中國古代食品安全監(jiān)管的啟示*

董 妍

(天津科技大學 法政學院， 天津 300222)

【專題論壇:歷史中的法律生成邏輯】

中國古代食品安全監(jiān)管的啟示*

董 妍

(天津科技大學 法政學院， 天津 300222)

中國古代食品安全監(jiān)管體系包括統(tǒng)治指導思想、具體法律規(guī)范、民間行會監(jiān)管等多個層次，這些層次共同形成了一個疏而不漏的體系。中國古代食品安全監(jiān)管體現了順天應時、敬天法地的法制觀念，在監(jiān)管規(guī)范中體現了“禮”的思想，成文法與民間法相結合，民間組織在其中發(fā)揮著重要作用。我國目前的食品安全監(jiān)管可以借鑒古人的做法，形成全方位監(jiān)管體系，執(zhí)法隊伍應引進食品行業(yè)技術人才，建立嚴格的行業(yè)準入制度，注重社會誠信建設。

食品安全； 監(jiān)管體系； 民間監(jiān)管； 民間組織； 成文法； 民間法； 社會誠信

“民以食為天”的古語道出了中國古代對于飲食的重視。食品安全是飲食中尤為重要的一部分。在食品安全問題頻發(fā)的今天，研究中國古代食品安全監(jiān)管規(guī)則，向祖先尋求智慧，不失為解決當下食品安全問題的一種有效措施[1]。

一、中國古代食品安全監(jiān)管概述

中國古代食品安全監(jiān)管體系包括統(tǒng)治指導思想滲透、具體法律規(guī)范、民間行會監(jiān)管等多個層次，這些層次共同形成了一個疏而不漏的食品安全監(jiān)管體系。

1. 思想道德教化

中國成文法的出現是在春秋戰(zhàn)國末期。在此之前，統(tǒng)治者奉行“刑深不可知則威不可測”的信條，將法律規(guī)定的內容神圣化，其內容不予公開。此時卻更為重視對于民眾的道德教化，一些社會生活的基本規(guī)范可以從統(tǒng)治者所宣傳的思想道德中予以體現，對食品安全的監(jiān)管也不例外。《禮記·王制第五》中記載了周代對于食品安全監(jiān)管的規(guī)定:“五谷不時，果實不熟，不鬻于市。”[2]41這是被公認的最早的有關食品安全監(jiān)管的規(guī)定。在周代，由于不似現代生物、化工技術如此發(fā)達，當時也并不存在如此復雜的添加劑等問題，果實的成熟度便成為食品安全方面十分重要的內容，受到特別的關注，對于不成熟的果實禁止在市場上出售。此外，《禮記》中還有“禽獸魚鱉不中殺，不鬻于市”的說法，是指狩獵也應當遵從時節(jié)，對于沒有按照時節(jié)捕殺的獵物，禁止在市場上交易。這種規(guī)則一方面是出于對食品安全的考慮，另一反面也反映了古人樸素的環(huán)保觀和順天應時、對自然的敬畏之心。

2. 具體法律規(guī)范

春秋戰(zhàn)國末期，在一片爭議聲中開啟了中國歷史上的成文法時代[3]15。自此以后，法律的內容不再是只有統(tǒng)治者才能知悉的秘密，而是在百姓中得到廣泛宣傳的公開文本。被冠以中華法系的中國古代法制在歷史上曾經留下過十分輝煌的一頁，中國古代的法律文本也曾經成為周邊國家學習的范本。在疏而不漏的成文法規(guī)定中，也不難尋覓到關于食品安全的規(guī)定。如漢朝的《二年律令》規(guī)定:“諸食脯肉，脯肉毒殺、傷、病人者，函盡孰燔其余。其縣官脯肉也，亦燔之。當燔弗燔，及吏主者，皆坐脯肉臧，與盜同法。”這是對質量不合格的肉類的處理方法，即對于因腐敗而致人中毒的肉類應當立即焚毀，如果不這樣，相關人等包括主管官吏都要受到處罰。可見，漢律中不但制定了對不安全食品的處理規(guī)則，而且建立了問責機制。

