我國(guó)環(huán)境公益訴訟的保障制度研究

胡傳朋

（西南政法大學(xué)研究生院，重慶 401120；常州市鐘樓區(qū)人民法院，江蘇 常州 213023）

我國(guó)環(huán)境公益訴訟的保障制度研究

胡傳朋

（西南政法大學(xué)研究生院，重慶 401120；常州市鐘樓區(qū)人民法院，江蘇 常州 213023）

環(huán)境公益訴訟作為對(duì)環(huán)境公共利益提供救濟(jì)的訴訟制度，引起了學(xué)界和實(shí)務(wù)界的高度關(guān)注，而且在很多省市進(jìn)行了環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐。但實(shí)施效果卻不很樂觀，癥結(jié)便是我國(guó)環(huán)境公益訴訟發(fā)展中還存在著立法和制度層面的諸多限制因素。借鑒國(guó)外先進(jìn)的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)當(dāng)前環(huán)境公益訴訟發(fā)展中保障制度應(yīng)當(dāng)著重建立合理的舉證責(zé)任分配機(jī)制；建議環(huán)境公益訴訟的前置程序，防止濫用訴權(quán)；建立環(huán)境公益訴訟激勵(lì)制度；建立環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行保障制度。

環(huán)境公益訴訟；立法模式；保障制度

近年來，隨著環(huán)境保護(hù)理論的研究和實(shí)踐，環(huán)境公益訴訟漸漸浮出水面，尤其在2013年通過的《民事訴訟法修正案》中規(guī)定了有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可就污染環(huán)境損害社會(huì)公益的行為向法院提起訴訟后，公益訴訟引起社會(huì)各界和學(xué)者的廣泛關(guān)注，并被寄以遏制環(huán)境污染的厚望。然而，現(xiàn)實(shí)中環(huán)境公益訴訟一直處于“雷聲大、雨點(diǎn)小”的局面，雖然在不少省市都積極開展了環(huán)境公益訴訟實(shí)踐工作，但成效并不顯著。相當(dāng)數(shù)量的環(huán)境污染事件沒有進(jìn)入司法環(huán)節(jié)，有的地方的環(huán)保法庭幾年也沒有受理過一起環(huán)境案件，正如人民法院報(bào)社黨委書記孫佑海指出的那樣，當(dāng)前環(huán)境公益訴訟面臨的突出問題，一是案件少，二是立案難。究其原因，相關(guān)立法不完善、原告資格認(rèn)定混亂、受案范圍不明確、公益訴訟提起的保障制度不健全等問題嚴(yán)重制約著環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

一、環(huán)境公益訴訟基本概述

（一）環(huán)境公益訴訟概念的界定

公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言，與私益訴訟相比，公益訴訟追求的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。[1]隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，對(duì)公共環(huán)境權(quán)益的救濟(jì)不僅要求對(duì)傳統(tǒng)訴訟的完善，更需要專門訴訟制度的構(gòu)建。在我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)必要性已達(dá)成共識(shí)，那究竟何為環(huán)境公益訴訟呢？

蔡守秋教授將環(huán)境公益訴訟界定為，由自然人、法人、政府組織、非政府非營(yíng)利組織和其他組織在其環(huán)境權(quán)即環(huán)境公益權(quán)受到侵犯時(shí)向法院提起的訴訟，或者因法律保護(hù)的公共環(huán)境利益受到侵犯時(shí)向法院提起的訴訟。[2]但筆者認(rèn)為在上述表述中還存在著不足，其認(rèn)為提起公益訴訟的訴由不僅包含了因公共環(huán)境利益受到侵害的情形，還涵括了因私權(quán)而受到侵害時(shí)的情形。汪勁教授指出，環(huán)境公益訴訟是指原告并非出于自身利益受到侵害，而是以保護(hù)環(huán)境的社會(huì)公益可能受到侵害為目的，以環(huán)境與資源開發(fā)利用行為者或者許可開發(fā)利用環(huán)境與資源的政府機(jī)關(guān)為被告，向法院提起的請(qǐng)求判決停止開發(fā)利用行為或宣布行政許可無效的訴訟。[3]在此定義中筆者認(rèn)為對(duì)于被告范圍的界定較為狹隘，沒能將導(dǎo)致或可能引起環(huán)境污染和生態(tài)破壞的主體涵蓋全面，同時(shí)未給予原告范圍清晰的界定。同時(shí)，在我國(guó)很多省市出臺(tái)的文件中對(duì)環(huán)境公益訴訟的界定也存在一定的不足之處。如海南省高級(jí)人民法院制定的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見》中采用了“環(huán)境資源民事公益訴訟”的稱謂，同時(shí)將其簡(jiǎn)稱為“環(huán)境公益訴訟”，有概念混淆之嫌。再如《云南玉溪中級(jí)人民法院關(guān)于辦理環(huán)境資源民事公益訴訟案件若干問題的意見》中，也采用了“環(huán)境資源民事公益訴訟”的概念，僅對(duì)公民、法人或其他組織致使環(huán)境資源公共利益受到或可能受到侵害的行為進(jìn)行規(guī)制。

