中國農業的合作化戰略：一號文件視角

□張明月 薛興利

中國農業的合作化戰略：一號文件視角

□張明月 薛興利

本文在閱讀十六個一號文件的基礎上，按一號文件的提出時間對農業合作化戰略進行了整理和總結。分析了一號文件中提出農業合作化戰略的背景，并對一號文件中農業合作化戰略的發展階段進行了劃分，同時對一號文件中關于合作化戰略的政策要點進行了歸納，并在此基礎上對中國農業合作化戰略的政策走向進行了預測，以期理清和把握中國農業合作化戰略的發展背景、政策體系、發展方向。

中國農業；合作化戰略；一號文件

“中央一號文件”最初是指中共中央每年發的第一份文件，而現在“一號文件”已經演化為中共中央重視農村問題的專有名詞，在國家全年的農村工作中具有指導性和綱領性的地位。中共中央自1982年以來分新世紀前和新世紀后兩個階段共發布了十六個一號文件。十六個一號文件對農業合作化戰略均有所涉及，特別是新世紀的十一個一號文件連續對農業的合作化問題進行了說明與指導，研究一號文件中的農業合作化戰略對于理清中國農業的合作化發展歷程以及政策指向具有關鍵作用。中國農業的合作化戰略集中體現在農民專業合作社的萌芽、成長、成熟、規范的發展過程中，其中包括了每年一號文件中涉及農業合作化戰略的文件、創新之處、工作重點等，通過這些研究以期為今后的農業合作化戰略研究提供一些參考。

一、中國農業合作化戰略的提出背景

(一)農業市場化發展的需要

在中國家庭承包經營這一基本制度下，小農戶經營規模過小且以兼業化經營為主，中國農戶平均每戶只有0.42公頃的耕地。而在全國純農業經營戶當中，有58%的農戶生產5種以上的農產品，生產難成規模。在農業市場競爭日益激烈的情況下，一家一戶分散的農戶經營規模小、經濟實力差，在信息、專業技術方面不具有優勢，難以與強大的工商企業經濟相抗衡，從而導致家庭經營市場交易成本高，抗御市場風險能力低，同時單家獨戶的分散經營也很難獲得準確的市場信息來安排自己的生產。當外部市場環境對分散經營不利的情況下，在家庭經營和大市場之間就需要一個新的中間環節，農戶也內在的需要開展多種形式的聯合和合作，以調節產、供、銷之間利益關系的機制。而各類農民專業合作組織能夠通過生產、交易的聯合，把農民組織聯合起來，提高農民的組織化程度，使分散經營農戶與大市場進行有效的聯接，以有利于農戶防范市場風險，獲取生產經營的規模效益，增加收入，解決小農戶與大市場的矛盾。

(二)農業產業化經營的需要

傳統的計劃經濟體制將農業生產、加工、銷售人為地割裂開來，隨著農村產業結構的調整，專業化、規模化生產快速發展，對于農產品生產的整個過程要求更高，而農業社會化服務依舊滯后，分散的小農戶憑自身力量難以提供產前、產中、產后等一系列服務，特別是農產品產后銷售前的一整套處理的事情，如產品的分級、包裝、儲藏、運輸、銷售等環節，以及農產品的標準化生產、信息化跟蹤、農藥殘留檢測等等，對于單家獨戶來說都是“辦”不了的事情。實行產加銷一體化經營，以專業合作經濟組織形式聯合起來，開展農業產業化經營，就成為廣大農民的內在需求。通過重新整合生產與加工的關系，調整加工和銷售的關系，在產、加、銷環節之間建立一種新型的產業組織制度，提高農產品的附加值，使農民獲得一部分市場利潤，以便提高農產品經營的效益。農業合作化發展能夠克服小規模生產的局限性，轉變農業發展方式，進行多種經營，進行農產品的深加工，走農業產業化經營道路，從而也推動了農村產業的升級，滿足農業產業化經營的需要。

