個目標擺在同等重要的位置。這意味著我們既不能經由過于慷慨的引導機制推動民營資本提供價格過于低廉的養老服務；更不能為了經濟增長，而忽視民眾的收入和消費水平，依靠引導性較差的機制或因監管不力使得民營資本提供過度奢侈的養老服務，從而導致很多老年國民無法享受到應有的養老服務。同時，應該看到，我國當前的社會經濟形勢是：經濟增長模式正在由政府主導投資向更加重視消費拉動轉變；公平正義已然成為社會共識；我國的養老服務制度尚不能給老年國民提供充足有效的養老服務。在這種背景下，上述第一個目標應格外加以重視。

拓展民營資本參與養老服務體系建設的領域。當前我國民營資本參與養老服務體系建設的領域主要為發揮補充作用的機構養老機制，而非社區養老服務和處于核心地位的居家養老服務，反映了民營資本參與養老服務體系建設的結構扭曲。但同時也意味著，民營資本參與養老服務體系建設的潛力巨大。事實上，民營資本參與養老服務體系建設的最終供給形態既可是服務，又可為諸如理療康復器材之類的實物。

充分認識到養老服務業的巨大風險。老人意外摔傷等意外事故的出現幾率很大。在與老人及其家庭發生的糾紛中，養老服務機構往往處于弱勢地位。如果訴諸公堂，則意味著巨額的賠付和損失。同時，養老服務機構建設資金需求量大，建成后資金回收周期長，這增加了養老服務業的高經營風險。故很多民營資本參與養老服務體系建設除了自有資金外，還需要其他的融資渠道，主要包括銀行貸款、資產抵押等。但上述高風險特點使得民營養老服務機構難以達到銀行的貸款要求。養老福利用地不能抵押貸款，按民辦非企運營的養老服務機構在管理體制上要求不能分紅，自己投資興建的機構財產又限制為不能歸自己所有，這使得其資產不能用于抵押貸款。因此，應該優化政府信貸扶持政策，化解民營養老保險機構籌資難題。

注重民營資本參與養老服務體系建設的評價和監管機制建設。通過一系列的優惠措施來引導民營資本參與養老服務體系建設實質為政府利用公共資源，依靠民營資本的效率來為老年國民提供基本養老服務。但應看到，資本都是逐利的。因此，引導機制上述目標的實現必須通過有效實施養老服務評價和監管加以實現。否則，很可能出現以稅收、土地等方面的優惠或政府購買養老服務資金等為形式的公共資源轉化為民營資本利潤所帶來的養老服務業暴利與國民享受基本養老服務不充分且質量低劣并存的后果。養老服務是社會保障制度體系的重要組成部分。中國養老服務體系的建設需要民營資本的參與，但這種參與并非一種純市場化的行為，其非市場性主要體現為政府部門對民營養老服務提供者所給予的稅收或土地等方面的優惠，對民營養老服務的質量評價和強有力的監管。在合理目標的引導下，隨著政府引導民營資本參與養老服務體系建設的各項機制逐步完善和有效落實，老年國民必會有效率地享受到公共性的基本養老服務，為實現“老有所養”的目標提供切實保障。

注釋

①筆者通過中國知網檢索發現，2000～2009年，有關養老服務的文獻篇數分別為：6、15、16、15、26、81、185、227、168、379。注：檢索條件設定：篇名（精確）；來源數據庫包括中國學術期刊網絡出版總庫、中國博士學位論文全文數據庫、中國優秀碩士學位論文全文數據庫等中國知網的所有數據庫。

②《2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第一號）》顯示，我國60歲及以上人口為177648705人，占總人口的13．26%，其中65 歲及以上人口為118831709人，占總人口的8．87%。同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2．93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1．91個百分點。按照聯合國人口年齡類型的劃分標準，當一國65歲以上的人口占總人口的比重低于4%時為年輕型社會，比重在4%～7%之間時為成年型社會，比重超過7%時為老年型社會。顯然，我國已經屬于老年型社會。

③筆者通過中國知網檢索，2010～2013年，有關養老服務的文獻篇數分別為：675、824、809、779。注：檢索條件設定：篇名（精確）；來源數據庫包括中國學術期刊網絡出版總庫、中國博士學位論文全文數據庫、中國優秀碩士學位論文全文數據庫等中國知網的所有數據庫。

⑤張旭升、牟來娣：《中國老年服務政策的演進歷史與完善路徑》，《江漢論壇》2011年第8期。

⑥劉曉梅：《我國社會養老服務面臨的形勢及路徑選擇》，《人口研究》2012年第9期。

⑦陳偉：《英國社區照顧之于我國“居家養老服務”本土化進程及服務模式的構建》，《南京工業大學學報（社會科學版）》2013年第1期。

⑧國務院辦公廳：《社會養老服務體系建設規劃（2011～2015）》，http：／／www．gov．cn／zwgk／2011－12／27／content＿2030503．htm，2011。

⑨郭林、丁建定：《試論完善中國社會保障制度體系的基本原則——以“四維體系”為視角》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2013年第1期。

?0耿永志：《社區居家養老服務中心建設存在的問題——以石家莊市老年人抽樣調查為基礎》，《現代經濟探討》2013年第5期。

?李成波、張蕾、陳功：《當前我國養老服務工作的改進》，《中共中央黨校學報》2013年第6期。

?胡宏偉、時媛媛、肖伊雪：《公共服務均等化視角下中國養老保障方式與路徑選擇——居家養老服務保障的優勢與發展路徑》，《華東經濟管理》2012年第1期。

?秦艷艷、鄔滄萍：《我國城市社區居家養老服務體系中政府職能分析》，《蘭州學刊》2012年第1期。

?王莉莉：《基于“服務鏈”理論的居家養老服務需求、供給與利用研究》，《人口學刊》2013年第2期。

?田奇恒、孟傳慧：《城鎮空巢老人社區居家養老服務需求探析——以重慶市某新區為例》，《南京人口管理干部學院學報》2012年第1期。

?朱玲芳：《民間養老服務機構運行機制和養老保障功能研究》，南京師范大學碩士學位論文，2007。

?魏文斌、李永根、高偉江：《社會養老服務體系的模式構建及其實現路徑》，《蘭州大學學報》2013年第2期。

?孫宏偉、孫睿：《我國社會養老服務體系建設的政策選擇》，《東北大學學報（社會科學版）》2013年第4期。