筆者認(rèn)為，在理論上講一切組織、單位和個(gè)人都可以提起環(huán)境公益訴訟，然在實(shí)踐中，應(yīng)立足實(shí)際，而不能一味地去追求理想化的訴訟方式。因此可以將環(huán)境公益訴訟界定為，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、組織或者公民在面對(duì)使環(huán)境公共利益受到或可能受到侵害的行為時(shí)，為維護(hù)環(huán)境公共利益而向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求追究侵害人法律責(zé)任的制度。其中“有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)”是指檢察機(jī)關(guān)和履行環(huán)境監(jiān)督管理的部門。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)代表國(guó)家對(duì)侵害環(huán)境公共利益的行為提起訴訟；具有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門則可以借助本身的專業(yè)知識(shí)和設(shè)備等資源，對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為提起訴訟，不僅是對(duì)當(dāng)前行政手段的有效補(bǔ)充，而且也可以提高司法的效率。“社會(huì)團(tuán)體、組織”指環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體組織和居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織。環(huán)保團(tuán)體作為獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)，具有較佳的專業(yè)性和公益性，能夠起到很好的監(jiān)督作用；而賦予基層群眾性自治組織的原告資格不僅有著憲法層面的依據(jù)，而且可以在民眾怠于維護(hù)環(huán)境權(quán)益時(shí)起到很好的補(bǔ)充作用。

（二）環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵

環(huán)境公益訴訟并非是獨(dú)立于三大傳統(tǒng)訴訟之外的訴訟類型，它只是具有其特殊訴訟目的及原告范圍的訴訟方式。依照訴訟法的傳統(tǒng)分類，也可以將環(huán)境公益訴訟分為三類：其一，是以自然人、法人和其他組織為被告的環(huán)境民事公益訴訟，在該類訴訟中，一般通過判決被告停止侵害環(huán)境的行為、排除危害、治理受損環(huán)境和賠償損失（所判罰財(cái)產(chǎn)以專項(xiàng)基金的形式用于防治和恢復(fù)環(huán)境的損害）等，達(dá)到維護(hù)環(huán)境公益的目的；其二，是以行政機(jī)關(guān)為被告提起的環(huán)境行政公益訴訟，通過訴訟達(dá)到被告能夠依法履行其環(huán)境監(jiān)管職責(zé)、以及撤消或改變有損環(huán)境的行政行為的目的；其三，是以侵害環(huán)境觸犯我國(guó)刑法的行為人為被告的環(huán)境刑事公益訴訟。在此類型的訴訟中，一般對(duì)觸犯刑法的主體適用刑法的明文規(guī)定，處以財(cái)產(chǎn)刑或限制其人身自由。因此在現(xiàn)實(shí)的理論研究和實(shí)踐工作中，應(yīng)將環(huán)境公益訴訟從廣義上進(jìn)行理解。

當(dāng)然，上述分類僅是出于研究建立健全環(huán)境公益訴訟中的諸多問題而在理論上做的分類以便于分類討論。正如張怡教授指出，環(huán)境公益訴訟所維護(hù)的利益是社會(huì)公共環(huán)境利益，是一個(gè)整體，不宜再有民事權(quán)益與行政權(quán)益之分。故而環(huán)境公益訴訟應(yīng)涵蓋與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的所有公益訴訟，不再進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的劃分。[4]因?yàn)槿粢罁?jù)羅馬法中有關(guān)公益訴訟的理論來分析上述分類，則在環(huán)境民事公益訴訟中，因私權(quán)主體獲得了公權(quán)力從而導(dǎo)致訴訟雙方變得不平等；在環(huán)境行政公益訴訟，則私權(quán)主體就具有了與行政機(jī)關(guān)平等的地位，這無疑會(huì)違背現(xiàn)有訴訟法學(xué)的基本原理。故而有學(xué)者進(jìn)一步指出，環(huán)境公益訴訟并非一種獨(dú)立的訴訟類型，而只是基于侵害環(huán)境公益的侵權(quán)行為而引發(fā)的訴訟，并由此帶來原告資格、訴訟程序和舉證責(zé)任等方面具有特殊性的訴訟。[5]環(huán)境公益訴訟是一種特別訴訟，是現(xiàn)代社會(huì)中公民共同行為的有機(jī)組成部分。[1]