唐朝是中國歷史上的鼎盛時期，其法律制度的完善程度也達到了封建王朝之最。唐律當中規(guī)定:“脯肉有毒，曾經病人，有余者速焚之，違者杖九十。若故與人食并出賣令人病者，徒一年。以故致死者，絞。即人自食致死者，從過失殺人法。盜而食者，不坐。……其有害心，故與尊長食，欲令死者，亦準謀殺條論；施于卑賤致死，依故殺法。”[4]17即知道肉類有毒且曾經致人損害的，應當將剩余的全部焚毀，否則杖九十。明知肉有毒而出售致人生病的，處一年徒刑。致人死亡的，處絞刑。他人因不知，誤食本應焚毀而未焚毀的肉而致人死亡的，按過失殺人罪處罰。唐律中還依據封建社會禮治而對具有特定身份的人之間的犯罪行為進行了特殊規(guī)定，對于將有毒食品給尊長食用意欲謀害尊長的，按謀殺罪論處；給卑幼食用致其死亡的，按故意殺人罪論處。宋代的《宋刑統(tǒng)》也沿襲了唐律的規(guī)定。

3. 民間行會監(jiān)管

宋朝是中國歷史上經濟發(fā)達的朝代，商業(yè)活動十分繁榮，飲食市場也得到了空前的發(fā)展。市場的繁榮帶來了商業(yè)的發(fā)達，給百姓的生活帶來了極大的便利，但同時在商業(yè)活動中也出現了一些不法行為，如以水注入肉中、以沙石塞入雞鴨腹中來增加分量，牟取暴利等[5]6。對于這些行為，道德的約束和法律的規(guī)定雖然予以禁止，但是仍然難以有效遏制其發(fā)生。于是，這個具體監(jiān)管的重任就落到了行會的身上。宋代規(guī)定從事商業(yè)活動者必須加入行會并入冊登記，行會對其成員所出售商品的質量、物價等都有監(jiān)督義務，行會負責人作為擔保人要承擔主要責任[6]25。較之法律監(jiān)管，行會監(jiān)管具有明顯的優(yōu)勢:第一，行會是同行業(yè)人形成的自治組織，個別商家的信譽和行為可能影響整個行業(yè)的利益，行會為了自身的利益，不容許不法行為的存在；第二，行會的成員均為本行業(yè)的從業(yè)人員，對于本行業(yè)的內幕更為了解，更有利于對不法行為的監(jiān)管；第三，中國古代的行政級別設置最低一級就到縣，留下了極大的自治空間，行會這種民間監(jiān)管方式契合了這種政治制度安排。到封建社會末期，明清兩代的行會一直承擔著監(jiān)管食品安全的重要職責。

二、中國古代食品安全監(jiān)管的特征

中國古代食品安全監(jiān)管與今天相比有著明顯不同，這一方面是由于古代技術相對落后，沒有發(fā)達的生物和化工技術，因此極少存在違規(guī)使用添加劑等人為造成食品安全問題的現象；另一方面也是由于古代法律思想法律制度與今天有較大差別。中國古代在食品安全監(jiān)管法律方面存在著如下特征:

1. 體現了順天應時、敬天法地的法制觀念

自武王伐紂成功建立西周政權以來，統(tǒng)治者就提出以德配天，并以德治進行統(tǒng)治，在教化民眾時也強調德的重要作用，認為只有品行端正才能得上天庇佑[7]16-20。同時，西周時期擺脫了夏商以來崇尚神鬼的傳統(tǒng)，取而代之的是對上天和自然的敬畏。在這種思想的指引下，周人認為包括山川、河流、植物、動物、風霜雨雪等在內的自然資源都是上天的恩賜，要以一顆恭敬之心領受自然的恩賜，應心存感激，不但要對天地心存敬畏，而且要對上天所賜予的資源心懷感激，要珍惜上天賜予的物產，使用要適度，要順應自然時節(jié)和氣候。前文述及的《禮記》中的內容，正是體現了周人這種順天應時、敬天法地的觀念。不成熟的農作物不允許在市場上出售，一方面是由于有些農作物不成熟會導致食物中毒或者口感不好，更重要的是采摘不成熟的農作物不是順天應時進行的活動，是對自然資源的不恰當使用，是對上天恩賜的不珍惜，也是對天地的褻瀆。這一規(guī)則充分體現了古人在制定規(guī)則時的思想觀念，即敬畏天地、順天應時。這種觀念不但是中國古代哲學的中心思想，也貫穿了中國古代法制的始終，在食品安全監(jiān)管方面也不例外。