(三)城鎮化進程加快的需要

一是閑置土地的增加需要農業經營的相互協作。城鎮化的快速發展，城鎮二三產業迅速崛起，城市就業機會的獲得更加容易，而農業機械的生產水平提高，農業機械的使用排擠出大量勞動力，農村進城務工人員數量大大增加。而我國人均耕地占有量遠遠低于世界水平，農地分散，耕種的時間成本大，農業比較收益低，農民種糧積極性不高，承包地粗放經營或閑置撂荒現象明顯。對于有限的耕地資源來說，農業合作化經營能夠充分利用閑置以及拋荒的土地，提高耕地利用率。二是提高農產品質量，滿足高消費需求。隨著城鎮人口的增加和消費水平的不斷提高，不僅對農產品的數量需求增加，對農產品的質量要求也提高，綠色食品、有機食品、品牌食品的消費量明顯增加，小農戶家庭生產難以滿足不斷增長的城鎮消費需求和不斷提高的質量需求。農業通過合作組織能夠進行標準化生產，統一要求質量標準，提高農產品附加值的同時做好精細、特色農產品，增加產品的品牌含量，進而滿足人們高標準的農產品需求。

(四)農業合作思想的前期醞釀

1982—1986年一號文件提出了經濟聯合、合作經濟的思想，在一號文件的指導下農業實踐領域的合作在探索中發展，針對單家獨戶分散經營存在的問題，一些簡單的勞動、技術協作應時而生?？傮w而言，在農村逐步從舊有的人民公社體制解放出來后，農民以家庭聯產承包責任制為依托，開始探索新型的合作組織模式，其組織形式包括了專業技術協會、新經濟聯合體與農村股份合作制等，合作的內容也逐漸從單純的技術、信息等要素，轉變為涵蓋技術、信息、倉儲、生產等多要素內容。截止到1988年，在我國約存在47萬個農村經濟聯合體，有近434萬從業人員。上世紀90年代，銷售領域農產品賣難的問題越來越嚴重，農民對加工和流通領域的合作有了新要求，在這些領域出現了一些合作組織。到上世紀末，農村各類專業協會在我國接近12萬個，有620余萬會員農戶，全國約3.5%的農戶參與各類農業合作。這時期的農業合作探索是后期農業合作化戰略的發端，對后期成熟的合作化戰略的形成作了前期的準備。

二、中國農業合作化戰略的發展階段

中國農業合作化戰略的真正發展時期是新世紀，特別是2004年以來連續的11個一號文件對農業合作的探索。新世紀這些一號文件對合作化戰略著力點的變化，體現了農業合作化在“三農”發展歷史環境演變中逐層遞進的特點，反映了時代發展的趨勢，按一號文件的提出時間可以將農業合作化戰略分為提出、形成、實施、補充變遷四個階段。

(一)戰略的提出

經過上世紀80年代農業合作化思想的醞釀，2004年新世紀的第一個一號文件在第六條提到積極發揮農民專業合作組織在農業科技推廣中的作用。第十二條提出鼓勵發展各類農產品專業合作組織，對于與農民專業合作組織有關的立法工作要積極推進，中央和地方對農民專業合作組織開展技術、信息、培訓等服務要有專門資金支持，財政對有關金融機構支持農民專業合作組織發展的可適當給予貼息。2005年一號文件的第二十條提出積極探索專業合作組織為農戶承貸承還、提供貸款擔保等有效辦法，適當減免農民專業合作組織及其相關實體應納的稅費。2004、2005年的一號文件對農民專業合作組織的發展處于摸索期，也是以農民專業合作組織為主體的農業合作化戰略提出的時期，分別從財政支持、信貸優惠、稅收減免等方面對農民專業合作社發展進行了一定的探索，農業向合作化方向發展的政策意向逐漸明晰。

(二)戰略的形成

這一時期主要包括2006年到2007年農民專業合作社法正式實施以前，主要表現在這兩年的一號文件對農民專業合作組織基本發展思路的構想與規劃，農業合作化戰略成為國家共識，不斷形成體系，并以法律的形式最終呈現。2006年一號文件結合加快新農村建設的新要求，充分重視了合作組織在新農村建設中的作用。2007年認識到發展現代農業是新農村建設的首要任務，第六部分第一條就認識到積極發展農民專業合作組織是適應現代農業發展要求的經營主體。第四條第一次以標題的形式最明顯提出了大力發展農民專業合作組織。并通過法律、制度、政策和配套措施支持農民專業合作組織加快發展。2006年10月31日《中華人民共和國農民專業合作社法》頒布，并定于2007年7月1日正式實施，以農民專業合作社為代表的農業合作化戰略以法律的形式進一步確定下來，至此農業合作化戰略基本形成。