二、環(huán)境公益訴訟制度的立法模式

環(huán)境公益訴訟在美國(guó)體現(xiàn)為環(huán)境公民訴訟制度（environmental citizen suit），該制度可以說是當(dāng)前發(fā)展最為成熟的。目前大多數(shù)美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境立法中有公民訴訟的規(guī)定，并且環(huán)境公民訴訟現(xiàn)在是“美國(guó)環(huán)境立法中的核心要素”，同時(shí)公民訴訟還發(fā)揮著預(yù)防行政機(jī)關(guān)基于政治考慮限制執(zhí)法活動(dòng)的目的。[6]據(jù)統(tǒng)計(jì)美國(guó)共有16部聯(lián)邦環(huán)境法律包含有公民訴訟條款，也有學(xué)者統(tǒng)計(jì)得出當(dāng)前美國(guó)有19部環(huán)境法律中有“公民訴訟條款”[7]，其中有《聯(lián)邦水污染控制法》、《資源保護(hù)與再生法》、《安全飲用水法》、《地表采礦控制和回收法》、《海洋保護(hù)、研究和庇護(hù)法》、《環(huán)境綜合性反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》、《能源政策和保護(hù)法》以及《噪音控制法》等。印度作為率先引進(jìn)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展中國(guó)家，其環(huán)境公益訴訟有著憲法上的保障。根據(jù)印度憲法中的規(guī)定（第226和32條），當(dāng)民眾遭到違法行為的侵害而不能進(jìn)入法院尋求救濟(jì)時(shí)，可請(qǐng)求高等法院發(fā)布適當(dāng)?shù)牧顮罨蛑甘荆暨`法行為侵犯了民眾的基本權(quán)利，則可以請(qǐng)求高等法院提供司法救濟(jì)。同時(shí)在印度《環(huán)境法》第19條規(guī)定，任何人或組織都可對(duì)違反本法的行為提起訴訟。[8]194-199

在環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建上是將傳統(tǒng)的三大環(huán)境訴訟合而為一的，故而國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出，環(huán)境訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)不能長(zhǎng)期依靠三大訴訟法，所以應(yīng)制定獨(dú)立的環(huán)境訴訟法，并確立我國(guó)環(huán)境訴訟法的基本原則等。[9]持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境權(quán)益司法救濟(jì)的重要性和專業(yè)性，以及環(huán)境訴訟規(guī)范與傳統(tǒng)訴訟規(guī)范的難以兼容性都迫切需要專門立法。[10]同時(shí)呂忠梅教授在《環(huán)境法原理》一書中指出，我國(guó)立法對(duì)于環(huán)境權(quán)缺少具體規(guī)定，導(dǎo)致了其具體形態(tài)和權(quán)利要件還不明確，而訴訟法只對(duì)法律明文規(guī)定的權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)和保護(hù)，所以她認(rèn)為需要建立專門的環(huán)境訴訟機(jī)制，才能真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的保護(hù)。然而筆者認(rèn)為，在環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建過程中，應(yīng)擺脫那種凡事都要專門立法進(jìn)行規(guī)制的思想，而應(yīng)該盡可能的在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)去進(jìn)行修改或者完善。也只有這樣才能更好地維護(hù)法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性，同時(shí)還避免法律體系的繁冗、法條之間的沖突。因此筆者認(rèn)為在我國(guó)現(xiàn)有的法律體系內(nèi)，可以通過以下模式使環(huán)境公益訴訟制度化：

模式一：由于我國(guó)在實(shí)體法與程序法上有明確的劃分，所以在對(duì)實(shí)體法進(jìn)行修改時(shí)應(yīng)避免在實(shí)體法中過多的討論程序方面的問題。因此在修改《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)可在總則部分增加針對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的原則性條款。如規(guī)定：“當(dāng)環(huán)境公益遭受或可能遭受侵害時(shí)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、組織或者公民可以對(duì)侵害環(huán)境公益的污染主體提起訴訟，具體程序可按照《民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及《刑事訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定。”同時(shí)在我國(guó)即將出臺(tái)的《民事訴訟法修正案》中和對(duì)《行政訴訟法》的修改中，對(duì)于包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的公益訴訟制度，將其所使用的程序、原告資格等進(jìn)一步細(xì)化明確，最大限度地促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的施行。如在《民事訴訟法》108條最為一般情形的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)或者增加一條作為例外情形，以使得無利害關(guān)系主體在公益受侵害的情況下提起訴訟；并通過《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環(huán)境單項(xiàng)立法的修訂，具體設(shè)立提起環(huán)境公益訴訟的激勵(lì)或保障機(jī)制。

模式二：由最高司法機(jī)關(guān)制定專門的司法解釋，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的基本內(nèi)容。雖然我國(guó)不承認(rèn)判例法，但最高司法機(jī)關(guān)的司法解釋在法院審判時(shí)可以作為法律依據(jù)適用，同時(shí)其公布的典型案例對(duì)各級(jí)法院也具有指導(dǎo)作用。具體可以在借鑒地方試行中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)外立法的基礎(chǔ)上，出臺(tái)司法解釋指導(dǎo)全國(guó)環(huán)境公益訴訟案件的審理。

