“村改居”社區(qū)治理中面臨的困境

李 鑫

(西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川 南充 637009)

隨著城市化進(jìn)程的加快，20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)逐步開(kāi)始了“村改居”的工作，農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始卷入城市化的浪潮之中。所謂“村改居”是指農(nóng)村地區(qū)建制實(shí)施“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶籍，將村民委員會(huì)這一基層自治組織改變?yōu)樯鐓^(qū)居民委員會(huì)。“村改居”是城市化過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的一種新社區(qū)模式，這種社區(qū)模式需要新的社區(qū)治理方式，雖然已經(jīng)披上了一層城市的外衣，但是不同于城市社區(qū)居民治理的模式。“村改居”的這些社區(qū)自治走在一個(gè)分叉路口，是要沿用原來(lái)的村民治理的模式，還是套用城市社區(qū)居民治理模式，這些社區(qū)在治理問(wèn)題上面臨困境。本文試從“村改居”社區(qū)的特點(diǎn)切入，分析這些新型社區(qū)與城鄉(xiāng)社區(qū)的不同之處，進(jìn)而引出所面臨的治理困境，提出一些解決辦法和建議。

一、“村改居”社區(qū)的興起及其特點(diǎn)

“村改居”工作興起于本世紀(jì)初，它是中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中所特有的現(xiàn)象。改革開(kāi)放后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)平均增長(zhǎng)速度達(dá)到10%，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)一步推進(jìn)了“村改居”的工作。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的變化，基本擺脫了傳統(tǒng)第一產(chǎn)業(yè)的束縛，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)已成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主體。在城市建設(shè)的過(guò)程中，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生活方式在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中發(fā)生著巨大的變化，不可避免地卷入城市化的洪流中。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從2000年的32.6%增長(zhǎng)到了2012年的52.6%。北京、上海是城鎮(zhèn)化比較成熟的代表，北京的城鎮(zhèn)化發(fā)展尤為迅速，城鎮(zhèn)化率增加近20個(gè)百分點(diǎn)。除北京、天津外，其他省份城鎮(zhèn)化發(fā)展也處于加速階段，從1995年到2008年，福建、江蘇、浙江三省城鎮(zhèn)人口比重均增加25個(gè)百分點(diǎn)以上。[1]城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，使得一些省市“村改居”工作發(fā)展迅速，如膠州灣海底隧道建設(shè)占地使4個(gè)村的村民集中安置，直接由農(nóng)村村落變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)。到2004年底，濟(jì)南市“村改居”數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了102個(gè)，占城市社區(qū)居委會(huì)總數(shù)的25%。[2]

“村改居”的興起主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化的推動(dòng)下的產(chǎn)物，有其自身的特點(diǎn)。一是社區(qū)居委會(huì)職能的逐漸轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使原來(lái)的村委會(huì)掛起了社區(qū)居委會(huì)的牌子，但它并未成為城市居民委員會(huì)，而是邁入純城市社區(qū)建制的過(guò)渡階段。“村改居”的社區(qū)具有“亦城亦村”的特點(diǎn)。原來(lái)村委會(huì)的工作重心在經(jīng)濟(jì)上，村長(zhǎng)在總結(jié)工作時(shí)，總是把修路挖井等事情的處理狀況放在第一位，而把一些公共事務(wù)放在比較次要的位置，比如村務(wù)公開(kāi)、教育事業(yè)等，現(xiàn)在“村改居”的社區(qū)居委會(huì)，逐漸進(jìn)行從發(fā)展經(jīng)濟(jì)到社會(huì)公共事務(wù)管理的轉(zhuǎn)變，例如社區(qū)共建。社區(qū)注重聯(lián)系居民，按時(shí)為居民發(fā)放社會(huì)保障補(bǔ)助，模仿城市居民組織選舉，積極發(fā)展社區(qū)聯(lián)系居民的機(jī)制，定期走入貧困家庭并進(jìn)行一定的扶持，以及社區(qū)居委會(huì)“村改居”后原來(lái)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的安置，社區(qū)居民的就業(yè)和權(quán)益保障等問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這些問(wèn)題涉及原來(lái)村民直接的利益，處理這些問(wèn)題更加棘手。“村改居”后的社區(qū)居委會(huì)面臨新的考驗(yàn)。二是居民與居委會(huì)關(guān)系的逐漸轉(zhuǎn)變。相比從前，村委會(huì)側(cè)重于對(duì)“有關(guān)集體土地的使用、鄉(xiāng)村事務(wù)的管理、征繳稅費(fèi)及鄉(xiāng)村整體發(fā)展的決策”。[3]村民和村委會(huì)之間的相互聯(lián)系頻繁，村民對(duì)村委會(huì)更具有依賴性。“村改居”后，社區(qū)居委會(huì)的職能逐漸轉(zhuǎn)變，它更多地把工作重心放在了環(huán)境衛(wèi)生、文藝活動(dòng)、計(jì)劃生育等事務(wù)上來(lái)，社區(qū)與居民的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系削弱，而社會(huì)保障的社會(huì)化，使居民與社會(huì)有了更多的聯(lián)系，居民對(duì)居委會(huì)的依賴性變小。