(三)戰略的實施

這一階段主要是指從2007年農民專業合作社法正式實施到2013年農業合作化戰略全面總結實施的時期。國家連續幾年通過多條一號文件對農業各生產要素的合作進行鼓勵支持，這一階段除在財政、稅收和金融等領域對農民專業合作社進行支持外，在實施農業合作化戰略過程中也不斷根據實際情況、發展程度、一號文件的重點進行調整，每年的一號文件在農業合作化戰略方面都有新的創新點。這一階段的一號文件是圍繞對《農民專業合作社法》的實施展開的，也是農業合作化戰略有效實施的階段。針對運作中暴露出的一定問題國家也采取了糾正措施，并提出及時修訂農民專業合作社法以適應新情況的變化，表明國家由重視合作社的發展數量逐步向強調合作社發展質量的轉變，進而提高農地的產出效率、資源的利用效率和農業勞動的生產效率。

(四)戰略的補充與變遷

2014年一號文件重在全面深化農村改革加快推進農業現代化，隨著“三農重心”的變化，農業合作化戰略也發生了一定的轉移。由強調支持合作組織廣泛發展到引導合作社規范運行，著力加強能力建設。在登記中引導發展農民專業合作社聯合社，按照自愿原則開展家庭農場登記。在第26條提出在管理民主、運行規范、帶動力強的農民合作社基礎上，培育發展農村合作金融，不斷豐富農村地區金融機構類型。通過這一時期的一號文件可以看出，農業合作化戰略隨著實踐的發展不斷變遷，這是適應現實要求，對農業合作化戰略不斷探索完善的過程，中國農業的合作化戰略也必將隨著時代的發展繼續運作。

三、中國農業合作化戰略的政策要點

通過十六個一號文件的發展可以看出農業合作化的傾向由模糊到清晰，由零星分散到逐漸形成體系。中國農業合作化戰略的發展主要是通過農民專業合作組織的發展得以體現的。在這其中政府也通過政策充分重視、加大扶持力度、優化外部環境等措施對農民專業合作組織進行了積極發展。

(一)政策充分重視

一是強化政策意向。2004年是鼓勵發展各類農民專業合作組織，2005年是支持農民專業合作組織發展，2006年是積極引導和支持農民發展各類專業合作經濟組織，2007年是大力發展農民專業合作組織，2009年是扶持農民專業合作社。二是明確政策指向。2004-2007年的一號文件是發展各類農產品專業合作組織或專業合作經濟組織，2008-2014年一號文件是發展農民專業合作社。三是提高政策地位。2004年是積極發揮農民專業合作組織在農業科技推廣中的作用，培育農產品營銷主體。2005年和2006年是重視合作社在農業產業化經營領域里的引導作用。2007年一號文件把合作組織看作是農業現代經營的主體。2008年提出農民專業合作社是強化農業科技和服務體系的基本支撐。2012年要求重視發揮其在引導農民參與市場競爭、運用先進農業技術以及促進現代農業發展中的有效價值。2013年認為農民合作社分別是引領農戶進入市場、發展農村集體經濟、創新農村社會管理的基本主體、新型實體和有效載體。

(二)財政支持

新世紀的十一個一號文件中關于財政扶持的政策描述有很多，根據每年一號文件的主題不同，財政扶持的重點又有所區別。2004年新世紀第一個一號文件就指出從該年起，中央和地方每年都要安排專門資金用于支持農民專業合作組織開展信息、培訓、營銷等服務。2007年強調增大農民專業合作社建設示范項目資金規模。2008年農民專業合作社除了可以繼續得到各級財政的扶持之外，還能夠通過申請來承擔國家涉農項目。而2009年則強調合作社人員培訓由各級財政給予經費支持。2010年國家依據存量不動、增量傾斜的扶持原則，指出新增加的農業補貼資金應向合作社傾斜。2012年對農業的補貼強度繼續加大，重點對農民專業合作社建設初加工和貯藏設施予以補助。2013年新型生產經營主體如專業大戶、農民合作社等在國家補貼方面繼續享有優勢，同時農業主產區和優勢產區可以享受財政傾斜。2014年允許財政項目資金直接向滿足條件的合作社投放，創新財政支持農民合作社發展的試點，引導發展農民專業合作社聯合社。