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟保障制度存在的問題

（一）環(huán)境損害舉證責(zé)任分配的不合理

舉證責(zé)任分配是當(dāng)前我國(guó)環(huán)境公益訴訟中遇到難題之一，盡管各地對(duì)環(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任給予了規(guī)定，但與其他一些國(guó)家在公益訴訟舉證方面的規(guī)定相比還存在一些需要改進(jìn)的地方。

為了便于公眾參與環(huán)境公益訴訟，降低起訴人的舉證責(zé)任，印度法院采取了“書信管轄權(quán)制度”，即公眾可以選擇用信件的方式向最高法院或高等法院反映有關(guān)侵害環(huán)境公共利益的事實(shí)，而在法院審查后認(rèn)為投訴者具備權(quán)利請(qǐng)求條件的便可通過公益訴訟解決問題。同時(shí)印度還規(guī)定有“調(diào)查委員會(huì)制度”，當(dāng)法院通過書信管轄而啟動(dòng)公益訴訟程序時(shí)，可以先由專人組成的調(diào)查委員會(huì)對(duì)案件涉及的相關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查，并提交調(diào)查報(bào)告，以便于法院獲得較為詳細(xì)的證據(jù)資料。同樣在美國(guó)公民訴訟中，原告可以通過法院的授權(quán)獲得調(diào)查取證的權(quán)利，原告可在合理的時(shí)間內(nèi)對(duì)污染損害情況進(jìn)行調(diào)查取證。[11]美國(guó)通過賦予作為原告的公民的調(diào)查權(quán)使得取證能夠有所保障，實(shí)質(zhì)上是緩解了公民相對(duì)于污染主體而言的劣勢(shì)，減輕了在取證方面的壓力。而且日本通過四大公害案件的審判，為了改善環(huán)境訴訟中被害人的劣勢(shì)地位，日本確立了舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移規(guī)則，正如在圍繞垃圾焚毀場(chǎng)、填海造地處理場(chǎng)等嫌忌設(shè)施提出的中止訴訟中，為減輕原告方的舉證責(zé)任，判決指出：“從公平負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任的角度出發(fā)，只要居民對(duì)發(fā)生侵害的高度偶然性作了大概的舉證，企事業(yè)就應(yīng)做出發(fā)生侵害沒有高度偶然性的舉證。”[12]而且在日本環(huán)境訴訟為了證明因果關(guān)系，采取了以經(jīng)驗(yàn)法則為基礎(chǔ)的優(yōu)勢(shì)證據(jù)說、蓋然性說、間接反正說和疫學(xué)因果關(guān)系說等學(xué)說作為基本的證據(jù)規(guī)則。

反觀我國(guó)訴訟法在舉證責(zé)任分配方面的規(guī)定，可以看出諸多不足。如《行政訴訟法》第32條規(guī)定，在訴訟中被告要對(duì)具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，并且還要提供證明上述行為的材料和依據(jù)；而在《民事訴訟法》中規(guī)定了“誰主張，誰舉證”的原則，但對(duì)環(huán)境公益訴訟中舉證責(zé)任分配的規(guī)定還屬空白。盡管《侵權(quán)責(zé)任法》、《固體廢物污染防治法》和2001年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》中都針對(duì)環(huán)境侵權(quán)訴訟中舉證責(zé)任分配給予了有利于原告方的規(guī)定，即采取舉證責(zé)任倒置的方式，但上述法規(guī)卻存在諸多不足：其一，明確了舉證責(zé)任的案件范圍僅針對(duì)了環(huán)境污染損害賠償案件，對(duì)侵害環(huán)境公益的案件所應(yīng)適用的舉證責(zé)任分配機(jī)制還沒有涉及。如果一律采用“誰主張，誰舉證”的分配方式，不僅會(huì)出現(xiàn)同樣的環(huán)境侵權(quán)案件處理結(jié)果的差異，更有甚者是當(dāng)公眾面對(duì)破壞環(huán)境公共利益的行為時(shí)，因無法舉證而不能立案進(jìn)而導(dǎo)致保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性落空。其二，對(duì)于環(huán)境公益訴訟中提起的民事和行政兩類訴訟的舉證責(zé)任分配還沒有針對(duì)性的規(guī)定。其三，靈活的舉證責(zé)任分配規(guī)則還未形成，不結(jié)合實(shí)際情況而一味要求被告承擔(dān)舉證責(zé)任，忽視了原告對(duì)于易取得證據(jù)的收集，有悖于公平和效率。

（二）防止訴權(quán)濫用制度的不現(xiàn)實(shí)