二、“村改居”社區(qū)治理的困境

城市化的發(fā)展，使原來(lái)的村落成為城市社會(huì)中的一員，這些“村改居”的社區(qū)初入城市，在社區(qū)自身治理上面臨著一些困境。

(一)社區(qū)居委會(huì)行政化色彩偏重 “村改居”社區(qū)是農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的過(guò)渡階段，這些社區(qū)行政化色彩偏重，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

1.“村改居”社區(qū)被納入城市居委會(huì)后，管理體制行政科層化，居委會(huì)人員的任職條件等都由街道確定，很多事情唯街道辦馬首是瞻。以前村委會(huì)財(cái)政由集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)，但是進(jìn)入城市轉(zhuǎn)制以后，由街道撥付，并且經(jīng)費(fèi)減少，造成社區(qū)有事時(shí)無(wú)經(jīng)費(fèi)的困境，這也在一定程度上造成社區(qū)對(duì)街道的依賴。

2.工作方式行政化，命令化。政府的職能部門(mén)經(jīng)常把任務(wù)推給街道，但“下任務(wù)不下權(quán)”、“下事情不下錢(qián)”。[4]以前的村委會(huì)出面協(xié)調(diào)本村的大小事務(wù)，基本顧忌到每個(gè)人的利益，但是在城市中，社區(qū)充當(dāng)了服務(wù)者的角色，上級(jí)政府職能部門(mén)把任務(wù)委派給街道，街道下放任務(wù)，把社區(qū)作為自己的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)成了上級(jí)部門(mén)的“一條腿”，把引導(dǎo)變成了指導(dǎo)。社區(qū)疲于應(yīng)付上級(jí)任務(wù)，而忘記了自己服務(wù)的功能。蘭州的“村改居”居委會(huì)工作人員反映，“村改居”后的社區(qū)仍然沿用原來(lái)村委會(huì)管理模式，上級(jí)部門(mén)每年把社區(qū)衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作作為社區(qū)的考核標(biāo)準(zhǔn)，在檢查工作組到來(lái)之前，這些社區(qū)為了考核優(yōu)秀，幾乎讓全社區(qū)的工作人員加入到衛(wèi)生大清潔的工作中去，社區(qū)居民去社區(qū)辦事，找不到負(fù)責(zé)相應(yīng)事務(wù)的工作人員。“村改居”社區(qū)重視行政管理模式而忽視服務(wù)的理念，管理模式單一，無(wú)法適應(yīng)城市社區(qū)的管理模式。

(二)居民參與不足，社區(qū)自治能力不強(qiáng) “村改居”社區(qū)治理中，行政化效應(yīng)仍然占據(jù)著重要的地位，社區(qū)居民的自我自治、自我管理、自我服務(wù)意識(shí)淡薄，社區(qū)動(dòng)員能力不足，弱化了社區(qū)自治的能力。撤村后，雖然村民在戶籍身份上變?yōu)槌鞘芯用瘢瑓s因?yàn)槿鄙傩碌穆?lián)系紐帶而出現(xiàn)疏離化的傾向，這樣更加需要新的組織載體對(duì)其進(jìn)行服務(wù)和管理。同時(shí)，外村人及外地人口作為城市新的人口群體，打破了原來(lái)農(nóng)村的“半熟人”社會(huì)，居民之間的熟悉感降低。這些社區(qū)居民離開(kāi)了原來(lái)的村落，脫離了原來(lái)的村委會(huì)的管理，對(duì)現(xiàn)在的社區(qū)缺乏認(rèn)同感。多數(shù)村民進(jìn)入城市后，有事還是會(huì)找原來(lái)的村干部或者大隊(duì)長(zhǎng)，很多村民雖“居”在社區(qū)中，但沒(méi)有真正“生活”在社區(qū)中，在心理上還沒(méi)有完全接受現(xiàn)有的“村改居”社區(qū)治理模式。當(dāng)問(wèn)到“你是否關(guān)心社區(qū)的事情”時(shí)，大多數(shù)村民認(rèn)為沒(méi)什么事情找社區(qū)，平時(shí)也很少關(guān)心社區(qū)的事情，社區(qū)工作人員有事叫就去，沒(méi)事就不去社區(qū)。當(dāng)問(wèn)到“社區(qū)選舉時(shí)，你去嗎?”村民的態(tài)度是叫了就去，去了以后也只是舉舉手。大多數(shù)“村改居”居民的政治參與意識(shí)強(qiáng)烈，可是政治參與行為不高。除此之外，“社區(qū)治理是基層多元利益主體進(jìn)行集體行動(dòng)和選擇的過(guò)程，社區(qū)治理需要協(xié)調(diào)多方的利益與關(guān)系，現(xiàn)代社區(qū)分化為功能各異的各類現(xiàn)代社會(huì)組織，與傳統(tǒng)社區(qū)相比具有高度的分化性”。[5]受主客觀影響，“村改居”社區(qū)居民對(duì)現(xiàn)有社區(qū)共同利益關(guān)心較少，社區(qū)共同意識(shí)不強(qiáng)，缺乏認(rèn)同感和歸屬感，社區(qū)的很多活動(dòng)都是由賦閑在家的老年人參加，年輕人都忙于工作。社區(qū)由于參與主體的局限性，再加上居民參與意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致社區(qū)自治能力不強(qiáng)。