(三)金融支持和稅收優惠

金融支持和稅收優惠經過十一個一號文件的發展，優惠政策不斷完善與細化，支持力度逐漸加大，為農業合作創作了條件。2004年指出金融機構如對農民專業合作組織開展相關活動進行支持，則國家財政可適當給予金融機構貼息待遇。2005年對專業合作組織及其所辦加工、流通實體適當減免有關稅費。2007年提出要采取有利于農民專業合作組織發展的稅收和金融政策。2009年提出要加快出臺金融支持合作社承擔涉農項目的具體措施與辦法；將合作社納入稅務登記系統，免收稅務登記工本費。2010年認為除增加合作社外部金融機構如貸款擔保公司等對農民專業合作社的扶持與服務外，還支持有條件的合作社在內部進行資金間的互助。2012年對農民專業合作社開展信用合作進行規范引導，加大農民專業合作社的信貸投放力度，對農機合作社購置大中型農機具加大信貸支持力度。2013年對合作社進行信用評定，并在此基礎上開展示范社聯合授信，進而對合作社開展信用合作加以規范完善；對合作社的稅收優惠政策進行優化，將合作社作為單獨納稅主體列入稅務登記。2014年在管理民主、運行規范、帶動力強的農民合作社基礎上，培育發展農村合作金融，適時制定農村合作金融發展管理辦法。落實和完善相關稅收優惠政策。

(四)專項支持

2005年指出要為專業合作組織等新型經營主體給農戶提供貸款擔保、承貸承還等新功能積極探索合適的辦法。2007年指出在農業機械的使用與經營上鼓勵相互間的合作，積極培育和發展農機專業服務組織；支持農民專業合作組織直接向超市、便利店和社區菜市場配送農產品。2009年鼓勵農民專業合作社等新型經營主體優先實行標準化生產，對農民專業合作社加快發展農資連鎖經營予以支持,推行農資信用銷售。2012年鼓勵在城市社區增加農民專業合作社的直供直銷網點，同時對各類合作社發展連接城鄉市場的雙向流通網絡予以扶持。2013年逐步增加合作社承擔農業綜合開發、農地整理、農田水利設施建設等涉農項目的規模。

(五)環境優化

一是法律支持。2004年提出積極推進農民專業合作組織的相關立法工作。2006年則強調加快合作社立法進程，從信貸、財稅和登記制度等方面優化了合作組織發展的外部環境。2007年從合作社法的認真落實，到實施細則、具體登記辦法的盡快出臺，再到相關制度和配套措施的推進，都為合作社發展創造了良好的外部條件。2008年則在農民專業合作社法的貫徹實施中不僅強調要認真落實還強調要全面落實，繼續加快出臺配套法規政策。2013年抓緊研究修訂農民專業合作社法。二是人才支持。2009年加強合作社人員培訓，各級財政給予經費支持。2012年強調對合作社負責人、村領導干部以及大學生村官等農村發展帶頭人要加快培養。2013年既強調對合作社有關人員的培訓，引導高校畢業生到合作社中就業，還提出建立合作社培訓基地以及人才庫。當然，對于農民專業合作社的外部環境優化還包括用地、交通、保險等支持，目的都是為促進農民專業合作社的快速發展提供條件。

四、中國農業合作化戰略的政策走向

(一)農業合作領域更寬泛

農業合作化最初的合作領域是農產品的生產、營銷、信息技術服務等領域，到后來擴展到加工、銷售、信用等多領域。像2006年提出支持農機合作社的發展。2009年提出農民專業合作社可以進行信用領域的合作。2011年結合一號文件當年的主題又提出發展用水合作組織。2013年政府扶持農民專業合作社廣泛參與農業產前、產中、產后服務。2014年鼓勵農民興辦專業合作和股份合作等多元化、多類型合作社。從這些政策文件的變化中可以看出農業合作領域正在慢慢拓寬，合作內容也將更加寬泛，合作方式也將更加靈活。

(二)農業合作水平將提升

從一號文件中關于農民專業合作社的規定與要求看，與合作社相關的政策指向由重視發展的數量與規模向重視規范發展與質量提升邁進。2004-2009年都是強調大力支持合作組織的發展。但從2009年開始提出開展建設示范社的行動。而2010年則特別指出補助對象為具有完善的民主管理、較好的服務水平的合作社。2012年是促進農民專業合作社規范運行。2013年提出把示范社作為政策扶持重點。2014年提出引導合作社規范運行，著力加強能力建設。不難發現，農業合作組織將向更加規范的方向發展，合作組織的能力建設將更受重視，合作水平將進一步提升。