在美國(guó)環(huán)境公民訴訟條款中，一方面賦予原告寬緩的起訴資格，另一方面對(duì)原告提起訴訟也規(guī)定了一些限制條件。設(shè)置限制條件的目的是出于對(duì)公民訴權(quán)濫用的防范，也是為了充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法中的作用。根據(jù)環(huán)境公民訴訟條款的規(guī)定，對(duì)原告設(shè)置了提起訴訟前的通知程序，具體指當(dāng)原告發(fā)現(xiàn)有違反聯(lián)邦環(huán)境立法的行為人后，或原告要對(duì)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)中的不作為提起訴訟時(shí)，應(yīng)先向被訴主體發(fā)出通知，告知其具體的環(huán)境違法行為或起訴意圖，在通知后的一定期間內(nèi)（一般為60天）任何人不能提起訴訟。同時(shí)限制起訴的條件還包括，當(dāng)履行環(huán)保職能的行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)起訴通知中的違法行為采取措施時(shí)，同樣可以阻卻公民訴訟的提起。同樣，在印度和日本也在防止訴權(quán)濫用上采取了措施。印度為了防止訴權(quán)濫用的發(fā)生和提高司法效率，法院將對(duì)起訴人的誠(chéng)實(shí)善意進(jìn)行審查。假如原告是出于私人利益或是基于對(duì)被告的敵意等，則起訴將會(huì)被法院以缺乏環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)而被駁回。[13]依據(jù)日本的環(huán)境立法，原告在提起環(huán)境訴訟前應(yīng)先履行監(jiān)察請(qǐng)求程序，只有在依法提出監(jiān)察請(qǐng)求之后，原告對(duì)監(jiān)察委員會(huì)以及公共團(tuán)體所采取的措施仍然不服時(shí)才可提起訴訟。[8]347

而在我國(guó)目前針對(duì)環(huán)境公益訴訟的試行中，為防止濫訴的出現(xiàn)，出臺(tái)的規(guī)范性文件中多將公民這一主體排除在原告范圍之外。如在《民事訴訟法修正案》中將公民個(gè)人和民間環(huán)保組織排除在訴訟主體之外，以及昆明市《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》（下文簡(jiǎn)稱昆明市的意見（試行））和無錫市《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》等文件中都將公民這一主體排除在外。這種做法在現(xiàn)階段探索期間是不可避免的，也是出于政府管控的考慮，以免事態(tài)復(fù)雜化，這也說明了我國(guó)在環(huán)境公益訴訟的試行中對(duì)于防止訴權(quán)的濫用還缺少制度上的規(guī)范，也正基于此在原告范圍的確定上始終是十分謹(jǐn)慎。但值得肯定的是，海南省高院在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上所出臺(tái)的實(shí)施意見引入了提前通知程序，即公民在書面申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)或相關(guān)行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟后，檢察機(jī)關(guān)或相關(guān)行政機(jī)關(guān)在60日內(nèi)不起訴的，公民可以自行提起訴訟。

（三）環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制的缺失

公民或其他主體提起環(huán)境公益訴訟并非出于私益，而是以維護(hù)環(huán)境公共利益為目的，故美國(guó)在環(huán)境公民訴訟中采取了特殊的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則。在美國(guó)的環(huán)境立法中規(guī)定了法院在對(duì)案件作出終局判決時(shí)，可以自由裁量由原告或者被告來承擔(dān)包括律師費(fèi)和專家證人費(fèi)在內(nèi)的訴訟費(fèi)用。

根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第107條規(guī)定，只有當(dāng)事人在交納訴訟費(fèi)用確有困難時(shí)，才可向法院申請(qǐng)費(fèi)用的緩交、減交或者免交。自2007年4月1日起施行的《訴訟費(fèi)用交納辦法》中規(guī)定，案件受理費(fèi)由原告交納，而申請(qǐng)費(fèi)、鑒定費(fèi)以及評(píng)估費(fèi)用等則按照“誰主張、誰負(fù)擔(dān)”的原則交納；只有在原告勝訴時(shí)訴訟費(fèi)用才由被告方承擔(dān)，而且訴訟費(fèi)用的免交僅適用于自然人。可以說上述法律規(guī)定對(duì)于公益訴訟人提起訴訟缺少激勵(lì)機(jī)制，不利于公眾的廣泛參與。而在各地的試行工作中，像云南省昆明市和玉溪市出臺(tái)的文件中對(duì)于環(huán)境公益訴訟中訴訟費(fèi)用的交納做出了較為有利于公益訴訟人的規(guī)定。但真正能夠在國(guó)家層面的立法中加以確定，還需要完善現(xiàn)有的立法或者進(jìn)一步解釋。