(三)社區(qū)自治組織發(fā)展相對(duì)緩慢 當(dāng)前“村改居”社區(qū)自組織的發(fā)展面臨一些困境。“村改居”后的居民主要由原來(lái)的失地農(nóng)民組成，39.7%的調(diào)查對(duì)象文化程度是在“初中及以下”，有29.3%的調(diào)查對(duì)象文化程度為“高中(中專、中技)，[6]這些居民大多數(shù)年歲較大，文化程度普遍低，參與意識(shí)不高，參與行為缺乏，對(duì)于社區(qū)的規(guī)章制度也不是很了解。缺乏參與社區(qū)事務(wù)的前提和動(dòng)力，是目前阻礙社區(qū)自組織發(fā)展的主要障礙。大多數(shù)“村改居”居民在受訪中談到，社區(qū)的事務(wù)自己也搞不懂，上面下放任務(wù)，自己按章辦事。再者，“村改居”后，大量外來(lái)人口涌入社區(qū)，對(duì)社區(qū)事務(wù)關(guān)注度不高。“村改居”的社區(qū)居民發(fā)展自組織也只是局限于有共同愛(ài)好的一群人，他們組織興趣協(xié)會(huì)和文化活動(dòng)，但這些自組織沒(méi)有制定相關(guān)的組織制度和人員編排，主要是靠熟人之間的情感維系，這種維系具有很大的易變性和不穩(wěn)定性，如果處理不當(dāng)，會(huì)造成組織的解體。蘭州某些“村改居”社區(qū)中，有共同愛(ài)好的人組成秧歌隊(duì)或者合唱團(tuán)，在一定程度上豐富了社區(qū)文化生活，陶冶了個(gè)人的生活情趣，但是這些組織在參與社區(qū)事務(wù)的能力上卻顯得后勁不足，它只是靠共同愛(ài)好來(lái)維系，一旦核心人物不在，這些組織可能長(zhǎng)期癱瘓。

三、解決“村改居”社區(qū)困境的路徑

“村改居”后的社區(qū)是我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的一種特殊產(chǎn)物，但是“村改居”社區(qū)出現(xiàn)較晚，許多社區(qū)工作沒(méi)有系統(tǒng)的規(guī)制，而是盲目進(jìn)行，在實(shí)施操作中出現(xiàn)了問(wèn)題，這就需要我們?cè)趯?shí)施中不斷進(jìn)行探索。