(三)農業合作政策向細化邁進

農民專業合作社的總體戰略已經基本成型，未來政策將在具體政策的細化與落實上有所突破。像2007年的一號文件，不僅要求有關部門抓緊制定細化的合作社登記辦法、財務制度等，還明確要求各地方出臺加快合作社發展實施的具體細則。2009年盡快制定金融支持農民專業合作社法的具體辦法。2013年積極探索合作社聯社登記管理辦法。2014年則強調落實和完善相關稅收優惠政策。這些政策都表明一號文件將來在農業合作化政策方面，更加重視總體政策指導下的政策的細化，將更加強調具體政策的制定，在政策落實的標準上也將更加明晰具體，對政策落實效果的監督也將更受重視。

(四)農業合作政策傾向法律化

農業合作戰略從零散到形成體系再到上升為專門的法律，是一號文件探索的結果，也是農業合作在實踐中依據新問題不斷完善的結果。從2004年提出積極推進有關農民專業合作組織的立法工作；到2008年全面貫徹落實農民專業合作社法，抓緊出臺配套法規政策；再到2013年一號文件提出抓緊研究修訂農民專業合作社法?？梢钥闯鲛r業合作戰略由沒有法律到形成專門法律，再到專門法律下的法律的細化以及法律修訂需求的提出，都是對農業合作社發展法律化的探索，農民專業合作組織的發展也將不斷向政策的法律化方向邁進。

五、結論

縱觀十六個“一號文件”，中國農業的合作化戰略從中都可以找到縮影。20世紀80年代的合作戰略是強調“分”以解放生產力，新世紀的合作戰略是生產力發展自然“合”的結果，適應國家的發展實際，農業各要素由分散到合作的大趨勢是明顯的。從文件中可以看出農業合作化戰略是隨著實踐的發展不斷豐富創新的，每一年都根據實際情況的變化有新的側重點和創新點，但都是圍繞尊重農民權利、保護農民利益、不斷解放和發展生產力的改革主線。中國的農業發展由合到分，由分再到合，是農村生產關系適應生產力的變革。在這一過程中不斷調動農民積極性，使中國農民真正地得到了實實在在的利益。當然中國農業的合作化戰略內涵、范圍是廣泛的，文章在寫作時偏重于農民專業合作社這單一主體的描述，存在一定的片面性。

[1] 1982年中央一號文件.全國農村工作會議紀要.

[2] 1983年中央一號文件.當前農村經濟政策的若干問題.

[3]中共中央、國務院.關于1984年農村工作的通知.

[4]中共中央、國務院.關于進一步活躍農村經濟的十項政策.[5]中共中央、國務院.關于一九八六年農村工作的部署.[6]中共中央、國務院.2004年一號文件：促進農民增加收入.

[7]中共中央、國務院.關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見.

[8]中共中央、國務院.關于推進社會主義新農村建設的若干意見.

[9]中共中央、國務院.關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見.

[10]中共中央、國務院.關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見.

[11]中共中央、國務院.關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見

[12]中共中央、國務院.關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見.

[13]中共中央、國務院.關于加快水利改革發展的決定.[14] 中共中央、國務院.關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見.

[15]中共中央、國務院.關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見.

[16] 中共中央、國務院.關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見.

[17]蔣同明.新型城鎮化背景下我國農業組織創新研究[J].經濟體制改革，2014，(01), 68-71.

[18]崔寶玉,張忠根,李曉明.資本控制型合作社合作演進中的均衡——基于農戶合作程度與退出的研究視角[J].中國農村經濟，2008，(09),63-71.

[19]胡平波，盧福財，李建軍.文化生態視角下農民專業合作社的形成與發展——以江西省為例[J].農業經濟問題(月刊).2012，(11), 37-43.

[20]韋克游.農民專業合作社信貸融資治理結構研究——基于交易費用理論的視角[J].農業經濟問題(月刊)，2013，(05),62-69.

[21] 程瑤瑤, 孔祥智.一號文件與農民組織化——新世紀以來農民合作社發展的過程、問題與走向[J].農村金融研究，2013，(06).

[22]廖祖君.中國農業經營制度變遷的邏輯與方向——基于產業鏈整合的視角[J].農村經濟，2012，(12),6-8.

2014-10-08

山東農業大學經濟管理學院，山東泰安，271018

張明月(1990- )女，山東農業大學經濟管理學院碩士研究生，研究方向：農業經濟管理；薛興利(1962- )，男，山東農業大學經濟管理學院教授，博士生導師，研究方向：農業經濟管理與社會保障。本文還得到了胡繼連教授從選題到內容設計上的悉心指導，在此表示感謝。

F320

A

1008-8091(2014)04-0045-06