四、環(huán)境公益訴訟保障制度的完善路徑

在環(huán)境公益訴訟中環(huán)境侵害一方往往具有經(jīng)濟(jì)、知識(shí)和信息上的優(yōu)勢(shì)，使之在訴訟中處于有利地位，因而有必要通過程序的設(shè)置使原告在提起訴訟時(shí)有所保障，以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。

（一）建立合理的舉證責(zé)任分配機(jī)制

舉證責(zé)任分配涉及到價(jià)值比較，在我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》中出于對(duì)原告舉證能力低的考慮，對(duì)環(huán)境污染侵權(quán)訴訟實(shí)行了舉證責(zé)任倒置，故而在對(duì)侵害環(huán)境公益提起民事訴訟時(shí)，公益訴訟原告因?yàn)樗V利益涉及公共利益，更應(yīng)當(dāng)實(shí)行充分的法律保障。因此筆者認(rèn)為可在此借鑒美國(guó)和日本在處理公害糾紛中采用的加重加害人舉證責(zé)任的做法，同樣適用舉證責(zé)任倒置。

在為維護(hù)環(huán)境公益提起的行政訴訟中，既要遵循《行政訴訟法》中所規(guī)定的由被告對(duì)其行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，還應(yīng)借鑒民事環(huán)境侵權(quán)中采取的舉證責(zé)任倒置的規(guī)則，對(duì)環(huán)境公益訴訟中的行政訴訟實(shí)行一般舉證和特殊舉證相結(jié)合的分配原則。即由被告方對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行舉證，而對(duì)于程序或所涉及的相關(guān)事實(shí)則按照“誰主張，誰舉證”的原則進(jìn)行責(zé)任分配。在針對(duì)抽象行政行為提起的訴訟中，由于當(dāng)前我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》還沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)戰(zhàn)略進(jìn)行環(huán)評(píng)，所以在依據(jù)行政決定、命令而采取的行動(dòng)正在或可能造成環(huán)境公益的損害時(shí)，原告在提起的訴訟中應(yīng)承擔(dān)提供造成或可能造成環(huán)境損害的表面證據(jù)，而被告則負(fù)責(zé)提交由專業(yè)機(jī)構(gòu)作出的實(shí)質(zhì)性論證等相關(guān)證據(jù)。只有這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)舉證責(zé)任分配上的合理公平，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的全面監(jiān)督和促進(jìn)依法行政。

具體到案件當(dāng)中還應(yīng)賦予法官一定的裁量權(quán)，法官可以根據(jù)案件的情況合理分配舉證責(zé)任，如在訴訟雙方因客觀原因無法自行收集證據(jù)時(shí)，法院可以依法調(diào)取證據(jù)；而在由檢察機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)提起的訴訟中，則可以由原告更多的承擔(dān)證據(jù)收集的責(zé)任，而且能夠提高訴訟效率。因此在訴訟當(dāng)中，舉證責(zé)任的合理配置應(yīng)在一般規(guī)則的指導(dǎo)下，結(jié)合案件的特殊性合理分配舉證責(zé)任，從而達(dá)到使訴訟公平、公正進(jìn)行的目的。

（二）建立環(huán)境公益訴訟的前置程序，防止濫用訴權(quán)

由于我國(guó)環(huán)境公益訴訟還處于發(fā)展初期，有學(xué)者始終在質(zhì)疑公民作為公益訴訟人的合理性，認(rèn)為在舉證等方面對(duì)于原告的放松勢(shì)必為濫訴開啟了方便之門，給有限的司法資源造成浪費(fèi)。[14]然而此種觀點(diǎn)并沒有被證實(shí)，原告資格的預(yù)防濫訴功能只不過是一種片面的理解。[15]因此為使環(huán)境公益訴訟開展的更加有序，可以設(shè)置訴訟前置程序。根據(jù)上文提及的美國(guó)在環(huán)境公民訴訟中的做法，以及印度為了防止惡意起訴人濫用公益訴訟程序，采取的對(duì)起訴人的誠(chéng)實(shí)善意進(jìn)行審查的做法，筆者認(rèn)為我國(guó)在環(huán)境公益訴訟的構(gòu)建中可以從如下幾點(diǎn)進(jìn)行規(guī)定：

1.在對(duì)行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，無論是檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保團(tuán)體組織或者公民等適格主體，在對(duì)其提起環(huán)境公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)首先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出糾正違法行為的請(qǐng)求。只有行政機(jī)關(guān)逾期未處理或處理結(jié)果不合法時(shí)，才能訴諸法院。同時(shí)還可制定特別條款，即在面對(duì)毒性污染物等緊急事件時(shí)可不經(jīng)過通知程序便可提起訴訟，以避免造成無法挽回的后果。