2. 食品安全監(jiān)管規(guī)范中體現“禮”的思想

“禮”是中國古代最高的行為準則，大到國家事務，小到個人的言行，都是在“禮”的指導和規(guī)范之下。這種行為準則不但作為倡導性規(guī)范，而且作為法律的指導思想被融入到法律當中，形成了具有強制力的規(guī)范。自漢代董仲舒“罷黜百家，獨尊儒術”以來，中國古代便開啟了禮與法的融合過程，在魏晉南北朝時期，禮與法進一步融合[8]55-60。唐代是中國封建法律發(fā)展的頂峰，禮與法完全融合，形成了頗具特色的中華法系。在“禮”的思想指導之下，立法技術日臻完善，圍繞著“禮”而衍生出一系列的制度。前文述及，唐代的法律對于將肉類給予他人食用造成死亡的情況有所規(guī)定，但對象是尊長或者卑幼則采用不同的定罪量刑標準。這一差別體現了“準五服以治罪”的法律規(guī)則。這種在“禮”的指導下的定罪量刑原則在食品安全監(jiān)管法律中也有所體現。

3. 成文法與民間法相結合

中國古代成文法的數量難以與現在媲美，但普遍認為古代的社會秩序卻比當今的更為有序。這一方面是由于客觀經濟的發(fā)展限制了人口的流動，使一個地區(qū)內的人口成分相對簡單，民風淳樸；另一方面是由于民間法的規(guī)制起到了十分重要的作用。中國古代成文法數量不多，在很多領域存在著規(guī)范空白，這些空白就要靠民間法去彌補[9]。比如在食品安全領域中，法律的規(guī)定寥寥無幾，而實踐中食品安全案件卻時有發(fā)生，這時候主要是民間法在起著重要的調整作用。中國古代法律只是規(guī)定了最原則性的要求和社會危害性比較大的情況，比如前文述及的果實成熟度問題以及肉類有毒致人生病、死亡的情況，而對于在市場交易中存在的不法行為諸如注水肉、向雞鴨腹中填沙等卻并沒有提及，這是由多種原因造成的:第一，立法時尚無此種現象或者立法者沒有注意到此種現象；第二，古代法律淵源包括律、令、格、式等多種形式，律只是規(guī)定最原則、最基本的內容，一些臨時的情況或者社會危害性不大的行為，可以通過其他形式加以調整；第三，統(tǒng)治者有意識地將一部分民間監(jiān)管的權力留給其自由行使，這可以說是統(tǒng)治權術的一個重要內容。古代統(tǒng)治者非常清楚，有些地方上的事情自己的觸角難以觸及，而且也無暇顧及，因此不如交給民間自由處理，只要民間平安無事，統(tǒng)治者便不過多干涉，這也是一種統(tǒng)治的藝術和智慧。此種背景給民間法的存在和發(fā)展提供了空間。各種行會、商會的規(guī)定，村規(guī)民約甚至約定俗成的習慣法都有可能涉及食品安全的問題，這些規(guī)定也成為對食品安全的首道監(jiān)管，在基層發(fā)揮著重要的作用。

4. 民間組織發(fā)揮著重要作用

在中國古代，廣大的空間都留給了民間自治。外儒內法的統(tǒng)治指導原則也給民間自治提供了理論支持[10]。在這樣的背景下，民間組織就發(fā)揮著十分重要的作用。在食品安全監(jiān)管體系中，官方的法律和制度固然發(fā)揮著重要的作用，但成文法相對市場落后以及掛一漏萬的缺點，加之我國古代法解釋技術并不十分發(fā)達，同時信息不暢、地方相對閉塞，在應對千變萬化的食品安全案件時，成文的法律和制度難以十分有效地發(fā)揮作用。這就需要其他種類的主體加入到監(jiān)管中來發(fā)揮作用。以行會、商會為代表的民間組織便承擔起這一任務，這些民間組織在各自的行業(yè)中或制定明文規(guī)定，或采用行業(yè)內習慣法，對本行業(yè)的從業(yè)人員、經營方式、商品質量進行監(jiān)管，不可謂不全面。行會和商會雖不是官方組織，但卻是最接近商家的監(jiān)管者，而且監(jiān)管手段多樣化。食品從業(yè)者在從業(yè)的過程中未必要和官府打交道，但是一定要和行會打交道，這就決定了行會的監(jiān)管效果是最直接的，也是最明顯的。這些分布在各地的行會、商會組織形成了一張監(jiān)管網絡，覆蓋全國，很多案件發(fā)生的時候在行會就得到了解決，無需官府再出面，這在一定程度上化解了矛盾，也減輕了官府的壓力。