(一)逐步理清“村改居”社區(qū)居民委員會(huì)與政府的關(guān)系 當(dāng)前，許多城市社區(qū)和街道辦事處的關(guān)系是被領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)的一種關(guān)系，“村改居”社區(qū)效仿城市社區(qū)的運(yùn)行機(jī)制，直接承擔(dān)上級(jí)指派的任務(wù)。應(yīng)按照“政事分開(kāi)、政社分開(kāi)”的原則和“小政府、大社會(huì)、大服務(wù)”的要求，理順政府與社區(qū)的關(guān)系。社區(qū)居委會(huì)協(xié)助、配合上級(jí)政府管理社區(qū)事務(wù)，不是一級(jí)行政機(jī)關(guān)，其主要的職能是行使社區(qū)居民賦予的自治權(quán)，為社區(qū)居民服務(wù)，應(yīng)進(jìn)一步理順基層政府、街道辦事處和社區(qū)的關(guān)系，可嘗試在基層政府與社區(qū)之間建立一種委托——“代理式契約關(guān)系。[7]政府作為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)社區(qū)事務(wù)應(yīng)該給予指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、動(dòng)員、監(jiān)督，在財(cái)力物力上給予相應(yīng)的支持，而不是參與干涉社區(qū)事務(wù)。社區(qū)居委會(huì)作為其代理人，按照上級(jí)指示完成各項(xiàng)工作，以此有效地推進(jìn)兩者平等合作的關(guān)系。除此之外，社區(qū)作為自治的載體，應(yīng)該廣開(kāi)渠道，積極配合，為居民的自我管理、自我服務(wù)創(chuàng)造條件，讓居民感受到自我管理、自我服務(wù)的甜頭。關(guān)乎到社區(qū)重大事件時(shí)，可以召開(kāi)居民聽(tīng)證會(huì)，制定相關(guān)制度來(lái)提高工作的透明度，使居民參與到社區(qū)管理之中。社區(qū)居委會(huì)不再是上級(jí)政府的“一條腿”，而是幫助上級(jí)政府更好地進(jìn)行基層治理。

(二)建立社區(qū)居民參與的制度規(guī)范，逐漸完善居民自治 隨著我國(guó)基層民主的發(fā)展，黨和政府越來(lái)越重視居民參與的一系列問(wèn)題，比如參與方式、參與對(duì)象、參與途徑等，加快“村改居”居民參與的建設(shè)。在“村改居”后，需要建立社區(qū)居民參與的長(zhǎng)效機(jī)制，必須用制度來(lái)明確不同參與主體的權(quán)利與義務(wù)，提供方便便捷的參與渠道。各個(gè)“村改居”社區(qū)應(yīng)根據(jù)本社區(qū)的實(shí)際狀況，制定詳細(xì)的參與程序，讓居民一目了然。

“實(shí)行居民自治，制度建設(shè)是根本”。[8]要加強(qiáng)居民自治的制度保障，居民可以直接或者間接進(jìn)行居委會(huì)選舉，由居民集體討論的自治章程可作為民主管理制度，準(zhǔn)時(shí)無(wú)誤地公布社區(qū)的重大事務(wù)，向居民公開(kāi)民主監(jiān)督制度。這樣既可以使居民自治有制度的保證，也給居民自治提供了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)“村改居”的居民進(jìn)行采訪時(shí)，居民們對(duì)有權(quán)力選舉居委會(huì)班子感到滿意，大多數(shù)居民認(rèn)為選舉過(guò)程還是比較公正的，通過(guò)選舉可以選出好的領(lǐng)導(dǎo)。

(三)發(fā)展社區(qū)自組織 “國(guó)家太大，社會(huì)成員之間不可能建立面對(duì)面協(xié)調(diào)機(jī)制，社區(qū)較小，居民之間可以而且事實(shí)上存在面對(duì)面協(xié)調(diào)機(jī)制；市場(chǎng)信奉‘沒(méi)有免費(fèi)的午餐’，市場(chǎng)不信眼淚，而社區(qū)提倡鄰里互助，關(guān)愛(ài)弱勢(shì)群體”。[9]由此看來(lái)，社區(qū)自組織是國(guó)家和市場(chǎng)的補(bǔ)充，在居民的日常生活中發(fā)揮著不可小覷的作用。社區(qū)自組織優(yōu)于“被組織”，在自組織環(huán)境下，社區(qū)居民的生活關(guān)聯(lián)度、熟悉程度都比較高，它內(nèi)在的規(guī)范能夠讓居民無(wú)形地自組織起來(lái)，降低了社區(qū)治理的成本。

如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要社區(qū)外部力量的支持，也需要社區(qū)居民自組織對(duì)社區(qū)內(nèi)部事務(wù)的整合配置，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)的“善治”。目前，“村改居”社區(qū)最主要的自組織是文體娛樂(lè)組織。許多居民自發(fā)組織形式多樣的協(xié)會(huì)，不僅豐富生活，而且為社區(qū)居民之間的交往提供了一個(gè)平臺(tái)。社區(qū)自組織和社區(qū)治理的目標(biāo)是相一致的，發(fā)展社區(qū)自組織，是為社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供一種新的社會(huì)力量，大力培育發(fā)展社區(qū)自組織是衡量社區(qū)治理狀況的一個(gè)重要指標(biāo)。

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