2.當(dāng)公民、環(huán)保組織以及村民委員會(huì)等基層自治組織在發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境的行為時(shí)，可以向負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能的部門提出書面舉報(bào)，要求對(duì)侵權(quán)主體依法進(jìn)行查處；或者向檢察機(jī)關(guān)提出建議，由檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)后向侵害環(huán)境公益的行為人或?qū)Υ素?fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門發(fā)出檢察建議書。當(dāng)接到舉報(bào)的有關(guān)機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)對(duì)此怠于處理時(shí)，則舉報(bào)者可直接向法院提起環(huán)境公益訴訟。

3.法院在受理環(huán)境公益訴訟前，應(yīng)對(duì)被訴的環(huán)境侵害行為或行政行為進(jìn)行審查，以及對(duì)于原告的身份、所提出的證據(jù)等進(jìn)行核實(shí)以確定案件的性質(zhì)確屬公益訴訟的范圍。

（三）建立環(huán)境公益訴訟激勵(lì)制度

我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)起訴主體的資金幫助還基本停留在訴訟費(fèi)的緩、減、免等措施上，如在昆明市的意見（試行）第25和26條規(guī)定，原告提起訴訟可以緩繳訴訟費(fèi)，原告敗訴的，免交訴訟費(fèi)；被告敗訴的，由被告繳納訴訟費(fèi)以及原告因提起訴訟所產(chǎn)生的差旅費(fèi)、律師代理費(fèi)等費(fèi)用。這也正是各地市雖已將環(huán)境公益訴訟起訴主體資格放寬到公民、環(huán)保組織等，但現(xiàn)實(shí)中卻鮮見起訴熱情的原因所在，因此在環(huán)境公益訴訟的構(gòu)建中建立環(huán)境公益訴訟的激勵(lì)制度是非常必要的。

1.應(yīng)在立法中明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟人的訴訟費(fèi)用的轉(zhuǎn)嫁制度。在云南首例環(huán)境公益訴訟案中判決所確定的民事賠償金額是目前我國(guó)內(nèi)地環(huán)境公益訴訟案件中最大的，同時(shí)在終審中做出了將賠償金支付給昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金的判決，作為國(guó)內(nèi)首例設(shè)立的環(huán)境公益訴訟的專項(xiàng)資金，不僅有利于治理恢復(fù)受損的環(huán)境，而且對(duì)各地環(huán)境公益訴訟的開展起到了指引作用。自2011年9月起江蘇省連云港市連云區(qū)人民法院免費(fèi)受理環(huán)境公益訴訟案件，凡是符合立案標(biāo)準(zhǔn)的案件，所產(chǎn)生的訴訟費(fèi)用都將先由法院“買單”，然后再研究費(fèi)用落實(shí)方案。[16]因此，筆者認(rèn)為可以成立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金，原告在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)可以向基金會(huì)申請(qǐng)相關(guān)的訴訟費(fèi)用，對(duì)原告起到支持和獎(jiǎng)勵(lì)的作用。也可以參照我國(guó)福利與體育彩票的發(fā)行方式在全國(guó)發(fā)行法律彩票以籌集公益訴訟資金，所得資金在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配使用，調(diào)動(dòng)各方力量參與公益訴訟的積極性，而且能夠使法院擺脫對(duì)行政機(jī)關(guān)訴訟資金上的依賴，更有利于司法的獨(dú)立。

2.對(duì)起訴主體特別是非公權(quán)主體進(jìn)行必要的獎(jiǎng)勵(lì)。在環(huán)境公益訴訟中對(duì)于公民和民間環(huán)保組織等非行政主體，不能單純的依靠他們自身的環(huán)保意識(shí)來維護(hù)環(huán)境公益，還應(yīng)在物質(zhì)和精神上給予激勵(lì)。如美國(guó)在《清潔空氣法》、《清潔水法》等環(huán)境立法中規(guī)定在公民訴訟中予以返還訴訟費(fèi)用的措施。因此在公民或社會(huì)組織等提起環(huán)境公益訴訟勝訴后可給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，所需費(fèi)用可以從被告所繳納的罰金中支付，或者從環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金中支付，這樣有助于鼓勵(lì)公眾積極參與環(huán)保，促進(jìn)環(huán)境立法的充分落實(shí)。

3.針對(duì)環(huán)境公益訴訟勝訴難的問題可以建立環(huán)境公益的律師援助制度。在國(guó)外環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐中，律師參與到訴訟中對(duì)提高原告方的訴訟能力起到了很好的作用。其實(shí)在環(huán)境訴訟糾紛中，我國(guó)立法也有對(duì)受害人給予律師援助的規(guī)定，如我國(guó)《水污染防治法》第88條規(guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和律師為訴訟中的受害者提供法律援助。因此在公益訴訟人提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，便可以通過將具有專業(yè)知識(shí)和訴訟技巧的律師參與到訴訟之中，進(jìn)而減輕原告的訴訟壓力；也可以通過政策等的支持，在各省市逐步發(fā)展起公益性質(zhì)的律師事務(wù)機(jī)構(gòu)，使律師參與公益訴訟更有章可循，也使的環(huán)境公益訴訟進(jìn)展更順利。