三、中國古代食品安全監(jiān)管體系的啟示

研究歷史是對歷史本身的尊重，也是尋找當下問題解決措施的一個重要途徑，“古為今用”一直是歷史研究的重要目的之一。近年來，我國食品安全事件層出不窮，地溝油、毒奶粉、蘇丹紅、明膠蝦[11]等事件使得我們每個人對于日常生活中健康、潔凈飲食的需求變得越來越強烈，政府對于食品安全問題也越來越重視。為了解決食品安全問題，政府修改法律、進行機構調整、委托課題研究等，全社會都在尋找解決食品安全問題的途徑。在研究中國古代食品安全監(jiān)管體系的過程中，有些古人的經驗在今天依然可以為我們所用。

1. 形成全方位監(jiān)管體系

如前文所述，中國古代食品安全監(jiān)管并不是靠單一的手段，更不是靠單一的規(guī)范，而是依靠道德教育、法律、行政、民間監(jiān)管等多個主體的多種手段形成了一個自上而下的監(jiān)管體系。這種監(jiān)管體系疏而不漏，形成了一張嚴密的監(jiān)管網絡，已經延伸到了每個食品行業(yè)的從業(yè)者，鮮有遺漏[12]。

目前，我國食品安全監(jiān)管中較為困難的一個問題是“五小”*“五小”即小企業(yè)、小作坊、小店鋪、小餐飲、小集市。的監(jiān)管問題。“五小”給廣大人民群眾的生活帶來了極大的便利，如果一概取締顯然是不合適的，而且也是不符合行政法上比例原則要求的。但是，目前“五小”的經營者確實存在大量的違法行為，出售大量不合格產品，給百姓的健康造成了傷害。對于這種行為我們不能容忍，但是往往又苦于監(jiān)管不力而無可奈何。在此種情況下，不妨借鑒古人的做法，將一些基層的監(jiān)管職能交由其自行行使。目前，一些地方建立了食品安全信息員制度*即聘請一些群眾作為食品安全案件線索的提供者。這些信息員都是兼職從事此工作，發(fā)給一定的補助，沒有執(zhí)法權，也不是行政機關的公務員。，為食品安全案件的查處工作提供了豐富的信息和極大的便利。但是，這些信息員沒有執(zhí)法權，往往由于執(zhí)法不及時而造成不法經營者逍遙法外。本文認為，要建立完善的監(jiān)管制度，可以在街道、社區(qū)這種最基層的居民單位中設立食品安全監(jiān)管所作為食品安全監(jiān)管機關的派出機構，可以被賦予一定的執(zhí)法權限。食品安全監(jiān)管所的建立對于食品安全案件的查處和緊急情況的處理必然有所裨益。

法律、行政監(jiān)管、社會監(jiān)管等多種主體的全方位監(jiān)管才有利于食品安全問題的解決。法律規(guī)定食品安全監(jiān)管最基本的內容，行政負責執(zhí)行法律，社會監(jiān)管則是一個較為復雜的問題——首先是權力來源問題，此外是權力行使的監(jiān)督問題。在社會主義法治國家中，不允許像封建社會那樣以私力來剝奪公民的權利，因此在社會監(jiān)管過程中，如果要實施涉及到公民權利的行政處罰等行為，必須有法律的授權，否則任何組織無權實施。也就是說，這些組織必須在法律規(guī)定的范圍內行使職權，這是社會主義法治社會與封建社會的根本區(qū)別，也是我們在食品安全監(jiān)管過程中所必須遵循的原則。

2. 執(zhí)法隊伍引進食品行業(yè)技術人才

目前的食品安全行政執(zhí)法隊伍中，大多數是通過公務員考試進入到執(zhí)法隊伍的工作人員，他們曾經學習的專業(yè)往往不是食品安全，對于這個領域的內容不夠了解，需要在長期的工作實踐中慢慢學習，這樣一來，執(zhí)法的專業(yè)性就降低了很多[13]。