（四）建立環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行保障制度

在國(guó)內(nèi)不少案件存在執(zhí)行難或執(zhí)行效果不佳的困境，因此環(huán)境公益訴訟為避免在實(shí)施過程中出現(xiàn)“重判決，輕執(zhí)行”的問題，建立有效的執(zhí)行保障機(jī)制，更有助于環(huán)境公益訴訟目的和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

1.在環(huán)境公益訴訟判決執(zhí)行文件中應(yīng)明確被告人的具體法律責(zé)任以及所判罰金的具體用途，其中在罰金的用途上可以具體分為損害賠償費(fèi)用、生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用、后續(xù)監(jiān)督費(fèi)用等名目。在此可借鑒美、厄兩國(guó)歷時(shí)18年的亞馬遜雨林污染案中厄瓜多爾法官扎姆布蘭諾作出的判決中的具體做法：美國(guó)雪佛龍公司承擔(dān)95億美元的罰金，其中60億美元用于清理遭污染的土壤和水源，4億美元用于恢復(fù)原生植物物種、建立供水系統(tǒng)等，其余部分用于為當(dāng)?shù)亟⑨t(yī)療系統(tǒng)、患者的治療費(fèi)用等，而且裁決還明確要求雪佛龍公司在60天內(nèi)于厄瓜多爾開設(shè)第三方托管賬戶，用于向受害者發(fā)放賠償金。[17]因此在執(zhí)行中只有將罰金的用途細(xì)化且落實(shí)到具體實(shí)施中去才能更好地發(fā)揮公益訴訟的作用。

2.在環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建中不僅要加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟裁決的拘束力，而且還要完善裁決的執(zhí)行監(jiān)督。在判決或達(dá)成和解協(xié)議后，為相關(guān)措施能夠得到真正的落實(shí)，必須要加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督制度。故而有學(xué)者針對(duì)我國(guó)當(dāng)前判決執(zhí)行難和執(zhí)行效果不佳的問題，提出適當(dāng)借鑒印度的做法，即由提起公益訴訟的個(gè)人或團(tuán)體對(duì)判決的執(zhí)行情況持續(xù)關(guān)注，并督促執(zhí)行部門的工作；在法院設(shè)立執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)、委任監(jiān)督人員，定期對(duì)執(zhí)行情況作出調(diào)查并報(bào)告。[11]筆者認(rèn)為在加強(qiáng)對(duì)法院裁判的執(zhí)行效果上，可以采用如下方式：

其一，在環(huán)境公益訴訟裁決的執(zhí)行中，根據(jù)具體情況可采取由法院直接交付執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行的方式，提高案件執(zhí)行的效率，充分體現(xiàn)對(duì)公共環(huán)境利益的保護(hù)。

其二，在借鑒印度等國(guó)的執(zhí)行監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，立足我國(guó)實(shí)際確定有關(guān)機(jī)構(gòu)、人員對(duì)法院生效裁判文書執(zhí)行情況進(jìn)行回訪，督促責(zé)任人積極履行法院判決，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。同時(shí)利用公眾監(jiān)督執(zhí)行情況、提供執(zhí)行建議等，最大限度地保護(hù)環(huán)境公益。其實(shí)我國(guó)貴陽市人民法院已經(jīng)有由承辦法官對(duì)環(huán)保案件的執(zhí)行效果作不定期回訪的制度。盡管有學(xué)者對(duì)由承辦法官對(duì)治污防污狀況進(jìn)行不定期回防的可操作性等提出了質(zhì)疑，[4]但仍不失為一種在環(huán)境保護(hù)中的積極舉措。

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On the Security System of the Environmental Public Interest Litigation in China

HU Chuan-peng

（Graduate School of Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120;Zhonglou Court,Changzhou,Jiangsu 213023）

As a litigation system providing relief for the the environmental public interest,the environmental public interest litigation attracts unmost attention from both the academia and the practice circle,and has been put into practice in many provinces and cities.However,the effect of implementation is unsatisfactory because there are many legislative and institutional limits in the development of Chinese environmental public interest litigation.Using foreign legislative and practical experience for reference,this essay makes suggestions concerning the improvement of the security system in the environmental public interest litigation in order to promote the environmental protection in China.

the environmental public interest litigation,legislative mode,security system

DF 72

A

1001-4225（2014）02-0074-07

2013-04-23

胡傳朋（1984-），男，山東泰安人，西南政法大學(xué)碩士研究生，江蘇省常州市鐘樓區(qū)人民法院法官。

（責(zé)任編輯：汪小珍）