依據目前《公務員法》的規(guī)定，公務員身份的取得方式是多樣的，可以通過人才引進的方式，引進下列兩類人才充實到食品安全行政執(zhí)法隊伍中:第一，具有食品安全專業(yè)背景的技術型人才。這類人員是從事食品安全專業(yè)的技術人員，往往具備生物、化學、食品制造等方面的專業(yè)知識，長期從事該領域研究，可以承擔鑒定等技術性較強的工作。此類人才的來源一是高校中學習相關專業(yè)的碩士以上學歷畢業(yè)生；二是高校中長期從事該項研究的學者，具有相當的技術背景和研究經歷。此類人員充實到執(zhí)法隊伍中可以很好地解決技術問題，把握食品安全監(jiān)察中的標準問題。第二，具有食品行業(yè)一線從業(yè)經歷的工作人員。這類人員長期在食品行業(yè)一線從事生產工作，非常了解食品行業(yè)生產的現狀，知道該領域中哪些環(huán)節(jié)容易出現問題，這些問題是什么，生產者和經營者是如何操作的，是如何蒙蔽消費者的。將這類人員吸收到執(zhí)法隊伍中后，由于他們熟知食品行業(yè)的“內幕”與“潛規(guī)則”，因此執(zhí)法過程具有針對性，往往能夠戳中要害，大大提升執(zhí)法效率。另外，在遇到疑難問題的時候，還可以通過聘請臨時顧問、召開臨時會議等方式，借助社會各方面的力量解決問題。

總之，現有的制度已經為我們提供了很多解決問題的途徑，一個法治社會的應然狀態(tài)是在現有的法律、制度框架內，充分利用現有的制度優(yōu)勢解決所遇到的問題，這是法治社會行政執(zhí)法建設的應有之義。

3. 建立嚴格的行業(yè)準入制度

食品安全案件層出不窮的一個重要原因是行業(yè)準入制度不夠嚴格，很多小商販沒有經過許可便開始生產、經營食品，這給食品安全市場造成了極大的隱患。這里可以借鑒宋代行會制度的規(guī)定，由專人負責登記從事食品生產、經營的企業(yè)和商販，只要從事此類生產和經營活動就必須登記在冊，以便監(jiān)督檢查。這樣可以做到每一個食品行業(yè)的從業(yè)者都歸屬于某一個組織，利用該組織對其進行最基層的監(jiān)督工作。

4. 注重社會誠信建設

食品安全問題歸根結底是社會誠信的問題，社會誠信缺失導致一些經營者為追逐利益而實施一些不法行為[14]。而現實中食品安全案件頻發(fā)的一個重要原因是一些經營者被查處之后，依然繼續(xù)實施違法行為。有些不法食品制造者、經營者所實施的行為尚不構成犯罪，在接受行政處罰之后，其在同一城市的另一區(qū)域或者另一城市繼續(xù)實施這種不法經營行為。行政處罰所帶來的損失遠不及其違法經營的收入所得，這也是違法經營屢禁不止的原因。

社會誠信是社會秩序穩(wěn)定的根本，也是徹底解決食品安全問題的根本途徑。古代統(tǒng)治者極為重視對民眾的道德教化，這一點尤其值得我們學習。只有食品業(yè)從業(yè)人員心中都存有一份敬畏，自覺誠信經營，才能從根本上杜絕危害人體健康的食品流入市場。在社會征信體系尚不完善的情況下，食品安全監(jiān)督部門可以建立自己單獨的征信系統(tǒng)，將查處的違法食品生產者、經營者錄入其征信系統(tǒng)并向社會公布，給其以后從事食品行業(yè)帶來困難。

任何手段都不能完全遏制食品安全問題的出現，最根本措施還是普及教育，全面提升公眾的思想道德素質，用正確的價值觀引導公眾，建立誠信社會，這才是解決問題的根本。

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RevelationofsupervisionoffoodsecurityinancientChina

DONG Yan

(College of Law and Politics, Tianjin University of Science and Technology, Tianjin 300222, China)

The supervision system of food security in ancient China had multi-level functions including rule guiding ideology, specific legal regulation, supervision of folk guilds, etc, which together formed a system loss but never miss. The legal concept of going with nature and seasons, worshiping the heaven and following the earth was reflected from the supervision of food security in ancient China, the thought of “the ritual” was reflected in supervision regulation, the statute law and folk law were combined, and the folk association played an important role in it. The supervision of food security in China today can learn from the experience of the ancients, omni-directional supervision system should be formed, technical personnel of food industry should be introduced to the law enforcement teams, strict industry access system should be constructed, and the construction of social credit should be paid attention.

food security; supervision system; folk supervision; folk organization; statute law; folk law; social credit

2014-07-01

教育部人文社會科學研究青年項目(14YJC820016)； 天津市哲學社會科學規(guī)劃基金項目(TJFX13-015)。

董 妍(1985-)，女，天津人，講師，博士，主要從事食品安全法、政府信息公開法等方面的研究。

* 本文已于2014-09-23 11∶15在中國知網優(yōu)先數字出版。 網絡出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20140923.1115.001.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.06.01

D 922.1

A

1674-0823(2014)06-0481-05

(責任編輯:郭曉亮)